WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 16 |

«Конституционное право зарубежных стран Учебник для вузов Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД РФ Конституционное право зарубежных стран Учебник для вузов ...»

-- [ Страница 8 ] --

Каждая ветвь власти осуществляет свои функции с помощью особых, присущих только ей органов. У судебной власти таковыми являются суды, составляющие судебную систему (которая, как мы увидим в дальнейшем, часто распадается на несколько подси стем). Это жестко структурированная система. Ее организацион ные формы детально определены законом и могут быть изменены только в законодательном порядке ("Судебная власть Соединен ных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени устанавливаться и уч реждаться Конгрессом", — Конституция США. Разд. 1 ст. III).

Деятельность судебной системы происходит в рамках столь же строго и детально регламентированной законом процедуры.

Ее решения могут основываться только на праве. Ее кадровый § 1. Судебная власть в системе разделения властей состав — судьи — образует особый профессиональный слой, так называемый судейский корпус, который как таковой, равно как и составляющие его судьи, имеет особый правовой статус ("Судеб ная власть вверяется судьям". Основной закон ФРГ. Ст. 92).

Никто, кроме судебной системы в лице образующих ее су дов, не может вершить правосудие от имени государства. Никто, в том числе и государство в лице любых его органов, не вправе вмешиваться в деятельность судебной системы по осуществлению правосудия. Граждане, их организации и объединения, все госу дарственные и муниципальные органы, само государство, пред ставленное высшими органами власти и управления, обязаны не укоснительно выполнять решения судов.

При всей относительной самостоятельности судебной власти ее деятельность во многом зависит от других ветвей власти, и прежде всего от законодательной. Ведь именно последняя опреде ляет компетенцию отдельных звеньев судебной системы, статус судей и целый ряд других вопросов. Основой этой законодательной регламентации является конституция. Трудно представить себе современную конституцию, в которой не было бы раздела под тем или иным названием ("О судебной власти" — конституции Фран ции, Испании, Японии;

"Правосудие" — Основной закон ФРГ, "Суды" — Конституция Португалии и т. п.), где в сжатой форме, свойственной конституциям, в том или ином сочетании установле но то, что принято называть "конституционными основами су дебной власти". Сюда относится:

• определение судебной власти как одной из составляющих три единой системы разделения властей;

• основные принципы организации и деятельности судебной си стемы;

• правовой статус судей;

• судебные гарантии прав и законных интересов граждан.

Конституционные основы детально развиты в законах о су доустройстве (например, в ФРГ — Закон о судоустройстве, дей ствующий в редакции 1975 г.;

во Франции — Кодекс судоустрой ства 1978 г.;

в США — "Судоустройство и судопроизводство", разд. 28 свода Законов США;

в Испании — "Органический закон о судебной власти" 1981 г. и др.), а также законах о статусе судей (во Франции — "Органический закон о статусе магистратуры" 1958 г., в Германии — "Закон о судьях" 1961 г. и др.).

Роль исполнительной ветви власти в отношении судебной си стемы по сравнению с законодательной не столь значительна. Она сводится в основном к материально-техническому обеспечению деятельности судов. Эта роль несколько больше в тех странах, где на министерства юстиции возложены отдельные управленчес кие функции и руководство прокуратурой, как это, например, имеет место в Германии, где на министерства юстиции земель (их деятельность координирует федеральное министерство юстиции) возложено назначение значительной части судей.

330 Глава 13. Конституционные основы судебной Однако во второй половине XX в. во многих странах мини стерства юстиции утратили былую ведущую роль в области уп равления юстицией. Отчетливо проявилась тенденция передачи соответствующих функций в особые органы судейского самоуп равления, которые предусмотрены многими новейшими конститу циями, в том числе конституциями постсоциалистических стран, включая бывшие республики в составе СССР. Эти органы носят различные наименования: во Франции и Италии — Высший Со вет магистратуры;

в Испании — судебной власти;

в Болгарии — Высший судебный Совет;

в Польше — Всепольский Судебный Совет;

в Армении — Совет правосудия и т. п.

Насколько значим этот орган, можно судить по его составу.

В Италии, например (ст. 104 Конституции), в Высшем Совете магистратуры председательствует Президент Республики, в со став Совета по должности входят Председатель и Генеральный прокурор Кассационного Суда, остальные его члены избираются на четыре года: две трети — судейским корпусом из своего соста ва, одна треть — Парламентом на совместном заседании палат из числа профессоров права и адвокатов, имеющих не менее чем пятнадцатилетний стаж.

Примерно такой же состав Высшего Совета магистратуры во Франции: Председатель — Президент Республики, вице-пред седатель — министр юстиции, шесть судей, шесть прокуроров, три юриста, назначаемые соответственно Президентом Респуб лики, Председателем Собрания и Председателем Сената.

Именно на эти органы судейского самоуправления возложе ны вопросы формирования судейского корпуса и карьеры судей и прокуроров, их назначения на должность, дисциплинарной ответ ственности, реорганизации отдельных судов, инспектирования судов в необходимых случаях и т. д.

Основное предназначение такого рода органов Конституция Польши 1997 г. определила так: "Всепольский Судебный Совет стоит на страже независимости судов и независимости судей" (ст. 186). В отличие от органов исполнительной власти — министерств юсти ции советы судей отнесены конституциями в число органов, пред ставляющих судебную власть, хотя собственно судебных функ ций (рассмотрение дел) не осуществляют.

Вопрос о том, относится ли прокуратура к органам судебной власти, не знает однозначного решения. Все зависит от места, занимаемого прокуратурой в системе государственных органов. В большинстве государств прокуратура действует под общим руко водством министра юстиции, представляет собой более или менее централизованную систему, но в ряде стран эта система не толь ко соответствует судебной системе, но и организационно связана с ней;

прокуроры состоят и действуют при судах. Более того, и судьи и прокуроры равным образом входят в единый профессио нальный корпус, именуемый магистратурой, и именуются маги § 1. Судебная власть в системе разделения властей стратами. При такой системе можно говорить о том, что проку ратура охватывается понятием судебной власти. В тех странах (Китай, Венгрия и др.), где прокуратура является организацион но обособленной самостоятельной системой, она занимает как бы промежуточное положение между судебной и исполнительной вет вями власти, но нередко ближе к последней. В США министр юстиции является одновременно Генеральным атторнеем (проку рором), однако в целом, в силу особенностей американской феде рации, прокуратура носит в значительной мере децентрализован ный характер.

Примером первой модели может служить Франция. Здесь при судах первой инстанции состоят так называемые республиканс кие прокуроры, при каждом суде второй (апелляционной) инстан ции — Генеральный прокурор с группой помощников, первый из которых именуется Генеральным адвокатом. При высшей инстан ции состоит Генеральный прокурор Кассационного Суда со своим аппаратом. Прокуроры представляют государство в уголовном и гражданском судопроизводстве, осуществляют контроль за дея тельностью следственных органов. Общее руководство прокурату рой осуществляет министр юстиции. Поскольку прокуроры имеют статус магистрата, они оказываются также компетенции Выс шего Совета магистратуры. Аналогичная модель существует в Гер мании, а в Испании прокуратура совсем не связана с министер ством юстиции, ею руководит Генеральный прокурор, назначае мый главой государства с учетом мнения Высшего Совета судебной власти. В иерархии этой власти он считается вторым лицом после председателя Верховного Суда.

Спорно отнесение к судебной власти предусмотренных рядом конституций особых органов (хотя они и именуются "судами"), призванных решать вопрос об ответственности главы государства, министров и некоторых других высших должностных лиц, как, например, Высокая палата правосудия и Суд Республики во Фран ции (первая решает вопрос об ответственности Президента Рес публики, второй — членов Правительства). Против отнесения этих органов к судебной власти говорит то, что их члены избираются палатами Парламента из числа депутатов. Поэтому они скорее могут быть квалифицированы как особые парламентские квазисудебные органы1. Недаром в тексте французской Конституции они включе ны не в раздел "О судебной власти", а рассматриваются в специ альных разделах.

Когда Шарль Монтескье в XVIII в. развил идею разделения властей, нечто отдаленно похожее на ее судебную ветвь суще ствовало лишь в Англии благодаря исторически сложившейся цен В Суд Республики наряду с двенадцатью парламентариями входят так же три судьи из состава Кассационного Суда, один из которых предсе дательствует на заседаниях. Ни суд Республики, ни Высокая палата пра восудия до настоящего времени дел не рассматривали.

332 Глава 13. Конституционные основы судебной власти трализации судебной системы и прецедентному характеру права.

А между тем суды существовали повсеместно. Однако наличие судов не равнозначно наличию судебной власти. Для того чтобы она сло жилась в качестве относительно самостоятельной и независимой получила реальные организационные очертания, потребовался немалый период развития конституционализма и утверждения демократических форм правления и политического режима. В са мом общем плане можно сказать, что утверждение самостоятель ной судебной власти — это результат движения стран по пути правовой государственности. Судебная власть по определению це совместима с самодержавием, тоталитарной государственностью, авторитарно-профеодальными режимами. В силу исторических осо бенностей, уровня правосознания общества и некоторых других факторов степень самостоятельности, независимости, авторитета судебной власти может быть различна и в тех странах, которые идут по пути правовой государственности. Тем не менее в этих странах очевидна тенденция возрастания роли судебной власти, чему в особенности способствовало расширение во второй поло вине нашего века судебного контроля за конституционностью и законностью нормативных и иных правовых актов.

§ 2. Конституционные основы судебной организации В действующих конституциях редко можно встретить под робные указания на то, как должна быть организована судебная система, из каких инстанций состоит ее иерархическая структура и т. д. В этом отношении конституции, как правило, весьма лако ничны и в большинстве случаев говорят преимущественно о вер ховных судах, возглавляющих судебную систему, указывая при этом, что низшие суды учреждаются законом (например, Кон ституции США, Японии). Некоторые конституции (например, кон ституция Франции) не содержат даже такой нормы. Эта лаконич ность связана преимущественно с тем, что хотя в развитых де мократических странах исторически сложились устойчивые оправдавшие себя модели судебной организации, тем не менее время от времени объективно возникает потребность внесения в судебные структуры тех или иных изменений, нередко достаточ но серьезных, не затрагивая конституционные тексты.

Можно выделить три модели построения судебной системы.

I. Во многих странах (Швеция, Япония, Нидерланды, Китай и др.) действует единая система общих судов, которые рассматри вают все основные виды судебных дел. Они осуществляют и уго ловное, и гражданское, и административное судопроизводство, а в некоторых странах и судебный контроль. Хотя эта модель носит как бы всеохватывающий характер, она не ис ключает существования в стране также отдельных специализиро ванных судебных органов, например по делам несовершеннолет § 2. Конституционные основы судебной организации них, патентных и налоговых судов и др. Однако они лишь допол няют основную общую судебную систему, частично замыкаются на нее, а некоторые из них носят скорее квазисудебный характер.

Система общих судов имеет иерархическую трехступенчатую структуру, а в ряде стран и четырехступенчатую. Основная масса дел рассматривается в судах первой инстанции, которые услов но можно назвать "районными" (в разных странах они имеют раз ное наименование). Следующая инстанция суды, которые рассматривают жалобы на решения судов первой инстан ции, входящих в судебный округ данного апелляционного суда, а также наиболее сложные дела, отнесенные законом к их компе тенции. Апелляционный порядок рассмотрения жалоб означает повторное рассмотрение дела в полном объеме. Наконец, высший судебный орган наиболее часто именуется "верховный суд". Дру гое наименование — "кассационный суд" — выражает его основ ную собственно судебную функцию: проверку решений нижестоя щих судов в плане правильности применения правовой нормы1.

Впрочем, юрисдикция верховных судов этим не ограничена, не которые из них могут рассматривать особо важные дела в каче стве первой инстанции. Верховные суды наряду с высшими сове тами решают наиболее сложные вопросы, возникающие в судеб ной практике;

они представляют судебную власть в отношениях с другими властями.

Многоступенчатое, инстанционное, "по восходящей", пост роение судебной системы призвано гарантировать судебную дея тельность от ошибок, обеспечить всестороннее исследование как фактических, так и правовых аспектов рассматриваемых и единообразное применение правовых норм на всей территории государства. Вне такой системы теряет смысл право лица на обжа лование судебного решения, о котором говорят как конституцион ное законодательство ряда стран, так и международно-правовые пакты и конвенции, обязательные для государств-участников.

П. Вторая модель судебной системы — это своеобразное пре ломление первой, существующее в некоторых государствах с фе деративным устройством, например в США. Здесь функциониру ют параллельно федеральная судебная система и система судов каждого из штатов. Однако и в том и в другом случае суды осу ществляют все виды судопроизводства, и, следовательно, каж дая из систем может быть отнесена к первой модели. Компетенция федеральных судов и судов штатов различается главным образом по тому, какая норма — федерального законодательства или пра ва штата — подлежит применению в данном деле. Во многом ком Под эту схему во многом сложно подвести судебную систему Велико британии, где высшей инстанцией является Палата лордов, Верховный Суд состоит из нескольких высших судов с различной компетенцией и между ним и низшими судами нет инстанций, адекватных апелляцион ным судам.

334 Глава 13. Конституционные основы судебной власти петенция федеральных судов пересекается с компетенцией судов штатов и взаимосвязи между двумя системами в этом плане дос таточно сложны, как и судебных систем штатов друг с другом.

Возглавляет всю судебную систему страны Верховный суд США. Общеизвестна роль этого органа — единственного судебно го органа, о котором говорит Конституция США, — не только в правовой системе страны и обеспечении стабильности Конститу ции, но и в функционировании системы разделения властей и "сдержек противовесов".

Кроме возглавляющего ее Верховного суда (девять судей), федеральная судебная система США включает в качестве судов первой инстанции около 100 районных судов (их именуют также окружными) и 14 апелляционных судов (вторая инстанция). Из приведенных цифр нетрудно сделать вывод, что деление терри тории страны на судебные округа не совпадает с ее администра тивно-территориальным делением. Судебный округ апелляцион ного суда (то есть территория, на которую распространяется его юрисдикция) охватывает территорию нескольких штатов. Такой метод деления страны на судебные округа используют многие го сударства, чтобы сделать суды максимально независимыми от региональных властей, а также избежать отражения в их дея тельности региональных интересов.

Система, подобная американской, существует и в некоторых других федеративных государствах (например, Мексике, Австра лии). Однако федеральное устройство отнюдь не предполагает в качестве обязательного сосуществования двух судебных систем — федеральной и субъектов федерации. Австрия и Германия также федеративные государства, но здесь суды земель и высшие фе деральные суды составляют единую централизованную систему.

III. Третья модель построения судебной системы характери зуется тем, что наряду с системой общих судов действуют дру гие самостоятельные специализированные системы судов. Су дебная система страны в целом как бы состоит из нескольких ав тономных подсистем, каждая со своей компетенцией. По масштабам деятельности система общих судов при этом главенствует, но ее компетенция оказывается в той или иной мере урезанной по срав нению с компетенцией общих судов в судебной системе первой модели.

В соответствии со ст. 95 Основного закона ФРГ в стране дей ствуют пять автономных судебных систем: общих судов, возглав ляемых Верховным федеральным судом, административных су дов, возглавляемых Федеральным административным судом;

тру довых судов, возглавляемых Федеральным судом по рассмотрению трудовых споров;

социальных судов, возглавляемых Федераль ным судом по социальным вопросам. К этому перечню следует до бавить Федеральный Конституционный Суд (ст. Основного Закона) и конституционные суды земель. ФРГ не случайно назы § 2. Конституционные основы судебной организации вают "государством судей". В других странах полисистемность выглядит скромнее, такое обилие, как в Германии, не наблюда ется, но наличие двух-трех систем — явление нередкое. Наибо лее значимой из систем, сосуществующих с системой общих су дов, и более всего сходной с ней по структуре является система административных судов, которую часто называют "администра тивная юстиция". Ее роль во многих европейских странах весьма существенна.

Основная задача этой судебной системы — разрешение жалоб частных лиц на решения и действия органов государственного управления и должностных лиц. Данная особенность — возникно вение конфликта и спора вследствие управленческой деятельнос ти — объясняет, почему эту юрисдикцию называют администра тивной. Ее выделение в самостоятельную судебную систему свя зано с тем, что в условиях сложного постиндустриального общества увеличиваются масштабы деятельности механизма ис полнительной власти и управленческий аппарат, растет поток уп равленческих актов и как следствие количество жалоб граждан, а также и других управленческих споров, например споры меж ду территориальными единицами, споры о правах государствен ных служащих, споры о праве иммигрантов проживать в стране и некоторые другие.

Для решения таких споров целесообразно использовать ряд особых процессуальных форм;

судьи должны иметь специальную профессиональную Административные суды вправе аннулировать управленческие акты, противоречащие закону, обя зать внести изменения в акт, возместить лицу ущерб в случае признания акта неправомерным, принятым с превышением влас ти и т. п.

Среди многих стран, где действует автономная система ад министративных судов, классическим образцом считается Фран ция. Начало этой системы принято вести от Наполеона, основав шего в 1799 г. особый орган — Государственный совет, который и сегодня является одним из важнейших в системе государственных органов страны;

он возглавляет трехзвенную систему админист ративных судов (региональные административные суды — апел ляционные административные суды — Государственный совет1).

Аналогичная система административных судов (также возглавля емая Государственным советом) существует в Италии, а также в Германии, где система административных судов тоже включает три инстанции: административные суды — высший администра тивный суд в каждой земле (апелляционная инстанция) — Феде ральный административный суд (кассационная инстанция). Нетруд Государственный совет дает также заключения по законопроектам и другим важнейшим нормативным актам. Однако его секция са мая большая (разбитая на 10 подсекций, из них три — по налоговым спорам).

336 Глава 13. Конституционные основы судебной власти но заметить, что эти структуры весьма сходны с построением системы общих судов.

В тех странах, где автономная система административных судов не предусмотрена, в общих судах высших инстанций суще ствуют отдельные палаты (коллегии) по рассмотрению админист ративных споров. Однако эта модель менее профессиональна и эффективна.

По сравнению с системой административного рассмотрения споров в порядке ведомственной подчиненности административ ная юстиция имеет то несомненное преимущество, что она выс тупает как независимый арбитр, не связанный никакими ведом ственными интересами и "честью мундира".

Вне зависимости от формы судебной системы все конститу ции демократических государств содержат норму, запрещающую создание чрезвычайных судов, т. е. всякого рода "особых совеща ний", "специальных трибуналов" и т. п. Такого рода "суды" хоро шо известны диктаторским режимам. При этих режимах они осу ществляют репрессивную политику властей в порядке так назы ваемого "упрощенного производства". Правовое демократическое государство отвергает подобный судебный произвол. "Чрезвычай ные суды не допускаются" (Основной закон ФРГ. Ст. 101);

"Не могут быть учреждены должности чрезвычайных судей по особым делам" (Конституция Италии. Ст. 102)1.

Насколько жестко должен соблюдаться этот запрет, свиде тельствует практика Европейского Суда по правам человека. Он признал не соответствующим норме Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 6) о праве каждого на "независи мый и беспристрастный суд" рассмотрение дел созданными в Тур ции "судами государственной безопасности", поскольку в их со став наряду с двумя гражданскими судьями входит один военный судья. Этого оказалось достаточно, чтобы квалифицировать такой суд как не отвечающий общепризнанным демократическим требо ваниям судопроизводства.

В демократическом государстве судебная организация при звана обеспечить реализацию принципа участия населения в от правлении правосудия. Этот принцип общепризнан, но в совре менных конституционных текстах в сколько-нибудь развернутом виде не представлен. Лишь некоторые конституции содержат фор мулу "народ участвует в отправлении правосудия" (Конституция Австрии. Ст. 91). Другие ограничиваются декларативной формулой "правосудие отправляется именем народа" (Конституция Италии.

Ст. 101), отнюдь не обязательно ведет к выводу о прямом С чрезвычайными судами не следует смешивать военные суды, созда ваемые для рассмотрения правонарушений и споров, субъектами кото рых являются военнослужащие. Эти суды входят в состав общей судеб ной системы и действуют с соблюдением всех установленных для нее процессуальных правил и гарантий.

§ 2. Конституционные основы судебной организации участии населения. Когда Основной закон ФРГ говорит о том, что "судебная власть вверяется судьям", то вообще остается откры тым вопрос, кем вверяется: народом или государственной влас тью? Отсылочный характер носит ст. 182 Конституции Польской Республики: "Участие граждан в отправлении правосудия опре деляется законом".

Конкретно вопрос об участии населения в отправлении пра восудия сводится к наличию в одних странах суда присяжных, в других — института судебных заседателей (шеффенов), в треть их — обеих названных форм. Во всех этих случаях в рассмотре нии дел, наряду с профессиональными судьями принимают учас тие граждане, как правило из числа проживающих на террито рии данного судебного округа.

Наиболее широкое применение суд присяжных получил в США, Англии, некоторых других англоязычных странах. Его по явление в свое время было существенным шагом в развитии де мократических принципов правосудия1. Более двухсот лет назад Конституция США установила, что "все дела о преступлениях, за исключением рассматриваемых в порядке импичмента, под судны суду присяжных" (разд. 2 ст. III). Это не означает, что все дела такого рода рассматриваются судом присяжных (в общем числе рассматриваемых дел они не преобладают), но его широ кое использование — одна из характерных черт американского правосудия. И в США и в Англии возможно рассмотрение судом присяжных и некоторых категорий гражданских дел.

При этой форме в ее классическом варианте двенадцать граж дан, заслушав прения сторон, проходящие под председательством профессионального судьи, выносят единогласный вердикт, глав ное содержание которого — ответ на вопрос: виновен или нет обвиняемый в деянии, которое имело место. На этом основании меру наказания в случае признания лица виновным назначает судья.

Эта классическая форма к нашему времени претерпела частич ные модификации. В некоторых сокращена численность жюри (иногда вдвое), и, следовательно, суд присяжных не обяза тельно идентифицируется цифрой 12, имеющей библейское про исхождение. Кое-где отказались от принципа единогласного вер дикта, он может быть вынесен и простым (или квалифицирован ным) большинством голосов членов жюри. Однако основной принцип остался неизменным: присяжные лишь пассивно следят за ходом прений сторон, решают вопрос о вине и не участвуют в назначе нии наказания.

На Европейском континенте роль суда присяжных оказалась более чем скромной. Здесь предпочли участие граждан непосред ственно в составе суда, наряду с профессиональным судьей и на равных с ним правах. Лишь в нескольких Западной Евро пы конституции предусматривают в дополнение к суду шеффенов Одно из подтверждений этого — Судебная реформа 1864 г. в России.

338 Глава 13. Конституционные основы судебной власти суд присяжных для "дел о преступлениях, подлежащих тяжелым карам" (Конституция Австрии. Ст. 91)1. Германия — "государство судей" — не знает института присяжных заседателей. Во Фран ции действующий в каждом департаменте для рассмотрения тяж ких уголовных преступлений суд ассизов до второй мировой вой ны был единственным судом присяжных, но уже более полувека эти суды в составе трех профессиональных судей и девяти засе дателей — ассизов действует как единая коллегия. В Италии суд присяжных был в 1931 г. заменен судом из двух профессиональ ных судей и шести заседателей. Прошедшая в Италии после вто рой мировой войны дискуссия о восстановлении суда присяжных не привела к положительному решению.

Следует указать на еще один принцип конституционного зна чения, которому должна отвечать судебная система в демократи ческом государстве. Доктринально он выражен формулой щий и равный доступ к Конституционный принцип "равенства граждан перед законом и судом" следует понимать так, что сама возможность обращения в суд, а не только содержание закона и его применение должны быть равны для всех. Без обес печения доступа к правосудию не может быть реализовано кон ституционное право каждого на судебную защиту своих прав и законных интересов.

Равному доступу к правосудию призван способствовать ряд организационных мер, как, например, оптимальное определение территории судебных округов с учетом численности и состава на селения, гибкий учет демографических процессов при определе нии как числа судей в отдельных судах, так и судейского корпуса в целом, запрет судам отказываться от приема к рассмотрению исков под предлогом отсутствия или пробельности законодатель ных или иных норм ("отказ в правосудии", который может по влечь наказание судьи2).

Основным препятствием на пути реализации этого принципа является дороговизна юридической помощи, необходимой граж данам для обращения в суд и самого судебного процесса. Нельзя сказать, что в демократических странах не принимаются меры, призванные если не устранить, то хотя бы смягчить это препят ствие. Безвозмездная правовая помощь была расширена во Фран ции в 70-е гг., а в ФРГ — в 1980 г. Английский закон о правовой помощи 1974 г. гарантирует бесплатный совет квалифицированно го юриста, если лицо имеет доход ниже определенной, фиксиру емой законом границы. В США в 1975 г. была создана Корпорация Возможность рассмотрения дел с участием присяжных в последнее время была предусмотрена конституциями ряда постсоциалистических госу дарств.

"Судья, который откажется судить под предлогом молчания, неясности или недостаточности закона, может подлежать преследованию по обви нению в отказе от правосудия" (Гражданский кодекс Франции. Ст. 4).

§ 3. Конституционные принципы правосудия по оказанию правовой помощи малоимущим гражданам, финан сируемая из федерального бюджета. В ряде стран предусмотрено бесплатное (то есть без оплаты судебной пошлины) рассмотрение дел и также предоставление подсудимому бесплатной помощи адвоката. В соответствии со ст. Конституции Испании "право судие осуществляется бесплатно, когда это предусмотрено зако ном, и во всех случаях для лиц, которые не обладают достаточ ными средствами для ведения процесса".

Тем не менее благодаря достаточно сложному характеру как действующего права (особенно в странах прецедентного права), так и судопроизводства (особенно с учетом того, что во многих случаях невозможно обойтись без дорогостоящей помощи адвоката) проблема остается. Как образно отметил один итальянский юрист:

"Правосудие служит народу, но обходится ему очень дорого".

§ 3. Конституционные принципы правосудия В предыдущем параграфе речь шла о конституционных прин ципах и нормах, лежащих в основе организации судебной систе мы. Однако конституции говорят и о принципах, которыми суд должен руководствоваться при отправлении правосудия, т. е. при рассмотрении конкретных дел. Разумеется, это лишь часть правил, регламентирующих деятельность суда (для полной регламентации существуют и иные законодательные акты — про цессуальные кодексы). Однако именно эти правила можно назвать основополагающими. Они призваны гарантировать демократичес кий характер правосудия и защиту прав личности при его осуще ствлении.

Судебная власть называется так не только потому, что ее сле дует отличать от законодательной и исполнительной ветвей власти, но и потому, что она обладает самостоятельными властными функ циями в отношении как граждан, так и других субъектов права.

В документе ООН "Основные принципы, касающиеся неза висимости органов"1 подчеркивается, что судьи прини мают "окончательное решение по вопросам жизни и смерти, сво боды, прав, обязанностей и собственности граждан". Соответственно эти последние в свою очередь должны быть обеспечены правами, которые призваны быть гарантией от судебного произвола и не справедливого правосудия.

Действующие конституции в разных объемах фиксируют прин ципы судебной деятельности и судебные гарантии граждан. Одна ко в целом "каталог" этих принципов и гарантий достаточно ве лик, и в странах правовой государственности все они действуют, будучи предусмотрены если не конституциями, то судоустрой Принят в 1985. г. Седьмым конгрессом ООН по предупреждению пре ступности;

одобрен Генеральной Ассамблеей ООН в том же году.

340 Глава 13. Конституционные основы судебной власти ственным и процессуальным законодательством или в силу исто рически сложившихся на основе прецедента традициях. Эти прин ципы и гарантии закреплены основополагающими международно правовыми актами — Всеобщей декларацией прав человека, Меж дународным пактом о гражданских и политических правах, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных сво бод. Кратко остановимся на некоторых из них.

1. Гарантия подсудности, пожалуй, наиболее четко выра жена в ст. 101 Основного закона ФРГ: "Никто не может быть изъят из ведения своего законного судьи". Это означает, что уголовное или гражданское дело будет разбираться в суде, который зара нее определен правовыми нормами о подсудности. Запрещаются суды, специально образуемые для рассмотрения какого-либо кон кретного дела, или передача дел из суда в другой суд, кроме случаев, специально предусмотренных законом. Гарантия подсуд ности облегчает гражданам доступ к правосудию.

2. Открытость и гласность правосудия означает, что су дебные заседания открыты для публики и средств массовой ин формации. Даже в тех специально оговоренных законом случаях, когда судебные заседания могут быть закрытыми (по соображе ниям морали, общественного порядка, государственной безопас ности, охраны частной жизни), решение суда оглашается публич но. Открытость правосудия, с одной стороны, способствует росту правосознания и правовой культуры в обществе, а с другой позволяет общественному мнению оценивать деятельность судеб ных органов. В данной связи в наше время особенно важна роль средств массовой информации. Право этих средств на освещение судебных заседаний — прямое следствие открытости и гласности правосудия. Однако осуществление этого права предполагает стро гое подчинение правилам судебного процесса, в том числе ува жение к суду, к правам участников процесса, к требованиям, вытекающим из презумпции невиновности, и т. д.

3. Многие конституции в числе принципов правосудия назы вают характер процесса как дающий наибольшие воз можности для исследования всех обстоятельств дела, выяснения позиции всех участников процесса. "Судебное разбирательство является преимущественно устным, особенно по уголовным де лам" (Конституция Испании. Ст. 120). Еще более категорична уста новка австрийской Конституции: "Разбирательство гражданских и уголовных дел в судах, которые выносят по ним решения, про водится устно" (ст. 90). Часто встречается формула: "Каждый имеет право быть выслушанным". Устным в большинстве случаев явля ется и гражданский процесс. Этот принцип отнюдь не является запретом письменного производства, свидетельство чему — дея тельность административной юрисдикции ряда стран. В целом, однако, преобладает устный процесс.

4. Еще один принцип деятельности правосудия, встречающий ся в конституциях, — состязательность. Он означает, что сто § 3. Конституционные принципы правосудия роны в процессе (обвинитель и подсудимый, истец и ответчик) равноправны в процессе доказывания, имеют равные возможнос ти для отстаивания своих правовых позиций, а ход их состязания друг с другом помогает беспристрастному суду объективно оце нить все обстоятельства дела.

В силу принципа состязательности стороны свободны в пре доставлении суду доказательств, но сам суд не вправе опираться на доказательства, полученные с нарушением закона. Общеприз нанно, что не могут использоваться доказательства, при получе нии которых допущены унижение достоинства личности, пытки и насилие, незаконное вторжение в жилище, злоупотребление се мейной тайной, несанкционированное подслушивание телефонных разговоров и т. д. Другими словами, не признаются доказатель ством никакие сведения, полученные с нарушением прав и свобод человека и гражданина.

5. Конституционное право граждан па защиту охватывает не только сам судебный процесс, но и все стадии досудебного про изводства по делу, начиная с момента задержания лица, его аре ста, возбуждения уголовного преследования. Еще американский Билль о правах 1791 г. в шестой поправке к Конституции США предписал, что во всех случаях уголовного преследования обви няемый имеет право на помощь адвоката для своей защиты. С тех пор этот принцип вошел в большинство конституционных текстов и международных пактов и конвенций о правах человека. В Кон ституции Италии он выражен следующим образом: "Защита явля ется ненарушимым правом на любой стадии и в любом состоянии процесса". Согласно ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый обвиняемый имеет право "за щищать себя лично или посредством выбранного им самим за щитника, а при отсутствии достаточных средств для оплаты услуг защитника, защитник должен быть ему предоставлен бесплатно, поскольку того требуют интересы правосудия". Несоблюдение права на защиту в судебном процессе делает решение суда неправосуд ным.

Первостепенное значение как принцип деятельности пра восудия имеет презумпция невиновности. Это, пожалуй, един ственная из правовых презумпций, нашедшая отражение в тек стах конституций. Впервые четко зафиксированная во французс кой Декларации прав человека и гражданина 1789 г., она означает, что лицо, обвиняемое в совершении преступления, считается не виновным, пока его вина не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу при говором суда. Из этого правила следует ряд других, важных для процесса отправления правосудия: обвиняемый не должен сам доказывать свою невиновность, не может быть принуждаем к это му, т. е. свидетельствовать против самого себя;

неустраненные со мнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого;

из право зарубежных стран 342 Глава 13. Конституционные основы судебной власти обвинения должно быть исключено все, что не может быть досто верно подтверждено.

7. Презумпции невиновности в конституциях часто сопутствует еще один постулат судебной деятельности: никто не может быть повторно осужден за одно и то же деяние. Судебное преследова ние не может иметь место, если лицо уже было судимо по тому же обвинению и суд вынес обвинительный или оправдательный приговор. Это правило распространяется и на гражданские су дебные дела: нельзя, например, дважды взыскать с должника один и тот же долг. Вместе с правило, что нельзя дважды наказывать за одно и то же правонарушение, не означает, что лицо за одно и то же деяние не может быть наказано и в уголов ном и в гражданско-правовом порядке (наряду с наказанием, пре дусмотренным уголовным законом, присуждено также к возме щению материального вреда). Правило не распространяется так же на ситуации, когда дело повторно рассматривается по вновь открывшимся обстоятельствам.

8. Еще один принцип деятельности судов выражен в следую щей формуле: "Все действия судебной власти должны быть мо тивированы" (Конституция Италии. Ст. 111). Это требование лег ко объяснимо: действия правосудия настолько ответственны, на сколько значимы для интересов и судеб не только отдельных людей, но и их коллективов, что должны быть многократно взве шены и всесторонне обоснованы. Только так они могут предстать как истинные и справедливые, что и есть цель правосудия. Все это особенно важно в отношении судебных решений как конечно го результата судебного разбирательства. Поэтому некоторые кон ституции прямо формулируют требование мотивированности:

кое судебное решение объявляется в открытом заседании и дол жно быть обоснованным" (Конституция Бельгии. Ст. 97).

Нет, пожалуй, ни одного демократического государства, где бы к деятельности правосудия не предъявлялось требование со ответствовать перечисленным выше принципам. Они являются об щими и едиными для всех судов каждой страны.

§ 4. Конституционный статус судей Этому аспекту судебной организации конституции уделяют, пожалуй, наибольшее внимание. Большинство из них формули рует ряд основополагающих принципов, которые и составляют основу правового статуса судей. К числу этих принципов относят ся: назначаемость, несменяемость и независимость судей, судей ская несовместимость.

В нашей литературе ранее считалось, что выборность су дей — это более высокий и демократичный порядок формирова ния судебной власти, чем назначаемость, поскольку прямые вы боры судей населением могут рассматриваться как своеобразная § 4. Конституционный статус судей форма участия населения в правосудии. Однако действующие кон ституции в подавляющем большинстве придерживаются принци па назначаемости (хотя и встречаются исключения, например, выборность судей в некоторых штатах США).

Акт назначения — это не "волюнтаристское" решение влас тей, оно основано на серьезной, юридически регламентированной процедуре профессионального отбора, которому в свою очередь предшествует специальная профессиональная подготовка и стро гие правила прохождения ступеней судейской карьеры. Конститу ция Италии 1947 г. устанавливает, что "назначение судей произ водится по конкурсу" (ст. 106). Конкурсной можно назвать с ого ворками и систему, действующую во Франции. На заключительном этапе, если речь идет о назначении одного судьи, на утвержде ние представляется список кандидатур, состоящий, как правило, по меньшей мере из трех лиц, а если замещаются два и более места, то в списке должно быть как минимум вдвое больше кан дидатур, чем количество замещаемых должностей.

О том, какое значение придается акту назначения, свиде тельствует тот факт, что во многих странах, например, в Авст рии, Франции, этот акт отнесен к компетенции главы государства.

В США федеральные судьи назначаются президентом с согласия сената. В некоторых странах право назначения судей сохранено за министром юстиции.

В процедуре назначения существенна роль Высших советов магистратуры и других органов судебного самоуправления. Кон ституция Республики Польша 1997 г. устанавливает, что судьи назначаются Президентом Республики по предложению Всеполь ского Судебного Совета (ст. 179).

В итоге принцип назначаемости в большей мере обеспечива ет профессионализм судебной деятельности, чем выборность, ибо избиратели в своем выборе не столь строго руководствуются про фессиональными критериями, характеризующими кандидата. Кро ме того, сам характер судебной деятельности что опти мальный срок ее едва ли может быть менее десяти лет. Выборные же должности по своей природе (в силу периодичности выборов) предполагают более короткие сроки нахождения на посту.

Под понятие "выборность судей" не подпадает предусмот ренный конституциями ряда государств (прежде всего постсоциа листических, образовавшихся вследствие распада СССР) поря док, по которому судьи высших судов избираются парламентом по представлению главы государства. Такое избрание по суще ству равнозначно назначению, только производится оно двумя ветвями власти совместно. Этому избранию-назначению также предшествуют отборочные процедуры.

Своеобразна норма Конституции Украины, которая предус матривает (ст. 128), что "первое назначение на должность про фессионального судьи сроком на пять лет осуществляется Прези дентом Украины, а все другие судьи... избираются Верховной Ра 344 Глава 13. Конституционные основы судебной власти дой Украины бессрочно". Эту редкую в конституционной практике норму следует, по всей вероятности, понимать так, что на пер вые пять лет судья назначается, а затем избирается пожизненно.

Очевидно, такое решение — компромисс в противостоянии Пре зидента и парламента в процессе принятия Конституции.

В конституциях и законодательных нормах о правовом стату се судей чаще всего не указывается, на какой срок производится назначение1. В сочетании с принципом несменяемости такая фор мула понимается как бессрочное или пожизненное назначение.

Однако "пожизненность" не следует понимать буквально. Как пра вило, устанавливается, что карьера судьи прекращается по дос тижении определенного возрастного предела. Ее может прервать физическое состояние судьи, не позволяющее нормально осуще ствлять судебную деятельность, а также совершение преступле ния или серьезного дисциплинарного проступка или грубое нару шение этических и моральных норм.

Известна формула американской Конституции, согласно ко торой судьи как Верховного суда, так и низших судов сохраняют свои должности до тех пор, пока их поведение безупречно. Основ ной закон ФРГ в качестве одного из оснований увольнения судьи в отставку называет нарушения главных конституционных поло жений федерации или земли, и в этом случае вопрос решает Фе деральный конституционный суд по предложению Бундестага.

Однако новейшие конституции ограничиваются преимуществен но общим положением о том, что судьи не могут быть отстране ны от должности, уволены в отставку или на пенсию кроме как в случаях и при соблюдении гарантий, предусмотренных законом (например, ст. Конституции Испании).

В соответствии с принципом несменяемости, подтвержден ным всеми действующими конституциями, лицо, назначенное на судебную должность, нельзя без его согласия не только отстра нить или уволить (за исключением перечисленных оснований), но и перевести на другую должность, ни на более низкую, ни на более высокую. Этот принцип практически означает невозмож ность смещать, временно отстранять от должности, перемещать или заставлять судей раньше установленного срока уходить в отставку.

Несменяемость — важнейший фактор, обеспечивающий не зависимость судьи. Характерно, что Конституция Франции 1958 г., раздел которой о судебной власти более лаконичен, чем соответ ствующие разделы конституций других стран, не сказав практи чески ничего об основах правосудия, тем не менее отметила этот принцип краткой формулой: "Судьи несменяемы".

Реже встречается назначение на определенный срок, как правило на 10 лет (Япония, Грузия), или сначала на определенный срок, а уже за тем бессрочно (Украина, Молдова).

§ 4. Конституционный статус судей Разумеется, принцип несменяемости (как, впрочем, и всякий другой) не следует абсолютизировать. И дело не только в том, что находятся "метаюридические", практические возможности давления на судью, чтобы заставить его "добровольно" уйти в отставку или занять другую должность. Есть и юридические огра ничения. Одно из них — "изменения в устройстве судов;

в этом случае законом устанавливается, в течение какого времени су дьи могут быть переведены и уволены в отставку без обычно пре дусмотренных условий" (ст. 88 Федерального Конституционного закона Австрии).

Имеются и другие возможности. Но при всех этих оговорках смещение (или перевод) судьи без его согласия в странах, где реально действует принцип несменяемости, — весьма непростая задача. Президент США, назначив федерального судью с "согла сия и совета сената", не может по тому же "согласию и совету" сместить его, как, впрочем, и французский Президент при всей широте его полномочий. Судейский импичмент — это сложная процедура с серьезными гарантиями, защищающими судью от необоснованных смещений. Регламентация служебных переводов призвана обеспечить, с одной стороны, несменяемость судей, а с другой — строгий порядок в прохождении ступеней судебной ка рьеры.

Независимость, пожалуй, самый широкий из всех конститу ционных принципов, определяющих правовой статус судей и тес но взаимосвязанных друг с другом. В той или иной форме — по большей части прямо — он провозглашен почти всеми конститу циями. Наиболее известна формула: "Судьи независимы и подчи няются только закону". В сущности, и пожизненное назначение, и несменяемость подчинены задаче обеспечения независимости суда и высокого профессионального уровня судей.

Независимость судей означает, что при осуществлении своих полномочий они руководствуются только законом и никто не впра ве давать им какие-либо указания, а тем более оказывать пря мое или косвенное давление. Судья не обязан давать кому-либо официальные разъяснения по существу рассмотренного им или находящегося в его производстве дела. Вмешательство в деятель ность судьи при осуществлении им своих полномочий любых дол жностных лиц может повлечь за собой ответственность, вплоть до уголовной. Не могут издаваться законы и иные акты, умаляющие независимость судей.

Важной материальной гарантией независимости судей явля ется высокий уровень получаемого ими служебного вознагражде ния. Разумеется, сами конституции размеры этого вознагражде ния не устанавливают, но симптоматично, что о самом факте вознаграждения они говорят, подчеркивая тем самым важность данного обстоятельства. Например, согласно Конституции США судьи в установленные сроки получают за свою службу вознаг раждение, которое не может быть уменьшено, пока они находят 346 Глава 13. Конституционные основы судебной власти ся в должности (ст. III). Известно, что судейские должности в тех же США и других развитых демократиях — одни из наиболее высокооплачиваемых.

Приведенная выше общепринятая формула говорит о неза висимости судьи. В этой связи следует заметить, что принцип не зависимости распространяется не только на фигуру самого су дьи, но и на судебные органы как таковые. Уже цитировавшийся выше документ ООН "Основные принципы, касающиеся незави симости судебных органов" отражает это обстоятельство. Недопу стимо вмешательство в рассмотрение судьей конкретного дела, давление на судью, но также недопустимо в силу принципа неза висимости вмешательство в деятельность конкретного судебного органа, его проверка и т. п. "Все государственные и другие уч реждения обязаны уважать и соблюдать независимость судебных органов", — сказано в названном выше документе. Он же говорит и о материальной гарантии независимости судебного органа: "Каж дое государство обязано предоставлять соответствующие сред ства, позволяющие судебным органам надлежащим образом вы полнять свои функции".

Принцип независимости судьи в сочетании с требованием его беспристрастности обязывают его при рассмотрении дел быть сво бодным от каких-либо политических, партийных предпочтений и обязательств. Отсюда запрет судьям состоять в политических парти ях: "...находящиеся на службе судьи, магистраты, а также проку роры не могут совмещать с ней иные государственные функции, принадлежность к политическим партиям или профсоюзам" (Кон ституция Испании. Ст. 127). Повсеместно в той или иной форме, если не в конституции, то в органических законах о магистрату ре, судье предписывается отказаться от активного политического и партийного участия. Закон о судьях ФРГ 1961 г. требует от су дьи такого поведения во время исполнения служебных обязанно стей и вне службы, включая политическую деятельность, чтобы не подрывалась уверенность в его независимости.

Еще одним конституционным принципом, характеризующим правовой статус судьи, является принцип несовместимости. Это запрет судьям, а точнее, всем относимым к корпусу магистратов занимать одновременно иные государственные и общественные должности. Данное правило сформулировано не во всех консти туциях, но действует во всех странах;

законы о судьях и магис тратуре содержат специальные разделы или группы статей, го ворящие о несовместимости. Конституция Португалии (ст. 222) устанавливает, что судьи, находясь при исполнении своих слу жебных обязанностей, не могут одновременно выполнять за воз награждение какие-либо другие функции в государственных или частных организациях, а также назначаться без разрешения Выс шего совета магистратуры в какие-либо комиссии, не имеющие отношения к судебной деятельности. Конституция Греции (ст. 89) предусмотрела двойной запрет: предоставлять судьям всякую иную § 5. Конституционное правосудие оплачиваемую должность и самим судьям заниматься иной про фессией. Из этого правила в порядке исключения разрешается избрание судей членами Академии и профессорами, а также уча стие их в специальных административных судах и комиссиях. Спе циально оговаривается, что запрещается участие судей в прави тельстве. Несовместимость логически вытекает из принципа раз деления властей.

Судебный иммунитет означает, что судья не может быть привлечен к дисциплинарной и тем более уголовной ответственно сти за свои решения по конкретным делам, за исключением слу чаев, предусмотренных законом. Он не отвечает также за матери альный ущерб, возникший вследствие его неправильных или упущений при осуществлении судебных функций. "Ущерб, причиненный судебной ошибкой, а также тот, который является следствием неправильных действий при отправлении правосудия, дает право на возмещение убытков за счет государства согласно закону" (Конституция Испании. Ст. 121).

Судья обладает личной неприкосновенностью: он не может подвергнуться обыску, допросу, быть задержан и арестован, при влечен к следствию и суду кроме как в порядке особой процеду ры, предусмотренной законом, которая, как правило, достаточно сложна.

§ 5. Конституционное правосудие Обратимся к особой функции судебной власти, какой являет ся конституционный контроль, то есть проверка законов с точки зрения их соответствия Конституции. Подчеркнем, что речь идет именно о законах — высших после Конституции нормативных актах в иерархии источников права, а также о некоторых близ ких по значимости к закону нормативных актах, издаваемых выс шими органами государственной власти. Напомним, что судебный контроль за законностью подзаконных управленческих актов осу ществляет административная юрисдикция, о чем говорилось выше.

Проверку законов с точки зрения их соответствия конститу ции в той или иной мере могут проводить различные государ ственные органы. Например, глава государства, посчитав приня тый парламентом закон в чем-то не соответствующим конститу ции, прибегает к праву вето. Однако только определенная инстанция на основании своих особых конституционных полномо чий может путем специальной установленной законом судебной процедуры окончательно и бесповоротно признать закон (или его отдельное положение) несоответствующим конституции и прекра тить тем самым его действие. Судебный конституционный конт роль — прямое следствие действия принципа разделения влас тей;

ситуации, с которыми приходится разбираться суду, связа ны с деятельностью законодательной и исполнительной властей, а 348 Глава 13. Конституционные основы судебной власти нередко и с их противостоянием, спорами о компетенции и т. д.

Суд же по отношению к ним выступает как самостоятельная и независимая ветвь государственной власти.

Родоначальник судебного конституционного контроля — США.

Еще в 1803 г. Верховный суд посчитал, что одно из правомочий, которым наделил его Акт о судоустройстве 1789 г., противоречит Конституции. Поскольку речь шла о самоограничении Суда, ре шение не вызвало реакции со стороны Конгресса, и, быть мо жет, сами его авторы не предвидели, как далеко пойдут его по следствия. Правда, даже в первой половине XX в. судебный кон ституционный контроль играл значительную роль только в США.

Первый в Европе Конституционный суд, созданный в Австрии в соответствии с Конституцией 1920 г., был упразднен в результате "аншлюса" страны нацистской Германией. Еще более короткой оказалась история испанского "Суда конституционных гарантий", предусмотренного Конституцией 1931 г. и ликвидированного вме сте с ней франкистским режимом.

В настоящее время институт судебного конституционного контроля известен большинству развитых стран и предусмотрен большинством принятых после второй мировой войны конститу ций.

Более того, эти конституции уделили конституционному пра восудию особое внимание. Конституции Италии, Франции, Испа нии и некоторые другие содержат даже отдельные разделы о нем. Сами Конституции определяют компетенцию органов судеб ного конституционного контроля, порядок их формирования, по рядок обращений к ним, последствия признания закона не соот ветствующим конституции. Законы о конституционных судах, принимаемые в развитие конституционных положений, являют ся, как правило, органическими.

Все это говорит о важной роли конституционного правосу дия. В условиях современного сложноорганизованного общества, требующего постоянной масштабной законодательной деятельнос ти государства, оно является гарантом верховенства Конституции как непреложного принципа правового государства.

Сложились две основные конституционного право судия.

При первой модели конституционный контроль осуществля ется общей судебной системой. При этом правом такого контроля может быть наделена каждая судебная инстанция или исключи тельно верховный суд. Практически именно этот суд является главным носителем и реализатором этого права. Данную модель по праву называют "американской": ее классический пример — США. Она воспринята также в Канаде, Японии, Индии, сканди навских государствах и др. Однако в отличие от Верховного суда США, верховные суды скандинавских государств не проявили сколько-нибудь значительной активности в сфере конституцион ного контроля.

§ 5. Конституционное правосудие В странах Европейского континента явно преобладает вто модель. Здесь конституционное правосудие вверено специ альному органу конституционному суду. Он не возглавляет, подобно верховным судам, инстанционную систему судов. По боль части он один в стране;

в тех федеративных государствах, где субъекты федерации имеют свои конституционные суды, эти суды самостоятельны, хотя их компетенция, соответственно, ог раничена.

Действующими конституциями используются две процедуры формирования состава суда: парламентская и смешанная.

К чисто парламентской относится порядок формирования Федерального суда ФРГ, половина членов которого (а всего их — 16) избираются Бундестагом, а половина — Бундесратом (но не из состава палат). В ряде стран, особенно Восточной Европы, су дьи конституционных судов назначаются парламентом пред ставлению главы государства, а в некоторых (например, в Бель гии), наоборот, главой государства по представлению верхней палаты парламента. Основное в этом последнем варианте — пред ставление, а само назначение носит формальный характер.

В смешанной процедуре парламент принимает лишь частич ное участие. Во Франции Президент Республики, Председатели Национального собрания и Сената назначают в Совет каждый по три члена сроком на 9 лет (при обновлении на треть каждые три года). В Италии Парламент избирает пять членов суда, но к ним добавляются еще пять, назначенных Президентом, и пять — Выс шим советом магистратуры. Такова же примерно процедура в Испании, где 12 членов Конституционного суда назначаются Ко ролем, четыре — по предложению Конгресса, четыре — по пред ложению Сената, два — по предложению Правительства и два — по предложению Высшего совета судебной власти.

Профессиональный уровень судей конституционных судов весьма высок;

к кандидату на должность конституционного судьи предъявляются и иные требования: возраст, стаж, авторитет, безупречная репутация. Правовой статус конституционного судьи в основном тот же, что и у других судей, с тем, однако, ем, что назначаются они не пожизненно, а на определенный срок, по большей части на лет, и, как правило, не могут быть назначены на новый срок.

Когда конституционный контроль осуществляют общие суды ("американская модель"), то в соответствии с порядком их дея тельности вопрос о конституционности закона может быть постав лен только в связи с рассмотрением конкретного судебного дела.

Это так называемый конкретный контроль. При другой "евро пейской модели" перечисленные в конституции или законе госу дарственные органы и высшие должностные лица имеют право обратиться с запросом в конституционный суд без какого-либо предварительного обращения в другой суд и даже в ряде случаев безотносительно к наличию конкретного спора или конфликта.

350 Глава 13. Конституционные основы судебной власти Правом такого запроса обычно наделены: глава государства, пар ламент (или каждая из его палат), правительство, в ряде стран также группы парламентариев, субъекты федерации. Это так на зываемый абстрактный контроль.

Однако большая часть конституционных судов сочетает се годня обе эти формы, допуская наряду с прямым запросом госу дарственных органов обращения в суд граждан по поводу нару шения их конституционных прав и свобод в порядке конкретного контроля, так называемой индивидуальной конституционной жалобы.

С такой жалобой гражданин или объединение граждан обра щается в конституционный суд, полагая, что в конкретной ситуа ции оказались нарушены их конституционные права вследствие несоответствия конституции примененного закона и в других орга нах государства, в том числе судебных, они не нашли защиты.

Как правило, обращение в конституционный суд в порядке кон ституционной жалобы возможно лишь после того, как пройдены все судебные инстанции. В странах, где конституционный конт роль построен по первой модели, в особом институте конституци онной жалобы нет необходимости: он охвачен общим порядком ис кового производства. К конституционной жалобе близко право общего суда, рассматривающего конкретное дело, приостановить его рассмотрение, если суд посчитает, что подлежащая примене нию норма закона не соответствует конституции, и обратится по этому поводу в конституционный суд.

Деятельность одних конституционных судов (их меньше) по строена на системе предварительного контроля, других (таковых большинство) — контроля последующего.

Предварительный контроль призван не допустить вступле ния в силу закона, не соответствующего конституции. Во Фран ции Конституционный совет проверяет соответствие Конституции закона, принятого обеими палатами Парламента до его промуль гации Президентом Республики, то есть до его вступления в силу.

С запросом о такой проверке в Конституционный суд может обра титься сам Президент, Премьер-министр, Председатель Националь ного собрания, Председатель Сената, 60 депутатов или 60 сенаторов.

Если Конституционный совет объявит оспариваемый закон некон ституционным, он возвращается в Парламент. Система предвари тельного контроля действует и в других странах — Португалии, Румынии.

Сторонники этой формы контроля считают ее более совер шенной, поскольку здесь менее вероятно появление в действую щем праве неконституционных норм, а также потому, что знание неконституционным законопроекта, пусть даже принято го парламентом, не влечет за собой тех последствий, с которыми связана отмена уже вступившего в силу и действующего закона, особенно если отмене придается обратная сила. Однако может случиться и так, что антиконституционная норма минует по ка § 5. Конституционное правосудие кой-то причине контроль, и вступив в действие, она ока жется вне пределов его досягаемости и будет действовать, пока сам законодатель не вернется к ней, признав тем самым свою ошибку.

При последующем контроле орган судебного конституцион ного контроля проверяет на соответствие конституции законы, вступившие в силу и, следовательно, на момент проверки уже действовавшие определенное (нередко достаточно длительное) время. Эта система действует в США и других странах, где конт роль за конституционностью законов осуществляется общими су дами в порядке конкретного нормоконтроля (то есть в связи с рассмотрением конкретных судебных дел), а также в большин стве стран (Германия, Италия и др.), где конституционное право судие осуществляется специализированными конституционными судами. Преимущество этой системы в том, что при ней никогда не поздно исправить ошибку законодателя, скорректировать пра воприменительную практику. Только последующий контроль дает возможность обращения гражданина в конституционный суд по поводу нарушения его конституционных прав и свобод. Недоста ток системы последующего контроля состоит главным образом в том, что закон, в конечном итоге оказавшийся неконституцион ным, действовал в течение определенного промежутка времени, оказывая тем самым негативное влияние на правопорядок. Эта система порождает также достаточно сложную проблему действия во времени судебного решения о признании закона неконститу ционным и, соответственно, утратившим силу, а именно: имеет это решение обратную силу или нет.

Хотя конституции относят к компетенции этих судов и дру гие вопросы (проверка конституционности политических партий, контроль за результатами общенациональных выборов, споры о компетенции и др.)1, основным и главным в их деятельности явля ется контроль за точным и неуклонным соответствием законода тельства и международных договоров (поскольку они считаются источником внутригосударственного права) действующей консти туции. Юридические позиции суда при осуществлении этого кон троля более чем значительны: он может объявить недействитель ным как несоответствующий конституции закон, принятый парла ментом (а также другие нормативные акты высших органов государственной власти);

его решение не может отменить никто.

Известным противовесом этому служит правило, согласно кото рому суд не вправе рассматривать вопрос о конституционности нормативных актов, в том числе законов, по собственной иници ативе (принцип "связанной инициативы").

В федеративных государствах важная функция судебного конституци онного контроля — рассмотрение споров о компетенции между субъек тами федерации, а также между федерацией и ее субъектом.

352 Глава 13. Конституционные основы судебной власти Не менее существен в этой связи принцип политической сдер жанности, т. е. отказ суда от вмешательства в политические воп росы и ситуации: его деятельность ограничена исключительно рассмотрением правовых вопросов.

Признавая в итоге судебного рассмотрения закон (или его отдельное положение) соответствующим или, наоборот, не соот ветствующим конституции, суд не только решает судьбу закона.

Его решение всегда основано на определенном понимании соот ветствующей конституционной нормы. Тем самым суд дает тол кование этой нормы, которое, как и все решение, носит общеобя зательный характер. Конституции многих стран устанавливают, что толкование конституции возможно только в процедуре су дебного конституционного контроля. Хорошо известно, каким важ ным фактором, обеспечившим долголетие Конституции США, было толкование ее положений Верховным судом США в порядке кон ституционного контроля. Во многих других странах конституци онное правосудие также способствует стабильности конституции.

Глава 14. Основы конституционного права США Соединенные Штаты Америки •— крупнейшая мировая дер жава с развитой демократической государственностью и прочны ми правовыми традициями. Источником конституционного права этой страны на федеральном уровне выступают Конституция, за коны и резолюции Конгресса, нормативные правовые акты Пре зидента, решения Верховного суда, некоторые обычаи. Анало гичные источники образуют конституционные системы штатов.

Государственный строй США, его концепция и правовые институты, основанные на идеях демократии и защиты прав че ловека, оказали большое влияние на конституционное развитие многих стран мира.

§ 1. Конституция Конституция США является самой старой из действующих писаных конституций в мире. Она закрепила форму правления, систему высших органов государственной власти, права и свободы граждан, основы федерализма. Первая в мире демократическая конституция, несмотря на многие анахронизмы, и поныне почи тается гражданами своей страны, видящими в ней высшую гаран тию для общества, основанного на свободе.

История Конституционное развитие США начинается с принятия три надцатью штатами Декларации независимости 1776 г., в которой закреплены равенство всех людей, неотчуждаемые права челове ка на жизнь, свободу и стремление к счастью. Правительство уч реждается "с согласия управляемых" и служит целям их прав. В Декларации также закреплено право народа изменить или уп разднить форму правления, если она стала для этих целей, и учредить новое правительство. Эти важнейшие положе ния сохраняют свое значение и поныне.

В период гг. в одиннадцати штатах были приняты конституции. В них были закреплены многие положения, которые впоследствии способствовали созданию Конституции США. Поло жительную роль сыграли билли о правах, принципы народного суверенитета и выборности государственных органов и др. Но в то же время в представления об избирательных правах были вне дрены недемократические цензы, отстранявшие от выборов не гров, женщин, молодежь и предоставлявшие привилегии имущим 354 Глава 14. Основы конституционного права США В 1781 году штаты объединились и приняли конституцион ный документ "Статьи о конфедерации". Он предусматривал сла бое конституционно-правовое образование с широкими правами штатов (например, для объявления войны, заключения междуна родных договоров, создания вооруженных сил требовалось согла сие 9 из 13 штатов). Законодательный орган (однопалатный Конг ресс) имел ограниченные полномочия, а главное — был лишен права регулировать торговлю и взимать налоги. Именно это по служило толчком к пересмотру "Статей", в результате чего была принята Конституция США.

Общая характеристика Ныне действующая Конституция США была разработана фе деральным Конвентом и принята в 1787 г. Ее целью было созда ние системы органов государственной власти федерального госу дарства, вследствие чего в ней поначалу отсутствовало закреп ление прав и свобод граждан. Высшая законодательная власть принадлежит двухпалатному Конгрессу, — Пре зиденту США, судебная — Верховному суду США. По форме правления США являются президентской республикой, по форме государственного устройства — федерацией. Преамбула Консти туции указывает на основные цели американского государства:

установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благо денствию и закрепить блага свободы.

Конституция США относится к числу "жестких", так как она изменяется в более сложном порядке, чем обычные законы. По правки и дополнения к ней могут быть либо 2/3 голосов членов обеих палат Конгресса (обычно так и бывает), либо Кон вентом, созываемым по требованию 2/3 законодательных собра ний штатов. Поправки и дополнения входят в силу после того, как будут ратифицированы 3/4 законодательных собраний штатов (обычно применяется этот порядок), либо 3/4 конвентов, специ ально созываемых с этой целью в штатах. За 200 с лишним лет, прошедших со времени принятия Конституции, Конгрессу было предложено несколько тысяч поправок, но приняты и вошли в силу только 27. Это дает основание рассматривать институты Конститу ции США как достаточно продуманные и устойчивые. Приспособ ление столь старого конституционного текста к меняющимся усло виям жизни в основном происходит благодаря широкому толкова нию Конституции Верховным судом США, что оправдывается распространенной в литературе концепцией "живой конституции".

В Конституции отсутствует какое-либо указание на капита листический или иной характер общественного строя. Считается, что в этом нет необходимости, поскольку общество образуется из свободных людей, обладающих неотъемлемыми правами и совер шающих любые не запрещенные законом действия. Совокупность § 1. Конституция этих прав и деятельности как раз и образует общественный строй, любая конституционная характеристика которого означала бы иде ологическое принуждение людей к конкретному поведению, что отрицало бы их свободу.

Структура Конституции достаточно проста. Она состоит из Преамбулы, 7 статей и 27 поправок. Статья I, состоящая из 10 раз делов, посвящена законодательной власти, статья II (4 раздела) — исполнительной, статья III (3 раздела) — судебной, статья IV (4 раздела) — основам федерализма. Далее следуют короткие ста тьи о порядке принятия поправок к Конституции, о характере верховного права и обязанности для всех поддерживать Консти туцию, о порядке вступления в силу Конституции.

Основные конституционные принципы США США — демократическое, федеративное, правовое, светское государство с республиканской формой правления и разделением властей.

Конституция США принята от имени народа, в ней впервые в мире закреплена формула "Мы, народ Соединенных Штатов...".

Народ осуществляет свою власть через избранных представите лей в Конгрессе (представительная демократия) и избранного главу государства (Президент США). Демократическим путем формиру ются исполнительная и судебная власти. В качестве основы для определения взаимоотношений народа и государства признается положение, согласно которому народ является свободным и деле гирует государственной власти только полномочия, закрепленные в Конституции, и только для охраны прав и свобод граждан.

США — договорная федерация, ее образовали ранее незави симые штаты для решения общих дел. Федерация не является способом решения каких-либо национальных проблем (ни один штат не является государственно-национальным образованием), она рассматривается как разумная децентрализация власти и прибли жение ее к народу.

Правовое государство признается в США в форме "господ ства права" (rule of law state), что означает приоритет права и обязанность государства во всех своих действиях опираться на закон и другие правовые нормы. Правовое государство — в то же время конституционное государство, в котором все, и прежде всего органы власти, обязаны следовать, подчиняться Конститу ции, соблюдать ее и действовать в соответствии с ней. Часть ст. VI устанавливает, что все должностные лица, как на феде ральном уровне, так и на уровне штатов, обязаны поддерживать Конституцию. В этом видится фундамент конституционной закон ности и правопорядка, главная гарантия против злоупотреблений власти в отношении прав и свобод. Высший надзор за состоянием законности, в том числе и в деятельности государственных орга нов, осуществляет независимый суд.

356 Глава 14. Основы конституционного права США Принцип светского государства означает, что в США нет го сударственной религии и признается свобода вероисповедания и всех конфессий. Этому не противоречит служба протестантских священников в Конгрессе и в армейских соединениях за государ ственный счет. В стране много религиозных меньшинств (католи ки, иудеи, мусульмане и др.), но все в равной степени имеют доступ к государственной службе, дискриминация преследуется.

Конституция США закрепляет республиканскую форму прав ления и гарантирует ее каждому штату. Общественных сил, кото рые бы выступали за возвращение к монархии, в настоящее вре мя в стране нет. В основу организации и взаимодействия цент ральных органов власти положен принцип "разделения властей", выдвинутый прогрессивными юристами в вв. для пре дупреждения опасной концентрации законодательной, исполнитель ной и судебной властей в одних руках. В США этот принцип допол нен системой "сдержек и противовесов". Так, законы вправе изда вать только Конгресс, а исполнительная власть (Президент) и судебная власть должны их исполнять и применять. Но Президент вправе применять против законов вето, для преодоления которо го требуется повторное принятие неодобренного закона обеими палатами Конгресса большинством в 2/3 голосов, а Верховный суд США может объявить любой закон неконституционным, т. е. не имеющим силы. Равным образом сдерживаются полномочия Пре зидента (например, он может назначать министров, а также су дей Верховного суда только с одобрения Сената). Конгресс и Вер ховный суд обладают полномочиями для отрешения Президента от должности с помощью процедуры импичмента и т. д. Таким об разом, каждый из этих органов может создать как бы противовес деятельности другого, в результате чего при разделении трех вла стей возникает взаимозависимость, препятствующая превышению власти.

В отличие от многих развитых стран США не считают свое государство социальным. В Конституции не закрепляются какие либо социальные права граждан, не указывается на социальную направленность деятельности государственных органов.

Права и свободы В первоначальном своем виде Конституция США не закреп ляла прав и свобод граждан, поскольку они содержались в кон ституциях штатов, а цель Конституции США ограничивалась со зданием системы органов государственной власти. Но такое поло жение вызывало широкое недовольство народа, поставившее под угрозу процесс ратификации Конституции. Вследствие этого в 1791 г. были введены в действие первые десять поправок к Кон ституции, известные как Билль о правах. Эта важнейшая часть Конституции, дополненная впоследствии и другими поправками, исходит из признания за каждым человеком естественных и неот § 1. Конституция чуждаемых прав, и прежде всего — на равенство и свободу. Ли шить человека жизни, свободы и собственности можно только через независимый суд, охрана прав является первостепенной обязан ностью государства.

Поправка I закрепляет свободу слова, печати, мирных со браний и обращений к правительству с петициями, а также сво боду совести. Поскольку эти права и свободы рассматривались как естественные, т. е. не нуждающиеся в правовом закреплении, по правка по форме представляла собой запрет на принятие Конг рессом США каких-либо законов, ограничивающих эти права и свободы. В последующие годы Верховный суд США распространил этот запрет и на органы власти штатов. Из текста поправки выте кает недопустимость создания государственной религии, веротер пимость и отделение церкви от государства. Верховный суд США сформулировал границы свободы выражения мнений, запретив призывы к мятежу и подрывной деятельности против государства, подстрекательство к нарушению общественного порядка и к со вершению преступления, распространение порнографии, распро странение заведомо клеветнических и порочащих сведений о го сударственных должностных лицах и частных лицах и др. В судеб ной практике утвердился принцип, согласно которому словесное выражение мнения утрачивает конституционную защиту, если оно совмещается с недопустимым действием. В США нет официальной цензуры, но признается возможность "предварительного ограни чения", т. е. право Правительства обращаться в суд с ходатай ством об издании судебного приказа о запрете готовящейся пуб ликации в прессе. Гарантируется свобода политического инако мыслия, хотя в прошлом принимались ограничительные законы.

Политические права и свободы не считаются абсолютными, зло употребления ими и ненадлежащее использование влекут уголов ное преследование.

Поправка II закрепляет право народа хранить и носить ору жие в целях сохранения хорошо организованной милиции, необ ходимой для безопасности государства. Но она рассматривается и как конституционное право частных лиц хранить и носить личное огнестрельное оружие, хотя порядок его приобретения и условий использования регулируется законами штатов. Федеральное зако нодательство требует идентификации личности, приобретающей пистолет или винтовку, ограничивая право для лиц, имеющих судимость, наркоманов и психически неполноценных. Судебная практика по толкованию этого права невелика.

Поправка III запрещает размещение солдат на постой в доме без согласия владельца. Данная норма была весьма актуальной в период борьбы за независимость, в последующее время она стала восприниматься как своеобразная гарантия неприкосновенности жилища.

Поправка IV гарантирует неприкосновенность личности, жи лища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов.

358 Глава 14. Основы конституционного права США Соответствующий ордер может быть выдан только при достаточ ных основаниях, подтвержденных присягой или заявлением с под робным описанием места, подлежащего обыску, и лиц или предме тов, подлежащих аресту. Судебная практика истолковала данные гарантии как защиту частной собственности, частной жизни граж дан ("прайвеси"), свободу от полицейского произвола;

наиболее детальной регламентации подверглось понятие "достаточных осно ваний" для подслушивания разговоров и электронного наблюдения.

Поправка V декларирует основные принципы судопроизвод ства и некоторые гражданские свободы: право на рассмотрение определенных уголовных дел судом присяжных (преступления, ка раемые смертью, или "позорящие преступления"), запрет повтор ного уголовного преследования за одно и то же правонарушение, запрет принуждения в уголовном деле свидетельствовать против самого себя, запрет лишать жизни, свободы или без надлежащей судебной процедуры, запрет изъятия частной собственности для общественного пользования без справедливого возмещения. Сформулированная судами "привилегия против са мообвинения" и связанное с ней право обвиняемого не отвечать на вопросы послужили укреплению презумпции невиновности, состязательности, обязанности обвинения нести "бремя доказыва ния" и других демократических принципов уголовного процесса.

Еще более значительным оказалось требование "надлежащей су дебной процедуры", которое стало важнейшим принципом всей правовой системы США.

Поправка VI содержит некоторые общие принципы судопро изводства: право обвиняемого на скорый суд присяжных того штата и округа, в котором совершено преступление, публичность судеб ного разбирательства, обеспечение обвиняемому основных про цессуальных правил (знать, в чем он обвиняется, иметь очную ставку со свидетелями обвинения и возможность вызова своих свидетелей, пользоваться услугами адвоката). Эти конституцион ные принципы легли в основу уголовного процесса, подверглись детальной регламентации в решениях Верховного суда США.

Поправка VII распространяет право на суд присяжных так же на производство по гражданским делам.

Поправка VIII запрещает чрезмерные залоги (денежная сум ма, вносимая обвиняемым в обеспечение его явки в суд), чрез мерные штрафы, жестокие и необычные наказания. Поправка не означает отмены смертной казни.

Поправка IX устанавливает, что перечисление в Конститу ции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых за народом. Тем самым подтверждается, что перечень прав и свобод не является исчер пывающим, и недопустимо ограничивать права граждан, не зак репленные Биллем о правах.

Поправка X закрепляет один из принципов государственного устройства: полномочия, не делегированные Соединенным Шта § 1. Конституция там Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, со храняются, соответственно, за штатами или за народом. Поправка подчеркивает делегированный характер полномочий Союза и глав ный принцип разграничения полномочий между Союзом и штата ми, а также незыблемость остаточных прав субъектов федерации.

Содержательно к Биллю о правах примыкает ряд последую щих поправок к Конституции США: запрет рабства (поправка XIII);

невозможность судебного наказания без надлежащей правовой про цедуры (поправка XIV, разд. 1);

расширение избирательных прав (поправки XIX, XXIV, XXVI).

Конституционный контроль Практически сразу же после принятия Конституции выясни лось, что Конгресс не в состоянии обеспечить принятие законов, которые бы при всех условиях и во всем соответствовали Консти туции. Между тем Конституция прямо не предусматривала созда ние механизма, который помогал бы исправлять соответствую щее положение в случае его возникновения. И тогда Верховный суд США (1803 г.) взял на себя (впервые в истории конституцион ного права) функцию проверки законов с точки зрения их соответ ствия Конституции США.

Конституционный контроль в США, следовательно, основан на обычае, он не имеет законодательной основы, но тем не менее признается важнейшим принципом конституционной системы. Вер ховный суд США вправе проверять конституционность законов только при рассмотрении конкретного дела (это так называемый конкретный надзор, отличающийся от абстрактного надзора, осу ществляемого в ряде стран вне связи с возникновением в суде конкретного спора). Проверка подчинена целям охраны конститу ционных прав и свобод того или иного человека (гражданина), если какое-то право затрагивается (ограничивается или умаляет ся) тем или иным законом. Верховный суд США не дает предвари тельных заключений на рассматриваемые Конгрессом законопро екты (такой институт, однако, существует в некоторых штатах).

Следовательно, конституционный контроль не отвергает ис ключительного права Конгресса принимать законы, и любой за кон может долго действовать, пока какое-то лицо не поставит перед Судом вопроса о его неконституционности в связи с нару шением своих конституционных прав, а Суд не согласится с этим.

Но если Верховный суд США признает закон или какую-то его часть неконституционными, то это означает прекращение дей ствия данного закона или соответствующей его части, и ни один суд страны не примет больше иска, основанного на таком законе.

Верховный суд США за прошедшие почти два столетия при знал неконституционными несколько десятков законов, хотя в целом он далеко не злоупотребляет этим своим правом. Для граж дан добиться признания того или иного закона неконституцион 360 Глава 14. Основы конституционного права США ным совсем не просто. Но в целом можно констатировать, что конституционный контроль США остается эффективным средством защиты конституционных прав и свобод. Правящие круги, вклю чая и судебные, полагают, что в условиях прецедентного права нет необходимости по образу и подобию европейских стран созда вать специальный конституционный суд.

§ 2. Избирательная система Свободные выборы рассматриваются в США как важнейший элемент демократии. В этой крупной стране, имеющей к тому же федеративное устройство, избирается большое число различных органов государственной власти — федеральных, штатных и мес тных. Конституция США в своем первоначальном виде вместе с конституциями штатов создали отнюдь не демократическую изби рательную систему, и только во второй половине XX в., после многих реформ, эта система сумела избавиться от наиболее суще ственных своих недостатков. Развитие избирательного права со провождалось приспособлением к двухпартийной системе (и на оборот), которая постепенно создала преграды для про никновения в органы государственной власти представителей других политических партий.

Конституционные основы Согласно Конституции избирательная система, в том числе по выборам Президента и Конгресса США, устанавливается зако нодательным органом самого штата. Отсюда — исключительная пестрота избирательных систем, несхожесть многих аналогичных положений в различных штатах. Чтобы ввести какие-то требуе мые жизнью единообразные нормы для всей страны, каждый раз необходимо вносить соответствующую поправку в Конституцию США.

Регулирование Конституцией избирательной системы затра гивает главным образом пассивное избирательное право. Так, в основном тексте устанавливаются определенные требования к кан дидатам при выборах Президента, Вице-президента, сенаторов и членов Палаты представителей. Указывается, что штат сам в лице своей исполнительной власти издает приказ о проведении выбо ров, если открывается вакансия по его представительству в Кон грессе.

К числу конституционных норм, регулирующих активное из бирательное право граждан, относятся следующие:

XV поправка (1870 г.) — запрет расовой дискриминации на выборах;

XIX поправка (1920 г.) — предоставление избирательного права женщинам;

§ 2. Избирательная система XXIII поправка (1961 г.) — предоставление права избирать президентских выборщиков жителям федерального округа Колум бия;

XXIV поправка (1964 г.) — запрет ограничения права голоса вследствие неуплаты какого-либо избирательного или иного на лога;

XXVI поправка (1971 г.) — предоставление права участво вать в голосовании гражданам с 18 лет.

Активное избирательное право В США действует всеобщее и равное избирательное право.

Этому способствовали указанные выше поправки к Конституции, а также законодательство о гражданских правах, принятое в 70-е гг. Новыми законами был установлен судебный порядок об жалования действий должностных лиц, отказывающих граждани ну в праве участвовать в голосовании. Одновременно фактически были отменены наиболее одиозные цензы грамотности и образо вания, с помощью которых длительное время лишались права го лоса значительные категории населения, особенно негритянского.

В то же время в ряде штатов сохранились некоторые цензы, отстраняющие некоторых граждан от участия в выборах, напри мер ценз оседлости.

Активное избирательное право принадлежит всем лицам, имеющим гражданство США, достигшим 18 лет и проживающим в данной местности в течение определенного времени (для прези дентских выборов — 30 дней, для других выборов — от трех меся цев до одного года). Лишены права голосовать душевнобольные и осужденные. В некоторых штатах в местных выборах не участву ют бедняки (пауперы).

Регистрация избирателей производится органами местного управления (графства или города) или специальными избиратель ными комиссиями. В некоторых штатах списки избирателей явля ются постоянными и только уточняются от выборов к выборам.

Разрешается регистрация и голосование по почте, чем пользуют ся, в частности, живущие за рубежом дипломаты, военнослужа щие и другие лица. Иногда для регистрации устанавливается срок (за месяц до выборов). Многие из зарегистрированных избирате лей на выборы не являются (так называемый абсентеизм);

даже на президентских выборах обычно отсутствует свыше 40 процен тов избирателей.

Системы выдвижения кандидатов Эти системы устанавливаются законами штатов в зависимос ти от уровня выборов в органы власти (федеральные, штатные или местные). Наиболее простая из них — петиционная, которая требует, чтобы под документом о выдвижении кандидата было 362 Глава 14. Основы конституционного права США собрано установленное законом число подписей избирателей. Та кая система является единственно возможной для выдвижения независимых кандидатов или представителей малых партий, по скольку другие системы выдвижения фактически дают такую воз можность лишь двум крупным партиям — демократической и рес публиканской. Петиционная система быть относительно эффективной только для выдвижения кандидатов в местные органы власти, поскольку организовать сбор подписей под петицией в пользу единого кандидата в масштабе штата, а тем более всей страны без мощной организации и вопреки позициям основных партий практически невозможно.

В некоторых штатах сохраняется архаичная система выдви жения кандидатов на партийных собраниях и съездах (конвентах) различных уровней. Таким образом, начиная с партийного собра ния городского квартала, выдвигаются кандидаты на должности мэров и советников органов местного самоуправления городских районов, городов и графств, а затем на выборные должности в органы власти штата (губернаторы, члены законодательных со браний и другие выборные должности). Одновременно такие партийные собрания и съезды избирают делегатов на вышестоя щий съезд своей партии, который, в свою очередь, выдвигает кандидатов на выборные должности соответствующих органов вла сти. Эта система, время доминировавшая, вызывала ост рую критику вследствие неограниченного засилья партийных бос сов и полного отстранения рядовых членов партий от выдвижения кандидатов на выборные должности всех уровней. Поэтому при менительно, например, к выдвижению от партии на пост Президента США или губернатора штата она была заменена системой первичных выборов (праймериз).

существует теперь в большинстве штатов США. В различных штатах эта система имеет свои особенности, но в ос новном на первичных выборах, организуемых в связи с выборами главы государства: избирателями штата утверждается партийный кандидат на пост Президента США, которого затем данная партий ная организация штата обязана представить национальному съез ду партии (этот съезд отбирает одного кандидата для участия во "вторичных", т. е. в собственно выборах). В ходе голосования чле ны партии, зарегистрированные как избиратели, также утверж дают делегатов на национальный съезд партии, которые, как пра вило, по закону обязаны голосовать на съезде за кандидата, ут вержденного на первичных выборах. Теоретически на национальный съезд партии могут быть представлены 50 кандидатов (т. е. по од ному кандидату от каждого штата), прошедших праймериз, но на деле этого не происходит, и борьбу ведут крупных партий ных деятеля общенационального масштаба. Таким образом, на первичных выборах, которые длятся в штатах с февраля по июнь каждого выборного года, фактически предопределяются канди даты на пост Президента США от каждой партии.

§ 2. Избирательная система Организация выборов Имена кандидатов, выдвинутых на выборные должности, вносятся в избирательный бюллетень или закладываются в маши ну для голосования. Поскольку обычно одновременно проводятся выборы в различные органы государственной власти и на несколько выборных должностей, сводный бюллетень оказывается очень длин ным. В большинстве штатов применяются машины для голосова ния, представляющие собой кабины с кнопками против альтерна тивных кандидатов, в этом случае от избирателя требуется толь ко нажать соответствующие кнопки. Такая машина существенно облегчает процесс голосования и уменьшает возможность мошен ничества при подсчете голосов.

Выборы проходят по избирательным округам, разбитым на участки. В каждом округе обычно избирается один депутат, хотя баллотируется несколько кандидатов. Избирательные округа об разуются штатами по принципу равного количества проживаю щих избирателей. Длительное время для США была характерна одиозная "избирательная география", которая означала произволь ную разбивку территории штата на округа с различным числом избирателей, а потому приводила к неравному представительству населения в выборных органах. Верховный суд США в 1962 г. при знал такое положение недопустимым, высказавшись за равенство избирательных округов, после чего положение было Организация выборов характеризуется шумной и красочной пропагандистской кампанией, широким использованием радио- и телевизионных средств.

Определение результатов голосования Результаты почти всех выборов определяются по мажори тарной системе относительного большинства, т. е. когда побеж дает тот кандидат, который получил больше любого другого хотя бы на один голос. Штаты не устанавливают минимального числа избирателей, ниже которого выборы признавались бы несостояв шимися. Поэтому даже самая массовая неявка избирателей на выборы сама по себе не влияет на определение результатов.

Финансирование выборов Федеральное законодательство ограничивает расходы по вы борам Президента, сенаторов и членов Палаты представителей.

Частное лицо может сделать взнос в предвыборный фонд одного кандидата в размере не более 1 тыс. долл., а общая сумма таких взносов в фонды кандидатов, партийных комитетов и различных предвыборных организаций не должна превышать 25 тыс. долл. в течение года. Взнос в предвыборный фонд одного кандидата от "комитета политического действия", создающегося банками, ком паниями, профсоюзами и др., не может превышать 5 тыс. долл.

364 Глава 14. Основы конституционного права США Законодательством предусматривается также частичное го сударственное финансирование предвыборных кампаний по вы борам Президента. На стадии первичных выборов претендент при определенных условиях может получить федеральную дотацию.

Утвержденные на съездах ведущих партий кандидаты снова по лучают дотацию при условии, что они не будут пользоваться ча стными источниками финансирования, а из личных средств — тратить более 5 тыс. долл. Однако кандидаты вправе отказаться от дотаций и тогда тратить на свою избирательную кампанию не ограниченные суммы. При этом право на получение федеральных дотаций имеют только те кандидаты, чьи партии получили на предыдущих президентских выборах более 5% голосов избирате лей;

это положение прямо направлено против малых партий. От выборов к выборам суммы государственных дотаций возрастают.

Контроль за расходованием средств на предвыборную кампанию осуществляет федеральная комиссия, члены которой назначаются Президентом.

Ограничительное законодательство по финансированию вы боров принято и в штатах. Оно лимитирует расходы по выборам губернаторов и членов законодательных собраний (легислатур), а также выборы в местные органы власти.

Реальные затраты на избирательные кампании намного пре вышают суммы, установленные законами. Крупные корпорации и банки оказывают огромное влияние на исход выборов, предос тавляя в обход законов финансовую помощь своим кандидатам.

Мощные лоббистские организации не раз добивались отмены стес нительных для них законодательных положений. Практически после каждых выборов пресса сообщает о фактах подкупа изби рателей, обмана при подсчете голосов, нарушений предвыбор ной этики и правил финансирования.

§ 3. Конгресс Роль и место в конституционном механизме власти Конгресс, состоящий из Сената и Палаты представителей, является органом народного представительства. Граждане США избирают обе его палаты на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Конгресс призван выражать интересы всего американского народа и в то же вре мя — интересы штатов, объединенных в федеративное государ ство. Как организация, так и деятельность этого органа выражают идеи народовластия и представительной демократии.

В соответствии с принципом разделения властей Конгресс имеет исключительное право издавать законы, исполнение и при менение которых обязательно на всей территории США. В Конг рессе представлены две ведущие политические партии, одна из § 3. Конгресс которых всегда находится в оппозиции к Президенту и его адми нистрации, осуществляя критику внутренней и внешней полити ки. Этот орган не вправе осуществлять контроль над исполнитель ной властью, т. е. отправлять администрацию в отставку, давать ей обязательные указания и т. д., но он все же оказывает замет ное влияние на практическую деятельность администрации. Кон гресс оказывает сдерживающее воздействие на Президента, не давая его власти перерасти в абсолютную. Взаимодействие зако нодательной власти с исполнительной и судебной обеспечивает единство государственной власти.

Деятельность Конгресса тесно связана с общественностью, средствами массовой информации. В стенах этого органа часто проходят важные обсуждения актуальных общественных и меж дународных проблем.

Структура и порядок образования Конгресс строится на двухпалатной основе (бикамерализм).

Такая структура типична для парламентов, нуж дающихся в создании гарантий от возможных ошибок в законода тельном процессе;

каждая палата как бы сдерживает "горячность" другой и способна ее поправить.

Палаты американского Конгресса формально равноправны, но каждая из них имеет специальную компетенцию и по-разному представляет население страны (Палата представителей — про порционально численности населения штатов, а Сенат — на осно ве равенства представительства штатов). Сенат, выражая феде ративный характер государства, одновременно придает системе федеральной государственной власти стабильный характер: срок полномочий сенаторов — 6 лет, в то время как Президента США — 4 года, а Палаты представителей — 2 года. По стабильности срока своих полномочий Сенат уступает только Верховному суду США.

Статус Сената как верхней палаты подчеркивается более высоки ми требованиями к избранию его членов (по возрасту и стажу гражданства).

Конституция не ограничивает права сенаторов и членов Па латы представителей переизбираться на новые сроки, поэтому многие из них заседают в Конгрессе по нескольку десятилетий.

Чтобы обеспечить реальное обновление палаты, в ряде штатов был установлен 12-летний предел пребывания в Конгрессе, но Верховный суд США посчитал, что без конституционной поправ ки вводить такое ограничение нельзя.

Сенат, верхняя палата Конгресса, избирается населением штатов. От каждого из 50 штатов, независимо от численности их населения, избирается по 2 сенатора. В него, кроме того, входит Вице-президент США, который согласно Конституции является председателем Сената. Все сенаторы избираются сроком на 6 лет, но полного обновления состава Сената никогда не происходит: через 366 Глава 14. Основы конституционного права США каждые 2 года обновляется только одна треть. Такой порядок из брания обеспечивает сенаторам больше свободы и независимости.

Принято считать сенаторов своеобразными послами своих шта тов, хотя никакой ответственности перед органами власти штатов они не несут.

Сенатором может быть избран любой гражданин США со ста жем гражданства не менее 9 лет, достигший 30-летнего возраста и проживающий в пределах своего штата.

В случае, если Вице-президент США в Сенате отсутствует, из числа сенаторов избирается временный председатель (pro tempore). В партийном отношении это всегда представитель партии большинства, в то время как конституционный председатель Се ната — Вице-президент США может представлять партию мень шинства. Председательствуя в Сенате, Вице-президент США как бы олицетворяет связь законодательной и исполнительной влас тей. Он ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, подписывает принятые Палатой законопроекты и др., но голосу ет только в тех случаях, если мнения сенаторов разделились поровну.

Палата представителей, нижняя палата Конгресса, избира ется населением штатов в составе 435 человек сроком на 2 года (кроме того, от Пуэрто-Рико избирается резидент, который уча ствует в дискуссиях, но не имеет права голоса). Закон запрещает увеличивать число мест в Палате, несмотря на рост численности населения;

в связи с этим каждые 10 лет в соответствии с данны ми переписи населения производится перераспределение мест между штатами с тем, чтобы обеспечить пропорциональность пред ставительства. В настоящее время один конгрессмен избирается примерно от 600 тыс. жителей. Образование избирательных окру гов в соответствии с этой квотой осуществляет легислатура штата.

Членом Палаты представителей может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее 7 лет, достиг ший 25-летнего возраста и проживающий в том штате, от которо го он баллотируется (как правило, он должен проживать и в соот ветствующем избирательном округе).

Палату представителей возглавляет Спикер, избираемый са мой Палатой (фактически ее партийным большинством). Это тре тье лицо в государстве (после Президента и Вице-президента).

Он наделен широкими полномочиями (ведет заседания, направля ет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, поддерживает связь с Президентом и пр.).

Партийные органы Эти органы играют главную роль в организации работы каж дой палаты. Они действуют самостоятельно и не подчиняются национальным исполкомам своих партий, хотя и тесно с ними связаны.

§ 3. Конгресс Члены каждой партии в каждой палате образуют фракцию, которая на своей закрытой конференции (кокус) избирает лидера.

Лидеры большинства в Сенате и Палате представителей (это мо гут быть представители разных партий) фактически руководят своими палатами, в то время как лидеры меньшинства организу ют оппозицию. Под руководством лидеров работают партийные "кнуты" и их помощники, которые обеспечивают дисциплину во фракциях, а главное — нужное голосование. На конференции фракции избирается "рулевой комитет", в который входят партий ные руководители;

этот комитет обеспечивает единство партий ной политики, улаживает разногласия внутри фракции и т. д. Фрак ции образуют и другие комитеты со специальными функциями.

Положение депутатов Сенаторы и члены Палаты представителей работают на про фессиональной основе и не вправе заниматься предприниматель ской деятельностью. Ни один членов Конгресса не может зани мать какую-либо должность в органах власти. Они получают де нежное вознаграждение (индемнитет) и ряд льгот. XXVII поправкой к Конституции (1992 г.) установлено, что закон, изменяющий раз меры вознаграждения сенаторов и членов Палаты представите лей, не должен вступать в силу до проведения следующих выбо ров в Палату представителей;

тем самым членам Палаты предста вителей и одной трети сенаторов не разрешается увеличивать размер вознаграждения для самих себя. Члены обеих палат имеют штат помощников и референтов, обладают неприкосновенностью (свобода от ареста), свободой слова и голосования, законодатель ной инициативой.

Члены Конгресса независимы, что обеспечивается невозмож ностью досрочного роспуска палат. Их мандат, полученный от из бирателей, носит свободный, а не императивный характер. Это означает, что депутаты представляют всю нацию, а не только своих избирателей и, следовательно, не связаны предваритель ными обещаниями и обязательствами. Они, однако, (особенно в Палате представителей) постоянно озабочены своим переизбра нием на новый срок, что требует организационной и финансовой поддержки партийного аппарата штата, "заигрывания" с избира телями и т. д.

Комитеты В каждой палате действует большое число постоянных и вре менных комитетов, комиссий и подкомиссий. Здесь центр обсуж дения законопроектов, расследовательской деятельности. Особен но важную роль играют постоянные комитеты, число которых составляет 17 — в Сенате и 22 — в Палате представителей (по номенклатуре вопросов они в основном совпадают). Комитеты стро 368 Глава 14. Основы конституционного права США ятся в соответствии с законом по всем направлениям государствен ного управления. Предметная компетенция каждого комитета рас крыта в регламенте палаты (по ассигнованиям, обороне, иност ранным делам, транспорту и Они формируются из депутатов в том же партийном соотношении, что и в палатах. Председате лем постоянного комитета (эта должность считается в стране очень высокой) всегда становится представитель партии большинства, обычно с наибольшим стажем пребывания в палате.

Постоянные комитеты имеют широкие права. Они вправе потребовать любую информацию от государственных органов, вы зывать на свои заседания министров и других должностных лиц исполнительных органов власти, осуществлять надзор за деятель ностью этих органов по своему профилю. Главное же заключается в специализированной проработке законопроектов, час то в ходе обсуждения в комитете существенно меняют свой смысл.

Сенат и Палата представителей часто создают объединенные комитеты;

они разрабатывают проекты законов, проводят со вместное обсуждение некоторых вопросов. Для преодоления раз ногласий между палатами создаются согласительные комитеты.

Существует еще такая форма деятельности палат, как "комитет всей палаты" (в Палате представителей для рассмотрения финан совых биллей, в Сенате — международных договоров);

это дает возможность палате, оставаясь в полном составе применять упро щенную комитетскую процедуру рассмотрения вопросов, уходя от обязанности соблюдать более сложный регламент палаты.

Компетенция Конгресса Конституция закрепила строго определенный объем полно мочий законодательного органа (разд. 8 и 9 ст. I), т. е. те предметы ведения, по которым он имеет право принимать законы, и те, по которым он этого делать не вправе. Но с годами многие из этих полномочий перестали осуществляться (например, право карать пиратство в открытом море). В то же время компетенция Конгрес са была расширена путем толкования за счет так называемых "подразумеваемых полномочий".

Установление в Конституции строго определенного объема полномочий федерального законодательного органа преследовало цель не допустить его вторжения в полномочия легислатур шта тов. Но и здесь полномочия Конгресса фактически оказались шире задуманных.

Компетенция Конгресса может быть разделена на общую и специальную. Общая компетенция осуществляется двумя палата ми и заключается в принятии законов и резолюций по установ ленным Конституцией предметам ведения. Специальной компетен цией обладает каждая палата в отдельности.

Конгресс вправе принимать законы и резолюции по следую щим основным вопросам.

§ 3. Конгресс 1) Финансы и бюджет. Сюда относится право введения и взи мания налогов, пошлин, сборов и акцизов, которые единообразны на всей территории США, чеканка монеты, займы, регулирова ние банкротств. Ежегодно Конгрессом принимается федеральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом. Финан совые билли вносятся только Палатой представителей, но Сенат имеет право вносить в них любые поправки и дополнения, что практически уравнивает обе палаты.

2) Регулирование экономики. Эти полномочия осуществляют ся на основе конституционной нормы о "регулировании торговли с иностранными государствами и между отдельными штатами". Кон грессом издаются законы по широкому кругу вопросов хозяйствен ной деятельности, внешней торговли, транспорта и связи, трудо вых отношений и др.

3) Оборона и внешние сношения. Конгресс имеет исключи тельное право объявлять войну (заключение мира относится к полномочиям Президента), решать вопросы формирования и со держания армии и флота, издавать правила по управлению су хопутными и морскими силами, объявлять призыв отражения вторжения на территорию США и др. Практически за конами и резолюциями охвачена вся сфера военной и внешнепо литической деятельности США, их участия в деятельности меж дународных организаций, что нередко порождает вмешательство во внутренние дела других государств.

4) Внутренняя жизнь. Конгрессом учреждаются федераль ные суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду, регу лируется деятельность почты, оказывается содействие развитию науки и др. Эта сфера регулирования практически также намного шире ее конституционных пределов.

Импичмент. Так называется процедура отрешения от дол жности федеральных должностных лиц исполнительной и судеб ной власти (Президента, судей и др.) за совершение государствен ной измены и другие тяжкие преступления. Это общее полномо чие Конгресса распадается на специальные полномочия обеих палат.

Так, право выдвигать обвинение против того или иного лица при надлежит Палате представителей, а право судить и выносить решение — Сенату. При этом если подсудимым является Прези дент США, то председательствует Главный судья. Ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей сенаторов. Им пичмент означает только отстранение от должности и лишение права занимать какую-либо государственную должность, что не исключает последующего обычного судебного разбирательства по обвинению в преступлении и вынесению приговора.

Со времени принятия Конституции к суду импичмента были привлечены 13 должностных лиц, в том числе один Президент, но осуждены только 4 федеральных судьи.

370 Глава 14. Основы права США 6) Избрание Президента и Вице-президента. Это полномочие предусмотрено на тот случай, если ни один кандидат в Президенты и Вице-президенты не получит большинства голосов выборщиков.

Тогда согласно XII поправке к Конституции право избрать Прези дента предоставляется Палате представителей, а Вице-президен та — Сенату. Но такие случаи на практике пока не встречались.

К числу вопросов, по которым Конгресс не может издавать законы, относится установление обратной силы того или иного закона, взимание пошлин на предметы, вывозимые из какого либо штата, присвоение дворянских титулов и пр.

Специальные полномочия особенно значительны у Сената. Во первых, он утверждает назначения Президентом высших должно стных лиц судебной и исполнительной власти (судей Верховного суда США, министров, послов и др. — всего примерно 300 долж ностей). И хотя Сенат редко отказывает Президенту, но все же с помощью таких утверждений он влияет на кадровую политику.

Во-вторых, Сенат обладает правом большинством в 2/3 голосов одобрять международные договоры для их последующей ратифи кации Президентом. В процессе этой деятельности Сенатом неред ко вносились поправки в договоры.

К специальному полномочию Палаты представителей отно сится исключительное право вносить в Конгресс финансовые бил ли, т. е. те законопроекты, которые связаны с выделением на ка кие-то цели государственных ассигнований.

Регламент Внутренняя организация палат строится на основе отдель ных законов, а также регламентов, которые палаты принимают каждая для себя. Кроме того, регламенты в определенной степени позволяют направлять деятельность палат. В них устанавливается процедура ежедневных заседаний, т. е. последовательность рас смотрения вопросов, порядок составления ежедневных планов ра боты ("календарей"), предусматривается введение специальной (уп рощенной и ускоренной) процедуры принятия отдельных законов ("привилегированных биллей"), порядок проведения дебатов в па латах, прекращение заседаний, организация деятельности коми тетов, способы проведения голосования и пр. Регламенты допуска ют пересмотр палатами своих решений в определенной процедуре.

Правовые акты Конгресса Основными нормативными актами, издаваемыми Конгрессом, являются законы и совместные резолюции. Эти акты входят в силу после принятия их двумя палатами и подписания Президен том. Законы подразделяются на публичные и частные;

первые, наиболее значительные, устанавливают общие правила, вторые — регулируют вопросы, связанные с интересами отдельных лиц или § корпораций. Совместные резолюции обычно решают относитель но второстепенные вопросы: продлевают срок действия законов, исправляют ошибки в текстах законов, выделяют ассигнования на незначительные нужды и др. Но они могут приниматься (и притом без санкции Президента) и по более важным вопросам — напри мер, оформлять при одобрении 2/3 голосов в обеих палатах при нятие проекта поправки к Конституции, которая практически сразу же направляется для ратификации штатам.

Не нуждаются в подписи Президента совпадающие и про стые резолюции;

эти акты обычно выражают позиции Конгресса или одной палаты по конкретным вопросам внутренней и внешней политики, по вопросам, касающимся деятельности палат и др.

Выраженное в такой форме мнение Конгресса или одной палаты не носит обязательного характера, а иногда и прямо рассчитано на регулирование только вопросов (например, при создании расследовательских комитетов).

Законодательный процесс Прохождение законопроекта в каждой палате начинается с его внесения. Правом законодательной инициативы обладают только депутаты (Президент вносит проекты законов через "своих" депу татов, его законопроекты называют "инициативными биллями", и они пользуются правом приоритетного рассмотрения). В среднем в год в Конгресс вносится тыс. биллей и резолюций, а прини мается Основная масса публичных законопроектов прак тически инициируется исполнительной властью. Многие билли вносятся в палаты с подачи лоббирующих организаций.

Рассмотрение законопроектов в каждой палате распадается на следующие стадии.

Первое чтение заключается в формальном внесении законо проекта в палату. При этом он регистрируется руководителем аппа рата — секретарем Сената или клерком Палаты представителей, после чего Спикером передается в соответствующий В комитете билль подвергается детальному обсуждению с вызовом необходимых экспертов, в него вносятся поправки. По результатам обсуждения составляется доклад с рекомендациями палате.

Второе чтение начинается с заслушивания палатой докла да, с которым выступает председатель комитета. На этой стадии происходит обсуждение билля и поправок, предложенных коми тетом и депутатами, решается вопрос о принятии или отклонении поправок и о дальнейшем рассмотрении билля. Если удается дос тичь "единодушного согласия", то обсуждение может быть очень кратким.

Третье чтение состоит в оглашении окончательно подготов ленного текста билля, после чего он ставится на голосование. Су ществует несколько способов голосования.

372 Глава 14. Основы конституционного права США После одобрения билля палатой он передается в другую па лату, где проходит те же стадии. В случае возникновения разно гласий между палатами создается согласительный комитет, кото рый вырабатывает общую позицию, представляемую палатам. Но если любая палата не соглашается с проектом, он отклоняется.

Билль, одобренный двумя палатами, направляется на подпись Президенту.

Президент вправе подписать закрнопроект, и тогда он стано вится законом, но вправе в течение 10 дней вернуть его в Конг ресс (применить вето). Вето может быть преодолено повторным одобрением в каждой палате двумя третями голосов депутатов каждой палаты. Тогда проект становится законом и без подписи Президента. Если же Президент, получив законопроект, в тече ние установленного срока (10 дней) не подписывает его, то про ект также автоматически становится законом.

Лоббизм В стенах Конгресса действует несколько тысяч отдельных лиц, а также большое число частных организаций, профессионально оказывающих влияние на депутатов с целью принятия определен ных законов. Считается, что такая деятельность не является нару шением независимости Конгресса, а приближает его к практичес ким потребностям заинтересованных лиц. В то же время известно, что лоббисты осуществляют не просто разъяснительную работу, но нередко и откровенный подкуп депутатов. Специальный закон регистрации всех лоббистов и их организаций, а также предоставления полных отчетов об их финансовых операциях. Тем не менее периодически возникают скандальные разоблачения.

§ 4. Президентская власть Президент в конституционном механизме власти Согласно Конституции (разд. 1 ст. II) исполнительная власть предоставляется Президенту США. Этим скупым указанием, ос нованным на принципе разделения властей, определяется роль Президента как главы всей исполнительной ветви власти, т. е. все го огромного федерального аппарата управления страной. Со вре менем эта роль возросла до признания Президента главой госу дарства и высшим должностным лицом страны.

Исполнительная власть предоставлена Президенту в личном качестве. В Конституции ничего не говорится о каком-либо кол легиальном правительстве или хотя бы о структуре органов ис полнительной власти. Президент независим, он не подотчетен Кон грессу, неподконтролен ему и несет ответственность только перед народом, от которого он получил свой мандат. Его полномочия § 4. Президентская власть закреплены в достаточно широком объеме, но без строгих преде лов, что и способствовало их неуклонному фактическому возрас танию. В то же время президентская власть не переросла в лич ную диктатуру, поскольку она всегда сдерживалась определенны ми полномочиями Конгресса и Верховного суда.

Нельзя сказать, чтобы образовавшийся с годами разрыв между конституционными и фактическими правами Президента был не заметен для Конгресса. Более того, принимались (главным обра зом в ходе межпартийной борьбы) отдельные законы, ограничи вавшие эти права. Однако Конгрессом не было сделано ни одной попытки к ограничению власти Президента конституционным пу тем: все поправки к Конституции, касающиеся положения Прези дента (XII, XX, XXII, XXIII, XXV), касались только вопросов, связанных с порядком избрания или замещения постов Президен та и Вице-президента в определенных случаях. Во многом в том же направлении шли решения Верховного суда. Отсюда можно сделать вывод, что определившееся к настоящему времени поло жение и роль Президента в государственном механизме у амери канской общественности беспокойства не вызывают.

Современные американские исследователи единодушно от мечают ведущую роль Президента в системе органов государства;

по своему влиянию на государственные дела он безусловно доми нирует по отношению к Конгрессу и Верховному суду. Внутренняя и внешняя политика страны в основном формируется и осуществ ляется властью Президента. Но многое в реальном влиянии Пре зидента зависит от расклада политических сил. В тех случаях, когда Президент и большинство Конгресса относятся к одной по литической партии, Президент сравнительно легко добивается нужного ему поведения Конгресса (поскольку он является нефор мальным лидером своей партии до следующих выборов). Когда же партийная принадлежность Президента и большинства в Конгрес се не совпадает, то возникают острые противоречия, подчас до ходящие до угрозы импичмента. Иногда Президенту удается до биться лояльности судей суда (когда большинство су дей состоит из его сподвижников), но и здесь периодически возникают осложнения. Конституционный баланс трех властей, та ким образом, при определенных политических условиях может оказаться временно неустойчивым.

При всей исключительно важной роли Президента не следу ет думать, что он способен осуществлять свои полномочия, ни с кем не считаясь. В демократической стране, какой являются США, вся деятельность Президента (и в гораздо большей степени, чем всех других органов власти) находится в фокусе внимания амери канской и международной общественности, средств массовой ин формации. Политическая оппозиция использует любые промахи главы государства, касающиеся в том числе и его личной жизни, для дискредитации Президента и его партии в целях обеспечения своей победы на следующих президентских выборах. Президент 1 3 право зарубежных стран 374 Глава 14. Основы конституционного права США должен постоянно прикладывать усилия для установления и со хранения ровных и спокойных отношений с Конгрессом, вести вне шнюю политику так, чтобы она не порождала международные конфликты и осложнения. Успехи в деятельности Президента в немалой степени зависят от взаимоотношений со всеми группами давления, и прежде всего с могущественными финансово-эконо мическими объединениями.

Порядок избрания Президента Конституционные требования к Президенту невелики. Им может стать любой прирожденный (т. е. не натурализованный) граж данин США, достигший 35-летнего возраста и проживающий в течение четырнадцати лет в Соединенных Штатах. Конституцион но установлено также, что Президент и Вице-президент не мо гут быть жителями одного и того же штата. Разумеется, реаль ных требований к кандидату намного больше, но они носят скры тый характер. На этот пост выдвигаются известные политические деятели с опытом работы на крупных государственных постах (обыч но из числа губернаторов штатов, сенаторов, генералов), тесно связанные с аппаратом своих политических партий, не радика лы, не представители национальных меньшинств. На пост Прези дента или Вице-президента ни разу не были избраны женщина, негр или просто малоизвестные лица. Поиск и выдвижение кан дидатов на пост Президента практически находятся в руках у двух ведущих политических партий.

Президент избирается сроком на четыре года, досрочные выборы Конституцией не предусмотрены, и их в американской истории никогда не было. Выборы неизменно происходят каждый високосный год в первый вторник после первого понедельника ноября месяца. В первоначальном тексте Конституции не было запрета на переизбрание Президента, но почти сразу (начиная с Президента Д. Вашингтона) установился обычай, согласно которо му Президент не может занимать свою должность более двух сро ков подряд. Однако этот обычай был нарушен Ф. Рузвельтом, ко торый начиная с 1932 г. избирался четырежды, и тогда (в 1951 г.) в Конституцию была внесена действующая и поныне поправка, зап рещающая избрание какого-либо лица на должность Президента более двух раз подряд. При этом срок более двух лет, в течение которого какое-то лицо занимало эту должность или исполняло обязанности Президента (это касается, например, Вице-президен та, который замещает Президента в случае его отставки или смер ти), не учитывается при исчислении полного срока. Тем самым допускается, чтобы при определенных обстоятельствах должность Президента была занята одним лицом десять лет подряд.

Президент избирается косвенным путем. Избиратели голосу ют за коллегию выборщиков, которая затем избирает Президента.

В каждом штате избирается столько выборщиков, сколько от него § 4. Президентская власть избрано сенаторов и членов Палаты представителей. В дополне ние к этому от столицы (федеральный округ Колумбия) избирает ся три выборщика. Следовательно, коллегия выборщиков включа ет 100 + 435 + 3 = 538 выборщиков. Все выборщики от штата, в качестве которых обычно выступают малозначительные ные деятели, представляют одну партию, поскольку каждая по литическая партия выдвигает в штате полный список своих кан дидатов, и избиратели голосуют не за отдельных личностей, а за полный список. Для победы того или иного списка достаточно от носительного большинства голосов избирателей.

Коллегия выборщиков никогда не собирается в полном соста ве, выборщики голосуют за конкретного кандидата, оставаясь в столицах своих штатов. Это происходит в первый понедельник после второй среды декабря того же года. Списки с результатами голо сования подписываются в штате и в опечатанном виде направля ются в Сенат, где 3 января следующего года происходит офици альное провозглашение победивших на выборах Президента и Вице-президента США. Для победы кандидата на этой стадии тре буется абсолютное большинство голосов выборщиков. Затем 21 января в Вашингтоне происходит инаугурация, т.е. принесе ние присяги и вступление Президента в должность.

Сложная система косвенных выборов главы государства но сит формальный характер, поскольку выборщики при всех усло виях обязаны голосовать только за кандидатов той партии, по списку которой они были избраны (примеров, когда выборщики нарушили бы это правило, в американской практике не было).

Сложности могут возникнуть только в случае, если голоса выбор щиков окажутся разбитыми между тремя и более кандидатами в Президенты и при этом ни одна группа выборщиков не будет об ладать большинством. На этот случай XII поправка устанавливает правило, согласно которому Президент должен быть избран Па латой представителей (из трех кандидатов на этот пост, получив ших наибольшее число голосов выборщиков), а Вице-президент — Сенатом (из двух таких кандидатов на этот пост). Предусмотрено, что при выборах Президента в Палате представителей каждый штат имеет один голос.

На протяжении многих лет система косвенных выборов под вергается острой критике со стороны общественности, многих кон грессменов, деятелей науки и политики, но изменить конституци онный порядок и перейти к прямым выборам Президента пока не удается.

Выборы Президента — шумная общенациональная кампания.

Она начинается в начале выборного года с выдвижения кандида тов от партий в каждом штате, проведения первичных выборов (праймериз). На этой стадии основные претенденты в каждой партии ведут борьбу за избрание своих сторонников в качестве делегатов на национальный съезд партии. Теоретически партийная органи зация каждого штата может выдвинуть своего кандидата на съезд 376 Глава 14. Основы конституционного права США партии (и тогда таких кандидатов оказалось бы 50), но практичес ки, благодаря целенаправленным усилиям партаппарата, этого не происходит, и борьба ведется между наиболее известны ми претендентами. Первичные выборы, особенно в крупнейших штатах (Калифорния, Нью-Йорк, Техас), позволяют заблаговре менно определить будущего кандидата на пост Президента от каж дой из ведущих партий. Это обеспечивается тем, что избранные в ходе праймериз делегаты связаны обязанностью голосовать на съезде только за своего претендента. Поэтому на национальных съездах партий последних лет неожиданностей не бывает: избран ное большинство довольно быстро официально оформ ляет выдвижение кандидата на пост Президента от данной партии.

Выдвинутый съездом кандидат обладает привилегией самому на звать кандидата на пост Вице-президента, и эта кандидатура все гда утверждается съездом без особых возражений. Выдвинутые национальными съездами партий (съезды происходят летом вы борного года) кандидатуры заносятся в избирательные бюллетени (или на табло в машинах для голосования) во всех штатах.

Правовые гарантии Глава государства пользуется неприкосновенностью, т. е. сво бодой от ареста и уголовного преследования, пока он не будет отстранен от должности в соответствии с процедурой импичмента.

Это, однако, не освобождает его от гражданско-правовой ответ ственности, что было установлено Верховным судом в отношении исков, предъявлявшихся в гг. к Президенту Б. Клинто ну. Президент получает за свою службу вознаграждение, которое не может быть увеличено или уменьшено в течение того срока, на который он избран;

и в течение этого срока он не должен полу чать какое-либо иное содержание. Президент пользуется государ ственной охраной, имеет резиденцию (Белый дом), право на вы сокую пенсию, другие блага, установленные законом.

Прекращение полномочий Президента В Конституции (XXV поправка) указаны четыре основания досрочного прекращения полномочий Президента:

• отстранение от должности, • смерть, • отставка, • неспособность осуществлять полномочия и обязанности по своей должности.

Отстранение от должности возможно только через процеду ру импичмента, которая осуществляется палатами Конгресса (Па лата представителей выдвигает обвинение, а Сенат судит под пред седательством Главного судьи). Президент, как и Вице-президент, может быть отстранен по импичменту за государственную изме § 4. Президентская власть ну, взяточничество, либо за другие серьезные преступления и правонарушения. Процедура импичмента была применена в XIX в.

в отношении Президента Джонсона, но не привела к отстранению его от должности. В 1974 г. под угрозой применения импичмента Президент Р. Никсон был вынужден добровольно уйти в отставку.

В гг. процедуре импичмента в полном объеме подверг ся Президент Б. Клинтон, но решение об отстранении не было принято.

Смерть Президента влечет прекращение его полномочий и немедленное вступление в должность замещающего лица. Так, при исполнении своих обязанностей скончался Президент Ф. Д. Руз вельт (1945 г.), был убит Президент Д. Кеннеди (1963 г.), что сразу же повлекло замещение их постов действовавшими вице-прези дентами (соответственно Г. Трумэном и Л. Джонсоном). Предусмот рено (XX поправка), что если к тому дню, с которого начинается срок полномочий избранного Президента, наступит его смерть, то Президентом становится избранный Вице-президент. Если же смерть настигает кого-либо из лиц, из которых Палата- предста вителей избирает Президента, а Сенат — Вице-президента (т. е. в случае, предусмотренном XII поправкой), то Конгресс вправе предусмотреть необходимые меры путем принятия специального закона.

Добровольная отставка Президента может последовать под влиянием личных причин (состояние здоровья и др.) или под дав лением обстоятельств.

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 16 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.