WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 16 |

«Конституционное право зарубежных стран Учебник для вузов Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД РФ Конституционное право зарубежных стран Учебник для вузов ...»

-- [ Страница 5 ] --

Глава 7. Избирательное право и избирательные системы § 1. Понятие и сущность избирательного права Одним из самых древних институтов человеческого общества является институт выборов. Определенная форма выборности су ществовала уже в родовом обществе, в рабовладельческих обще ствах Греции и Рима выборы также представляли собой важней ший принцип государственности. В феодальном обществе опреде ленные элементы выборности имели существенное значение, особенно сословные выборы в городах. Но особенно большое зна чение выборы приобрели с развитием капиталистических обще ственных отношений и появлением республиканской формы прав ления. Образованный на основе всеобщего избирательного права высший представительный орган — парламент — наиболее адек ватно отвечал общественным отношениям нового капиталистичес кого строя. Уже в этот период избирательная кампания активно использовалась как эффективный инструмент политической борь бы, как показатель популярности тех или иных политических групп и их представителей.

В большинстве современных государств выборы являются неотъемлемым элементом общественно-политической жизни. От их характера во многом зависит степень демократизма политическо го режима. Ограничение принципа выборности представительных органов, введение необоснованных избирательных цензов, фаль сификация результатов голосования, как правило, означают пе реход к авторитарным методам осуществления власти.

В современных демократических государствах выборы пред ставляют собой основную форму волеизъявления населения, форму реализации народного суверенитета как одного из основ ных конституционных принципов. Участие в выборах представ ляет собой важнейшее средство, с помощью которого избиратели имеют право и возможность осуществлять контроль (прямо или косвенно) за формированием и деятельностью как законодатель ных, так и исполнительных органов власти (президента, парла мента, правительства), органов местного самоуправления, опре деленной категории должностных лиц, получающих свой пост в результате выборов.

Избирательное право зарубежных стран — это важнейшее конституционное право, относящееся к политическим правам граж дан. На практике проведение выборов является главным средством обеспечения состязательности и реальности политического про цесса, дозволенной и узаконенной формой политической борьбы, 188 Глава 7. Избирательное право и избирательные системы которая в процессе ее реализации не должна выходить за рамки конституционных установлений. В демократических государствах проведение выборов является основной формой и способом мир ной борьбы за обладание государственной властью или формой участия в контроле за ее осуществлением.

Избирательное право — один из важнейших институтов кон ституционного права, а сами выборы в большинстве развитых демократических стран представляют собой арену острой полити ческой борьбы, хотя и ограниченной рамками действующего зако нодательства и сложившейся политической практикой. Поэтому под избирательным правом следует понимать один из основных инсти тутов конституционного права, состоящий из правовых норм, санк ционированных законом правил и сложившихся на практике обы чаев, регулирующих порядок предоставления гражданам права участия в выборах и способ формирования представительных ор ганов власти. В понятие избирательной системы входят методы установления результатов голосования, подсчет поданных и при знанных действительными, а также недействительными, голо сов избирателей и выявление победителей на выборах.

Основным и главным источником избирательного права, закрепляющим его основные принципы, является конституция государства. Она определяет круг субъектов избирательного пра ва, основные начала, на которых оно должно строиться, условия предоставления и лишения граждан этого права. Например, ста тья 4 Конституции Италии 1947 года декларирует, что избира тельным правом пользуются все достигшие совершеннолетия граж дане: мужчины и женщины, а голосование характеризуется как личное, равное, свободное и тайное. Конституция декларирует то, что голосование в Италии является общественным долгом.

Объем регулируемых конституциями вопросов избирательно го права довольно существенно различается. Одни конституции ограничиваются отдельными, формальными статьями декларатив ного характера, другие включают специальные главы или целые разделы о выборах. Как правило, более детальное регулирование норм избирательного права осуществляется специальными право выми актами. К числу последних можно отнести специальные за коны о выборах и порядке голосования, а также избирательные кодексы. К числу источников избирательного права можно отнес ти регламенты законодательного органа власти, акты главы государства по этим вопросам, постановления исполнительных органов и решения судебных органов, акты органов местного са моуправления. Все эти документы в той или иной степени конкре тизируют и дополняют конституционные положения о выборах, условия предоставления гражданам избирательных прав, поря док проведения выборов и т. д. Законодательство о выборах в за рубежных странах в последнее время стало более обширным и детализированным. Предметом его регулирования является не только сам порядок голосования, но и связанные с избирательной § 2. Основные принципы кампанией деятельность политических финансирование расходов кандидатов, способы борьбы с коррупцией на выборах, деятельность специальных органов и должностных лиц, ведаю щих проведением выборов, порядок и пределы рекламно-агитаци онной деятельности, роль средств массовой информации и т. д. В отдельных странах, особенно англосаксонского права и в некото рых развивающихся странах, ряд вопросов избирательного права продолжает регулироваться обычаями.

Избирательное право ряда стран включает в себя категории активного и пассивного права. Активное избирательное право пред ставляет собой установленное законом право гражданина лично участвовать в выборах представительных органов или должност ных лиц в качестве избирателя, быть полноправным участником референдума. Пассивное избирательное право — это установлен ное законом субъективное право гражданина выступать на выбо рах в качестве кандидата в представительные органы или на вы борную должность, а в случае получения необходимого количества голосов избирателей быть избранным на соответствующий пост.

Предоставление активного и пассивного избирательного права обычно обусловлено рядом требований, установленных конститу цией и специальным законодательством, в частности, это принад лежность к гражданству данной страны (некоторые страны предо ставляют право голоса иностранцам при выборах органов местно го самоуправления), определенный возрастной ценз (в пассивном избирательном праве он значительно выше, нежели в активном) и другие условия. Ряд демократических конституций, а также избирательное законодательство многих стран вводят дополни тельные требования пассивного избирательного права о несовме стимости постов, согласно которым гражданин, избранный в пред ставительный орган или на определенную должность, не может по закону занимать никакую другую должность в государствен ном аппарате, административных органах и т. д. При назначении на такую должность мандат депутата должен быть прекращен. Если же гражданин занимает какой-либо административный пост на государственной службе и намеревается выставить свою кандида туру на выборах, он обязан в установленный законом срок до дня голосования подать в отставку.

§ 2. Основные принципы Важнейшими принципами избирательного права зарубежных стран являются принципы всеобщности, равенства, прямого и тайного голосования, декларируемые обычно конституциями и другими нормативными актами (законами, кодексами и т. д.).

Избирательное право формально провозглашается всеобщим, но фактически оно ограничено участием в выборах только так называемого "избирательного корпуса", т. е. совокупностью граж 190 Глава 7. Избирательное право и избирательные системы дан, обладающих по закону правом голоса. "Избирательный кор пус" и общее число граждан, достигших избирательного возрас та, но в тех или иных причин лишенных права участия в голосовании, в различных странах значительно отличается. Ины ми словами, гражданская правоспособность автоматически не вле чет за собой право на участие в голосовании, поскольку потенци альный избиратель должен отвечать еще целому ряду условий или цензов.

В течение длительного периода времени во всех странах в той или иной степени велась политическая борьба за предоставле ние всем гражданам права голоса на выборах. В крупнейших евро пейских странах введение всеобщего избирательного права на долго затянулось. Так, во Франции все конституции вплоть до 1848 года лишали абсолютное число граждан избирательных прав.

Например, в 1846 году из 35-миллионного населения Франции избирательным правом пользовались лишь 241 тысяча человек.

Аналогичная картина наблюдалась и в Англии, где до 1823 года избирательное право включало в себя такие многочисленные ог раничения, что им могло пользоваться не более 3% населения страны. В 1832 году под давлением партии чартистов была прове дена первая в истории реформа избирательного права, которая увеличила число избирателей с 400 тысяч до 900 тысяч, что со ставляло, однако, не более 1/24 населения. Новый избиратель ный закон абсолютно не учитывал значительно выросшего к тому времени числа работников наемного труда. В дальнейшем и в Анг лии и в других европейских странах постепенно проводилась де мократизация избирательного права. Во Франции впервые в ис тории революция 1848 года ввела всеобщее избирательное право, увеличив сразу число избирателей с 241 тысячи до 8,2 миллиона человек. Такого огромного количества избирателей не было в то время ни в одной стране мира. Но после подавления восстания рабочих в июне 1848 года всеобщее избирательное право было отменено. В настоящее время всеобщность избирательного права, провозглашенная во многих зарубежных странах и завоеванная массовой политической борьбой, является важнейшим показате лем степени демократизма избирательного права.

Одним из важнейших принципов избирательного права явля ется принцип равенства, закрепляемый текстами конституций. Это означает, что все граждане, удовлетворяющие требованиям из бирательных законов и не отстраненные от участия в голосовании по формальным основаниям, имеют равные права и несут равные обязанности как избиратели. Принцип равного избирательного права предусматривает возможность избирателя иметь только один голос, и, соответственно, голос одного избирателя формально равен голосу любого другого избирателя. При этом считается, что ни социально-экономические, ни политические факторы, ни личные качества избирателя, ни другие условия не должны влиять на общее положение гражданина как избирателя. Равное избиратель § 2. Основные принципы ное право включает в себя и требование равенства избиратель ных округов, в которых проводятся выборы, с тем чтобы каждый депутат избирался примерно равным числом избирателей.

Существовавший когда-то в зарубежных странах так назы ваемый плюральный вотум, т. е. предоставление одному избира телю сразу нескольких голосов в зависимости от его имуществен ного состояния, в настоящее время является анахронизмом и прак тически не применяется, поскольку такое голосование имело откровенно имущественный характер и прямо подчеркивало не равный статус избирателей.

Вместе с тем формально декларируемое равенство избира тельного права в политических целях часто нарушается. Делается это обычно при разбивке страны на избирательные округа. В ряде стран на практике обычно используется два вида избирательных округов: одномандатные, когда от округа избирается один депу тат, и многомандатные, когда от округа избирается сразу сколько депутатов. Нарушение равенства избирательных округов имеет цель искусственно изменить соотношение политических сил в этих округах. При этом они могут организовываться таким обра зом, что их число больше в районах, где проживают противники правящей партии, и наоборот, они малы в регионах с преоблада нием электората правящей партии. Иногда, чтобы обеспечить ис кусственное преобладание своих сторонников в определенных ок ругах, правящая партия так нарезает избирательные округа, что они могут принимать самые причудливые формы, часто противо реча элементарной логике. На практике сторонники правящей по литической партии оказываются искусственно сконцентрирован ными в одном или немногих избирательных округах, где и полу чают все мандаты, но зато в большинстве других избирательных округов они оказываются в меньшинстве и вынуждены отдать ман даты своим противникам. Эта система откровенного нарушения рав ного избирательного права получила название избирательной геометрии, избирательной географии или системы джерримен деринг, по имени ее изобретателя губернатора американского штата Массачусетс Джерри, впервые успешно ее применившего еще в XIX веке.

В настоящее время законодательство о выборах прямо зак репляет возможность отклонения от принципа избирательных ок ругов. Например, Избирательным законом ФРГ официально до пускается отклонение от принципа до 25%.

В большинстве зарубежных стран выборы подразделяются на прямые и косвенные (многостепенные). Прямое голосование за кандидатов на самые различные выборные должности являет ся наиболее распространенным и наиболее демократичным. Оно означает, что между избирателем и кандидатом на выборную дол жность нет никаких промежуточных инстанций, опосредствующих волеизъявление избирателя. В данном случае он голосует непос редственно за кандидата на выборную должность. Косвенные вы 192 Глава 7. Избирательное право и избирательные системы боры, чаще всего двухстепенные, означают, что воля избирате ля опосредуется специальными лицами — выборщиками или спе циальными органами. В данном случае граждане избирают выбор щиков или специальный орган, которые, в свою очередь, и изби рают кандидата на данную выборную должность. Косвенные выборы применяются при избрании верхних палат (сената) в ряде зару бежных стран (Франции, Индии, Малайзии и т. д.). Система вы борщиков применяется на президентских выборах в США. Пря мым голосованием избираются нижние палаты большинства зару бежных парламентов, президенты почти во всех странах Латинской Америки.

Система выборщиков при избрании президента в настоящее время безусловно является архаичной. Рассмотрим эту систему на примере выборов Президента США. В соответствии с американс кой Конституцией выборщики избираются прямым голосованием в первый вторник после первого понедельника ноября високосного года, а в первый понедельник после второй среды в декабре того же года они собираются в столицах своих штатов или в иных ме стах, установленных законодательными собраниями этих штатов, и подают голоса за кандидатов в президенты и вице-президенты.

Коллегия выборщиков никогда не собирается вместе в полном соста ве, а голосование происходит фактически в 51 коллегии (50 штатов и федеральный округ). Для избрания президента и вице-прези дента необходимо абсолютное большинство (больше половины) голосов всех выборщиков. Архаизм действующей системы прези дентских выборов в США стал особенно очевидным в эпоху науч но-технической революции. Кандидаты на должность главы испол нительной власти вынуждены вести не одну общенациональную избирательную кампанию, как в других странах, а пятьдесят одну — по отдельности в каждом штате и в федеральном округе Колумбия. И хотя тотальное использование средств массовой ин формации и создает одну общенациональную политическую ауди торию, выборы проводятся по той же устарелой системе, что и полтора столетия назад.

Развитие избирательного права шло через преодоление цен зовых ограничений избирателей путем либерализации цензового барьера и прямой отмены целого ряда цензов в качестве вынуж денной уступки в результате политической борьбы и дальнейшей демократизации избирательного права. Цензы, т. е. установленные законом обязательные условия, которым должен отвечать граж данин, претендующий на получение права голоса, вводятся с це лью легального лишения определенной части населения избира тельных прав. Цензы в той или иной степени искажают основные принципы избирательного права, поскольку ставят потенциаль ных избирателей в неравные положения и тем самым легально сужают избирательный корпус.

В современный период большинство цензов избирательного права не действует или значительно сокращено. Отмена суще § 2. Основные принципы ствовавших в течение длительного исторического периода цензо вых барьеров для избирателей была вызвана еще и тем обстоя тельством, что цензы в своей основе носят откровенно недемок ратический имущественный характер.

Одним из старейших и распространенным длительное время цензом был прямой имущественный ценз, который отстранял от участия в голосовании лиц, не обладавших определенным имуще ством в форме недвижимости, денежном выражении, в форме уплаты определенной суммы налога и т. д. В ряде штатов США, например, до 1964 г. действовало требование об уплате избира тельного налога с голосующих. Прямой имущественный ценз но сил совершенно недемократический характер, поэтому его суще ствование стало противоречить основам всеобщего избирательно го права. В настоящее время прямой имущественный ценз в развитых странах практически не встречается.

В течение длительного времени избирательное право явля лось привилегией только мужского населения. Достаточно сказать, что до 1917 г. женщины имели активное избирательное право лишь в нескольких странах — Австралии, Дании, Исландии, Но вой Зеландии, Норвегии. Официальная трактовка этого ценза объяс нялась широко распространенным мнением, что уделом женщи ны всегда должна быть рутина домашнего хозяйства (известное сочетание трех "К" — Kirche, Kinder.) Такое устоявшееся в общественном сознании мнение о роли женщины в обществе долго препятствовало вовлечению женщин в политический про цесс. Однако по мере развития политических изменений в мире, роста политического самосознания женского населения, его втя гивания в общественно-экономическую жизнь и активизации борьбы прогрессивных сил женщинам предоставлялось право голоса (Ве ликобритания — 1918 г., США — 1920 г., Франция — 1944 г., Италия и Япония — 1945 г. и т. д.). Женское население Швейцарии получило право голоса только в 1971 году. До сих пор лишены права голоса женщины в некоторых мусульманских странах. В от дельных странах для женщин на выборах были установлены осо бые ограничения, существовавшие для мужчин. По мере пре доставления женщинам избирательных прав их роль в обществен но-политической жизни возрастает. Однако в ряде стран с сильным влиянием религии женское население отдает на выборах свои го лоса религиозно-консервативным, а иногда даже откровенно ан тидемократическим партиям.

В течение длительного периода времени действовал высокий возрастной ценз, как правило, года. Этот ценз отстранял от участия в образовании представительных органов миллионы граждан обоего пола. Официальная трактовка существования это го ценза сводилась к тому, что якобы только по достижении ука занного возраста гражданин в состоянии правильно понять и дос тойно оценить всю значимость его действия (т. е. голосования) не только для него самого, но также и для общества. В действитель 194 Глава 7. Избирательное право и избирательные системы ности, путем введения высокого возрастного ценза исключались из политической жизни миллионы юношей и девушек, т. е. наибо лее активная, целеустремленная, а в связи с массовой безработи цей среди молодежи наиболее критически настроенная часть об щества. По мере роста массового молодежного и студенческого движения, подкрепленного требованиями демократической обще ственности, в 70-е годы многие страны вынуждены были пойти на снижение возрастного ценза до 18 лет: Великобритания и ФРГ — в 1970 г., США — в 1971 г., Франция — в 1974 г., Италия — в 1975 г. и т. д. В настоящее время практически абсолютное боль шинство развитых стран предоставляют гражданам право голоса с 18 лет. В Бразилии, Никарагуа, на Кубе и в Иране право голоса предоставлено гражданам с 16 лет.

Прямым продолжением имущественного ценза является дей ствующий по настоящее время в ряде стран ценз грамотности, который особенно ощутимо сказывается на интересах избирате лей в развивающихся странах, где процент неграмотного населе ния еще очень велик. В соответствии с данным цензом от избира теля требуется уметь читать и писать на государственном языке.

Официальным предлогом для лишения неграмотных права голоса является утверждение о том, что голос грамотного человека аб солютно независим, а неграмотный человек вынужден был бы об ращаться к посторонним лицам при оформлении избирательного бюллетеня и, таким образом, поневоле испытывал бы на себе чье то политическое влияние. Такая аргументация представляется по меньшей мере несерьезной, особенно принимая во внимание прак тику проведения выборов в ряде стран, когда даже на грамотного избирателя оказывают прямое или замаскированное давление с целью заставить его голосовать за ту или иную политическую партию. Кроме того, избирательные законы не дают расшифров ки того, что следует понимать под "умением читать и писать", и это, как правило, передается на усмотрение чиновников, ведаю щих проведением выборов. В последнее время в некоторых кон ституциях этот ценз получает определенные модификации. На пример, Конституция Эквадора 1977 г. называет голосование обя зательным для умеющих читать и писать и факультативным для неграмотных (ст. 33). Ряд стран в соответствии с принятыми в пос леднее время конституциями предоставляют неграмотным право голоса. Например, в Перу на первых после принятия новой кон ституции всеобщих выборах в 1980 году, впервые в истории стра ны к избирательным урнам были допущены неграмотные — их оказалось 857 тыс. человек.

Одним из распространенных правовых средств, исключаю щих из политической жизни потенциальных избирателей, являет ся ценз оседлости. Он включает в себя требование для избирате лей непрерывного проживания в одной местности в течение уста новленного законом срока (от 1 месяца до 2 лет). Действием этого ценза лишаются права голоса сезонные рабочие, которые вынуж § 2. Основные принципы дены менять место жительства в поисках временной работы. В эту категорию автоматически попадают лица, вынужденные по тем или иным причинам отсутствовать во время выборов в своем му ниципалитете. Часто заинтересованные в их голосах кандидаты или политические партии по собственной инициативе и за свой счет "отлавливают" таких избирателей и доставляют их из раз личных районов страны в тот избирательный округ, где они име ют право проголосовать. Это одна из форм открытого подкупа избирателей. Подобная категория избирателей получила в некото рых странах наименование "летающих избирателей".

Традиционно во многих странах (Голландии, Турции, боль шинстве латиноамериканских государств) отстраняются от уча стия в голосовании военнослужащие. Конституция Эквадора г., например, прямо закрепляет положение, согласно которому лица, находящиеся на действительной военной службе, не могут пользо ваться правом голоса. В других латиноамериканских странах (Перу, Панаме, Аргентине, Бразилии, Мексике и др.) лишены права уча стия в голосовании унтер-офицеры и рядовой состав армии, фло та, полиции, служители тюрем, военнообязанные, не прошедшие обязательной военной подготовки, и т. д. Отстранение военнослу жащих (в основном рядового состава) от участия в голосовании формально объясняется концепцией: "армия — вне политики". Эта концепция расходится с реальной действительностью, особенно в развивающихся странах, где вооруженные силы очень часто ока зывают решающее воздействие на общественно-политическую жизнь, и поэтому юридическое отстранение армии от участия в избирательной кампании является скорее парадоксальной особен ностью многих политических режимов, нежели действенным ме ханизмом.

В целом ряде стран в избирательной кампании не принима ют участия служители церкви, поскольку официально провозг лашается, что служение Богу не может быть совместимо с ак тивным вмешательством в светскую политическую жизнь. Это не означает, что церковь абсолютно не участвует в избирательной кампании. Своим идеологическим воздействием на избирателей, особенно женщин, церковь иногда может изменить соотношение голосов избирателей в пользу определенных партий, особенно христианско-демократических. Кроме того, церковь обладает мощ ными финансовыми возможностями, которые она использует для оказания денежной помощи некоторым кандидатам.

Законодательство ряда стран предусматривает легальные основания для лишения избирательных прав определенных кате горий граждан: в частности, по решению суда (Бразилия, Арген тина, Уругвай и др.), лиц, отбывавших наказание в виде тюрем ного заключения, постоянно или временно лишенных политичес ких прав, банкротов, должников государственной казны и т. д.

Законодательством также может быть предусмотрено существо вание так называемых "моральных" цензов, детальная классифи Глава 7. Избирательное право и избирательные системы кация которых, как правило, отсутствует, что дает возможность для злоупотреблений и произвольного отстранения избиратель ных урн целых групп избирателей. К этой категории могут отно ситься лица, чьи действия являются общепризнанно дурными. В трактовке чиновников, ведающих проведением выборов, это мо гут быть лица, занимающиеся бродяжничеством, пьянством, про являющие неблагодарность к родителям и т. п.

Легальное лишение большой категории граждан права голо са в результате действия многочисленных цензов искусственно сокращает избирательный корпус, в котором после этого остают ся, как предполагается, самые достойные граждане.

даже из этой категории граждан не все участвуют в голо совании. Значительная часть избирателей, удовлетворяющая всем установленным цензам и официально допущенная к участию в го лосовании, тем не менее не является на избирательные участки в день выборов. Неявка избирателей на выборы получила назва ние абсентеизма. Основная причина неявки на выбо ры — их безразличие и отсутствие веры в возможные результа ты выборов. Часть избирателей, особенно в сельской местности, предпочитает в день выборов продолжать заниматься полевыми работами, рыболовством и т. д. Кроме того, в отдаленных районах обычно существует проблема транспорта, тем более если пункт для голосования расположен в неудобном для избирателей месте, голосование проводится в неудобные часы и т. д. Некоторые не участвуют в голосовании, опасаясь политических инцидентов и столкновений, другие — из-за шантажа и нажима со стороны политических противников. Избирательные кампании многих стран полны примеров, когда "нежелательных" избирателей путем пись менных или устных угроз заставляли оставаться дома в день голо сования, если не было уверенности в желательном результате его голосования. Официальная доктрина обвиняет абсентеистов в непонимании "ценности демократических выборов". Многие из них действительно не понимают вопросы предвыборной борьбы, конк ретные программы и обещания кандидатов, свои собственные права и обязанности на выборах и т. д. Таким образом, явление абсенте изма может являться показателем непопулярности самой избира тельной кампании и ее участников, а также хорошей погоды в дачный сезон.

С другой стороны, чтобы искусственно поднять активность избирателей на выборах, некоторые страны (Австралия, Авст рия, Бельгия, Нидерланды, Италия, латиноамериканские стра ны) в законодательном порядке вводят обязательное голосование.

В данном случае выборы квалифицируются в качестве "обществен ной функции", которая включает в себя не только право, но и обязанность граждан голосовать. Политический смысл введения обязательного вотума заключается в искусственном увеличении числа голосующих и ликвидации явления абсентеизма. Политичес кая практика наглядно показывает, что обязательный вотум по § 3. Организация и порядок проведения выборов могает политическим партиям получить голоса тех избирателей, которые не принимают активного участия в политической жизни страны. Рассматривая систему обязательного голосования, авст ралийский государствовед Э. Браун отмечал, что система обяза тельного голосования там, где она существует, "грубо фальси фицирует народное представительство, что обязательное голосо вание маскирует, но не устраняет пассивность голосующего избирателя, и эти пассивные избиратели, когда их юридически принуждают голосовать, становятся легкой добычей демагогии". В условиях действия этого принципа законом предусматриваются определенные санкции против граждан, уклоняющихся от учас тия в голосовании под тем или иным предлогом. Такими санкциями могут быть препятствия в течение определенного времени заклю чать деловые контракты, другие ограничения в предпринимательс кой деятельности, при приеме на службу в государственный аппа рат, а также денежный штраф. Действующий избирательный закон Италии ввел даже общественное порицание лица, уклоняющегося от участия в голосовании. Это порицание выносится мэром.

Однако практика абсентеизма может принимать вполне орга низованный и продуманный характер, а иногда даже подогревает ся различными политическими партиями, которые, будучи сами неуверенными в победе на выборах, призывают к бойкоту и своих сторонников, публично выражая тем самым политический протест.

Обязательное голосование предполагает и обязательную ре гистрацию в качестве избирателя, причем в ряде случаев на обя зательную регистрацию обращается большее внимание, чем на обязательное голосование. Объясняется это просто: администра ция таким способом определяет количество лиц, достигших мини мального избирательного возраста, а следовательно — пригод ных для военной службы.

§ 3. Организация и порядок проведения выборов Конечные результаты выборов во многом определяются той подготовительной работой по их организации и проведению, кото рую осуществляют специальные избирательные органы, предста вители государственного аппарата, судебной системы, политичес кие партии, кандидаты на выборные должности и т. д. Организа ция выборов в определенной степени зависит от того, какой вид выборов проводится в стране. Наиболее распространенный вид выборов — очередные выборы, проводящиеся в специально ус тановленные сроки или по истечении полномочий выборного органа или должностного лица.

Если законодательством страны установлена твердая дата проведения очередных выборов (например, по Конституции США президентские выборы проводятся "в первый вторник после пер вого понедельника ноября високосного года"), специальной дек ларации правительства или акта главы государства о назначении 198 Глава 7. Избирательное право и избирательные системы выборов обычно не требуется. Если же законодательство предус матривает только дату вступления в должность выборного долж ностного лица или дату начала первой сессии выборного органа, то требуется официальное назначение даты выборов. В обязатель ном порядке требуется назначение главой государства или актом правительства даты выборов при проведении внеочередных (дос рочных) или частичных (дополнительных) выборов. Внеочередные или досрочные выборы проводятся в парламентарных монархиях и республиках в случае досрочного роспуска парламента (или его нижней палаты) по требованию правительства, оформленному актом государства. Как правило, досрочные выборы в пар ламент следуют за правительственным кризисом, вызванным раз ногласиями в коалиционном правительстве или получением пра вительством вотума недоверия в результате голосования в парла менте. Внеочередные выборы могут проводиться в законодательные органы субъектов федерации или в органы местного самоуправле ния в случае их досрочного роспуска.

Дополнительные (частичные) выборы могут проводиться при появлении депутатских вакансий (в случае смерти, отставки депу тата, физической неспособности его занимать данный пост) или в случае обновления выборного органа по частям (частичные выборы).

Проведению любой формы выборов предшествует избиратель ная кампания, т. е. специальный комплекс мероприятий, осуще ствляемых государственными органами и политическими партия ми. Избирательная кампания регулируется специальным законо дательством, и ее правовое оформление включает в себя акты различных государственных органов (главы государства, парла мента, правительства и т. д.). Официально избирательная кампа ния начинается со дня установления или объявления даты голосо вания и продолжается в течение установленного законом срока.

Значительная роль в избирательной кампании принадлежит пред выборной агитации за выдвинутых кандидатов или в целом за политические партии. Такая агитация очень разнообразна и вклю чает в себя обязательное проведение многочисленных ных митингов и собраний, встреч кандидатов с избирателями, расклейку лозунгов, афиш, объявлений, издание статей, букле тов, портретов, изготовление и раздачу символов и значков, вы ступления по радио и телевидению. Возможность использования политическими партиями и отдельными кандидатами средств мас совой информации в предвыборной агитации часто имеет решаю щее значение. В условиях сильной политической обработки насе ления победа кандидата даже на самый высокий государственный пост зависит не только от факторов объективного (политико-эко номического), но и субъективного характера. Значительное влия ние на распределение голосов избирателей могут иметь чисто личные качества кандидата, его удачные предвыборные речи и обещания, хорошо организованные турне по избирательному ок ругу или стране в целом. Очень часто согласно традициям поли § 3. Организация и порядок проведения выборов тической культуры кандидат, особенно на высший государствен ный пост, должен иметь соответствующий имидж. Традиционно считается, что кандидат должен пользоваться популярностью, иметь происхождение", слыть патриотом. В его политической биографии желательны эффектные выступления в защиту одновременно и профсоюзов и бизнеса. Он должен выгля деть энергичным борцом с бюрократией, коррупцией и преступно стью. Впрочем, возможны и другие, детерминированные конкрет ной ситуацией, варианты.

Во многих странах сама обстановка проведения избиратель ной кампании ограничивает ее справедливый, демократический характер. В ходе ее часто процветает политическая коррупция, неприкрытый подкуп избирателей и различных должностных лиц, чиновников, ведающих проведением выборов, нарушение изби рательного законодательства, акты насилия на выборах, много численные злоупотребления.

Избирательная кампания невозможна без значительных фи нансовых расходов политических партий и кандидатов на выбор ные должности. В большинстве стран законодательством устанав ливается верхний предел финансовых расходов политических партий на избирательную кампанию в пользу своих кандидатов, превышение которых влечет за собой определенные санкции. На деле очень часто кандидаты от политических партий нарушают эти положения.

Для проведения избирательной кампании территория страны обычно делится на избирательные округа, а те, в свою очередь, на избирательные участки. Такое деление устанавливается спе циальными законами, актами правительства или органов местно го самоуправления. Такими актами обычно устанавливается и число мандатов, подлежащих замещению в каждом избирательном ок руге. Традиционно применяется деление на многомандатные (по линоминальные) избирательные округа, от которых избирается сразу по несколько депутатов, и одномандатные (униноминаль ные) округа, от которых избирается по одному депутату. Редко встречающейся разновидностью избирательных округов является единый избирательный округ, охватывающий сразу всю страну, от которого избираются сразу все депутаты парламента.

Для контроля за ходом проведения избирательной кампании организуются специальные органы, состоящие из центральных избирательных органов, функции которых в ряде государств (Ита лия, Великобритания и др.) возложены на министерство внутрен них дел или центральные избирательные комиссии, включаю щие представителей политических партий и действующие под руководством представителя государственного аппарата, или же в составе только фактически несменяемых государственных слу жащих. В США, например, руководство подготовкой выборов на ходится в компетенции органов отдельных штатов. Помимо цент ральных избирательных органов существуют окружные избира 200 Глава 7. Избирательное право и избирательные системы тельные органы, их функции могут выполнять специальные чи новники государственного аппарата, именуемые "уполномоченными по выборам". В ряде стран (Италия, ряд штатов США) в эти ко миссии могут входить чиновники, судьи или депутаты местных выборных органов. Участковые избирательные органы назнача ются либо вышестоящими избирательными органами, либо орга нами местного самоуправления и могут включать в свой состав чиновников государственного аппарата или представителей круп нейших политических партий. Таким образом, в общей схеме кон троля за организацией и проведением выборов решающая роль принадлежит чиновникам государственного аппарата, в частно сти министерства внутренних дел, или специально назначенным уполномоченным или инспекторам по выборам. В функции этих уполномоченных входит проведение в жизнь избирательных зако нов на территории своего избирательного округа, общий контроль за регистрацией избирателей, процессом голосования и т. д.

Регистрация или составление списков избирателей осуществ ляются местными избирательными комиссиями. Законодатель ряда стран предусматривает, что избиратели сами должны заботиться о включении их в списки для голосования (США, Великобрита ния, страны Латинской Америки). Во многих европейских странах включение избирателей в списки обязанностью органов местного самоуправления. И в том и другом случае избиратель ный список может носить временный характер (составляемый пе ред каждыми выборами заново) или постоянный (перед очередны ми выборами лишь частично обновляемый).

Регистрация избирателей и составление списков, как прави ло, заканчиваются в соответствии с определенным сроком до даты выборов (в некоторых странах — за несколько месяцев). Это озна чает, что лица, официально не зарегистрированные в избира тельных списках, не могут участвовать в голосовании, поскольку положения избирательных законов запрещают вносить новых из бирателей в списки после окончания официальной регистрации.

На практике это означает еще одно ограничение принципа всеоб щности избирательного права граждан.

Законодательству некоторых стран известен институт так называемых "официальных наблюдателей", представителей кан дидата на выборную должность, назначенных на избирательный участок, по которому он баллотируется. В функции официаль ных наблюдателей входит наблюдение за ходом голосования и подсчет бюллетеней. Официальные наблюдатели имеют право выражать протест по поводу замеченных ими нарушений изби рательных законов или порядка голосования. Внешне институт официальных наблюдателей выглядит как демократическое уч реждение, призванное осуществлять своеобразный контроль за работой правительственных чиновников и других лиц, ведающих проведением выборов, и гарантировать беспристрастные резуль таты голосования. Фактически же официальные наблюдатели § 3. Организация и порядок проведения выборов это дополнительное звено в цепи официальных и неофициальных агентов баллотирующихся в данном округе кандидатов, которое может привести к увеличению количества правонарушений.

Особой и довольно своеобразной формой государственного контроля за ходом избирательной кампании и проведением голо сования является существование в некоторых странах специаль ных судебных органов — судов по избирательным делам, созда ние и функционирование которых предусмотрено текстами кон ституций или специальным законодательством. В состав этих судов, как правило, входят назначаемые правительством профессиональ ные судьи. Представительство избирательного корпуса или поли тических партий в них не предусмотрено. Функции судов по изби рательным делам (Мексика, Аргентина и др.) состоят в установле нии общего порядка деления страны на избирательные округа, контроле за правильностью составления списков избирателей, установлением даты выборов, официальной регистрации кандида тов;

утверждении результатов голосования или их аннулирова нии;

выдаче избранным депутатам мандатов и т. д. В компетен цию этих судов входит также проведение специального судебно го разбирательства действий лиц, совершивших различные правонарушения, связанные с избирательной кампанией. В от дельных случаях судам по избирательным делам предоставлены полномочия по толкованию действующих избирательных зако нов, разработке и подготовке новых законопроектов. Важнейшая формально судебная, а практически чисто политическая функ ция этих судов — регистрация политических партий для участия в избирательной кампании или отказ в такой регистрации, что равносильно наложению судебного запрета на деятельность по литической партии.

Важнейшим этапом избирательной кампании является вы движение кандидатов на выборные должности. Порядок их вы движения регулируется специальным избирательным законом. На практике применяется несколько способов выдвижения кандида тов на выборные должности. Один из самых распространенных — подача специального заявления, подписанного самим кандидатом в соответствующий, установленный законодательством орган. Иног да такое заявление необходимо скрепить подписями нескольких избирателей. Другой способ предполагает подачу официальной пе тиции от имени партии или от группы избирателей. Система пе тиций применяется в Швейцарии, ряде штатов США и т. д. В Ита лии, например, кандидаты на замещение выборных должностей выдвигаются исключительно политическими партиями и органи зованными политическими группами, которые должны согласно избирательному закону направить в Министерство внутренних дел за 62 дня до выборов избирательные эмблемы с точным названием своей партии или группы. Заявка рассматривается в течение трех дней. В период с 55-го по 45-й день до выборов происходит выс тавление в избирательных округах списков кандидатов. По закону 202 Глава 7. Избирательное право и избирательные системы число кандидатов каждого списка в избирательном округе долж но составлять не менее трех и не более общего числа депутатов, избираемых по округу. Один и тот же кандидат может быть выс тавлен не более чем в трех избирательных округах по спискам одной и той же партии или группы. Список кандидатов, выдвину тых в избирательном округе, должен быть скреплен подписями от 50 до 1 тысячи избирателей данного избирательного округа и со держать эмблему соответствующей партии или группы. В период с 45-го по 40-й день до выборов центральное бюро избирательных округов рассматривает и утверждает представленные списки кан дидатов. Решение этого бюро об отклонении избирательных спис ков может быть обжаловано в общенациональное центральное из бирательное бюро, которое в трехдневный срок принимает реше ние по жалобе. После утверждения всех избирательных списков составляются избирательные бюллетени. Особым способом выдви жения кандидатов можно рассматривать процедуры первичных выборов — праймериз, — осуществляемую в США. Это своего рода первичная проба политических сил, предварительная оценка популярности того или иного кандидата.

ряде стран при регистрации кандидата на выборные долж ности он должен заполнить так называемые "кандидатские серти фикаты". Ни один голос, поданный за лицо, не заполнившее "кан дидатский сертификат", не учитывается при подсчете голосов, так как он является официальным свидетельством того, что дан ное лицо выдвинуто кандидатом на ту или иную выборную долж ность. Обычно заполняющий сертификат обязан заявить в нем, что настоящим он выдвигает свою кандидатуру на ту или иную должность, что он не лишен по закону права избрания на эту должность. Здесь же он обязан назвать политическую партию, к которой официально принадлежит, и свой почтовый адрес для различных избирательных целей. Но на практике при любой фор ме выдвижения кандидатов фактическое признание лица канди датом на выборную должность осуществляется руководством тех или иных политических партий. Кандидат, выдвинутый группой "независимых" избирателей, может, как правило, рассчитывать на успех только в случае поддержки политической партии и ее избирательного аппарата, а сами "независимые" кандидаты, офи циально не связанные с политическими партиями, могут рассчи тывать на победу только в результате резкого размежевания сил внутри политических партий или собственной личной популярнос ти и громадных финансовых возможностей. Избирательная кампа ния завершается голосованием. Конституции закрепляют процеду ру тайного голосования как более демократическую. В большин стве стран избиратели голосуют с помощью избирательных бюллетеней. Избиратель сам лично заполняет бюллетень или дела ет на нем соответствующие пометки, а затем опускает его в урну.

В некоторых странах (например, ряд штатов США) для голосова ния избирателей используются специально сконструированные из § 4. Определение результатов голосования бирательные машины, которые практически исключают манипу ляции голосами избирателей. Избиратель, таким образом, голосует в изолированной кабине путем нажатия специальных рычажков.

В подавляющем большинстве стран применяется так называ емая система официальных бюллетеней, при которой бюллетени изготавливаются уполномоченными государственными органами по установленному образцу. В некоторых государствах действует си стема неофициальных бюллетеней, отпечатанных самими парти ями. Политические партии могут использовать определенную сим волику или цвет, что позволяет избирателям, особенно неграмот ным, легче ориентироваться среди партийных группировок или отдельных кандидатов. Законодательство отдельных стран допус кает возможность голосования избирателей по почте и голосова ние представителей за неграмотных и больных. Например, За коном о выборах Швеции разрешается голосование не на избира тельном участке, а дома или на почте. В этом случае надлежащим образом оформленные избирательные бюллетени, которые мож но получить у почтальона, запечатываются в специальный кон верт. На нем оформляется доверенность на передачу избиратель ных бюллетеней через близкого родственника или почтальона.

Доверенность должна быть скреплена подписью свидетелей, под тверждающих, что проголосовал сам избиратель.

§ 4. Определение результатов голосования и избирательные системы Важнейшим этапом выборов является определение резуль татов голосования, которое включает подсчет поданных и при знанных действительными бюллетеней и определение победите лей выборов. Эта процедура производится в масштабах избира тельного округа специальными органами, осуществляющими общий надзор за проведением выборов: избирательными бюро, избира тельными комиссиями и т. д., включающими, как правило, опре деленное количество специальных счетчиков. Если необходимо получить результаты голосования в масштабах всей страны, под считанные бюллетени в избирательных округах направляются в центральные органы по проведению выборов, где и подсчитыва ется общее число голосов, поданных за того или иного кандидата.

Закон, как правило, запрещает задерживать или откладывать подсчет голосов. Последний начинается сразу же после официаль ного окончания голосования.

Сама система подсчета голосов регулируется в ряде случаев специальными правилами оценки избирательных бюллетеней, которые содержат основные направления, по которым должно производиться определение действительности избирательного бюллетеня, условия признания его испорченным и т. д. При под счете голосов широко используется электронно-вычислительная 204 Глава 7. Избирательное право и избирательные системы техника, но даже она не в состоянии ликвидировать систему зло употреблений при подсчете голосов. Как правило, в практике про ведения выборов самое большое количество протестов по нару шению избирательных законов предъявляется именно в отноше нии процедуры подсчета голосов и определения победителей.

Наиболее частые нарушения правил подсчета голосов могут сводиться к следующему:

• искусственное увеличение числа поданных в избирательном округе бюллетеней, когда при подсчете бюллетеней оказыва ется больше, чем зарегистрированных избирателей. Выход из такого положения, в котором выборы следовало бы признать недействительными, избирательные комиссии находят в сле дующем: наугад уничтожается столько бюллетеней, насколь ко их количество превышает количество зарегистрирован ных избирателей, а затем начинается официальный подсчет оставшихся бюллетеней;

• искусственное увеличение числа поданных голосов за како го-либо одного кандидата, т. е. прямая фальсификация ре зультатов голосования;

• прямая приписка голосов, поданных за одного кандидата, другому кандидату. Разумеется, такие приемы подсчета го лосов являются прямым искажением волеизъявления изби рателей и представляют собой грубое нарушение избира тельных законов, за что может последовать уголовная от ветственность.

Для определения результатов голосования используются спе циальные избирательные системы, т. е. установленный законом или другим нормативным актом способ определения результатов голо сования и порядок распределения мандатов между партиями. Тра диционными и наиболее распространенными избирательными сис темами являются две: система пропорционального представитель ства (пропорциональная) и система большинства (мажоритарная).

Они в свою очередь имеют несколько разновидностей. В отдельных странах встречается смешанная система. Большинство стран ис пользуют и ту и другую системы в зависимости от вида выборов.

Мажоритарная система предполагает, что для избрания кан дидат должен получить большинство голосов избирателей данно го округа или страны в целом (если речь идет о выборах прези дента). Она может применяться в одномандатных округах, тогда каждая партия выставляет только одного кандидата, и избира тель голосует за кандидата той или иной партии. Если система большинства применяется в многомандатных округах, партия вы ставляет сразу целый список своих кандидатов, и избиратель го лосует не за отдельных кандидатов, а за партийный список в це лом. Партийный список, собравший большинство голосов, забира ет все мандаты по данному округу.

Мажоритарная система предусматривает распределение ман датов таким образом, что кандидат или политическая партия, § 4. Определение результатов голосования получившая в данном избирательном округе большинство голо сов, получает мандат или все мандаты от данного округа. Мажо ритарная избирательная система не в состоянии адекватно отра зить действительную расстановку политических сил на выборах, поскольку ее основное назначение состоит в обеспечении стабиль ности существующей системы. Обычно мажоритарная система имеет две разновидности: абсолютного или относительного большин ства. Мажоритарная система абсолютного большинства предусмат ривает, что победитель на выборах должен получить больше по ловины (50% плюс один голос) всех признанных действительными голосов в данном округе. Такая система применяется на выборах президентов в ряде латиноамериканских стран. На практике она малоэффективна и часто нерезультативна, поскольку для того чтобы собрать больше половины голосов избирателей, отдельному кандидату или политической партии необходимо обладать очень большим влиянием в избирательном округе или в целом по стра не. Если никто из баллотирующихся кандидатов не соберет требу емого большинства голосов, возможно проведение второго тура голосования, к участию в котором допускаются два кандидата, собравшие наибольшее количество голосов в первом туре голосо вания. Из двух кандидатов победителем становится тот, который получил больше голосов, чем его соперник. Поскольку в данном случае другие кандидаты к баллотировке вторично не допуска ются, победитель собирает абсолютное большинство голосов. В некоторых случаях законом может быть предусмотрено проведе ние второго тура в виде повторных выборов. Такая процедура может иметь несколько разновидностей, в частности в перебалло тировке могут участвовать все кандидаты из первого тура, или же лица, собравшие в первом туре менее установленного мини мума голосов, могут быть исключены из бюллетеней. Избранным в данном случае считается тот, кто соберет больше голосов, чем любой другой, но не обязательно больше половины. Наконец, осо бым способом перебаллотировки считается такой, когда вместо проведения второго тура голосования проводится голосование в высшем законодательном органе власти. В данном случае для уча стия в выборах допускаются два кандидата, собравшие наиболь шее число голосов в первом туре голосования избирателей. Изби рательные законы некоторых стран предусматривают гипотети ческий случай, когда голоса во втором туре разделились бы абсолютно поровну: тогда или старший по возрасту становится победителем, или кандидатам предлагают бросить жребий.

Более результативной с точки зрения определения победите лей на выборах является мажоритарная система относительного большинства (США, Великобритания, Канада, Индия и др.). По этой системе победителю достаточно собрать больше голосов, чем любому другому претенденту, но не обязательно больше полови ны. Эта система работает в том случае, когда на выборах в данном избирательном округе баллотируются только два кандидата. Если 206 Глава 7. Избирательное право и избирательные системы же выдвинут всего один кандидат, голосование не проводится, и данный кандидат провозглашается победителем без проведения выборов. Насколько эта разновидность мажоритарной системы ис кажает истинные настроения избирателей, можно проиллюстри ровать следующим примером. Предположим, в избирательном ок руге проводятся выборы по системе одноименного голосования, за одно депутатское место борются 4 политические партии (в ок руге — 200 тысяч избирателей). Кандидат партии А получил 70 тысяч голосов, партии Б — 60 тысяч голосов, партии В — 50 тысяч, партии Г — 20 тысяч. Побеждает кандидат партии А, он получил голосов больше, чем любой другой кандидат в отдельнос ти, хотя абсолютное большинство избирателей (130 тысяч) прого лосовало за других кандидатов, т. е. против него. Совершенно оче видно, что в условиях действия этой системы победитель выра жает волю меньшинства избирателей данного округа. Голоса, отданные кандидатам других политических партий, фактически пропадают. Если избирательное законодательство разрешает бло кирование партий и выставление единого кандидата, то в данном списке партия Б (60 тысяч) может сблокироваться с партией Г (20 тысяч) и, выставив единого кандидата, завоевать депутатский мандат относительным большинством в 80 тысяч голосов избира телей, и тогда кандидат партии А (70 тысяч), набравший голосов больше, чем три другие политические партии в отдельности, де путатского мандата не получит. При мажоритарной системе отно сительного большинства выборы могут проводиться и когда от округа избирается несколько депутатов (плюрономиналь ная система). При такой системе политические партии нацелены на то, чтобы победить в большинстве избирательных округов, хотя бы даже с минимальным преимуществом, получив все мандаты по данному избирательному округу.

Имеются и некоторые другие разновидности мажоритарной системы, в частности, мажоритарная система квалифицирован ного большинства. Избирательский закон при этом предусматри вает, что для избрания кандидат должен собрать значительно больше половины голосов избирателей. Но избирательная практи ка ряда стран показывает, что при действии любых разновиднос тей мажоритарной системы число депутатских мест не соответ ствует количеству голосующих избирателей, а сама мажоритар ная система не всегда является результативной и адекватно отражающей волеизъявление избирательного корпуса.

Более точно соотношение политических сил во время выбо ров отражает пропорциональная система. Она предусматривает распределение мест в парламенте или органах местного самоуп равления между партиями в пропорциональной зависимости от числа поданных за нее голосов избирателей. Эта система позволя ет партиям быть представленными в выборных органах в соответ ствии со своим влиянием в политической жизни страны и попу лярностью среди избирателей.

§ 4. Определение результатов голосования Распределение депутатских мест по пропорциональной сис теме осуществляется в соответствии с устанавливаемой сразу после выборов избирательной квотой (избирательным метром). Избира тельная квота определяется после подсчета общего количества поданных и признанных действительными голосов путем деления количества голосов на число выборных мест, приходящихся на данный избирательный округ. Например, если в округе подано 100 тысяч голосов (для простоты вычисления цифры округлены) и подлежит замещению 4 депутатских места, то избирательная квота (метр) будет равна 25 тысячам (100 : 4). При способе единого числа законом заранее устанавливается единое для всех округов число голосов, необходимое для избрания одного депутата вне зависи мости от количества голосов, поданных в избирательных округах.

После определения избирательной квоты каждый партийный спи сок получает столько мандатов, сколько таких квот укладывается в собранном им количестве голосов. Например, в избирательном округе (со 100 тысячами избирателей) за 4 депутатских места бо ролись 3 политические партии (А, Б, В). После подсчета голосов результаты оказались следующие: за список партии А проголосо вало 55 тысяч человек, Б — 30 тысяч, В — 15 тысяч. Избиратель ная квота — 25 тысяч. Следовательно, мандаты распределяются следующим образом: партия А получает 2 мандата (55 : 25 = 2.

5 тысяч голосов остаток), партия Б получает 1 мандат (30 : 25 = 1.

Остаток 5 тысяч голосов), партия В не получает пока ни одного мандата, так как ее список не получил избирательной квоты, за нее проголосовало всего 15 тысяч избирателей. Но в соответствии с избирательной квотой распределено 3 места из 4, одно место не укладывается в квоту. В данном случае вступает в действие сис тема наибольшего остатка, т. е. одно место должна получить партия, имеющая наибольшее количество "неиспользованных" голосов избирателей. В нашем примере это партия В (15 тысяч), которая и получает четвертый мандат. Но это уже серьезное ис кажение пропорциональной системы, так как вес мандатов неоди наков (25 тысяч и 15 тысяч). В некоторых странах применяются определенные разновидности распределения оставшихся в изби рательном округе мандатов на основании установленной квоты.

Такие мандаты могут распределяться в соответствии с установ ленными правилами в масштабе объединения округов (например, в Австрии), а в Италии на выборах в палату депутатов эти места распределяются в общегосударственном масштабе. В целом ряде стран (Исландия, Дания, Швеция и т. д.) помимо мест, распреде ляемых по округам, также распределяется определенное число мест в общегосударственном масштабе. С целью более точного оп ределения избирательной квоты применяют систему наибольшего среднего или систему Д'Ондта (по имени бельгийского математи ка — изобретателя этой системы). В соответствии с этой системой число голосов, полученных каждым списком, делят последова тельно на 1, 2, 3, 4 и т.д. до цифры, соответствующей числу списков (в нашем примере до 3).

208 Глава 7. Избирательное право и избирательные системы Партия А — 55 тысяч Партия Б — 30 тысяч Партия В — 15 тысяч 15 1 = 55 1 = 55 30 1 = 55 2 = 27,5 30 2= 15 2 = 7, 55 3 = 18 30 3 = 15 3 Затем полученные частные распределяют в порядке убывания:

55;

30;

27,5;

18;

15;

10;

7,5;

5. Частное, порядковый номер которого соответствует числу замещаемых мандатов (в нашем случае 18 ты сяч), является общим делителем. Каждый список получает столько мест, сколько раз общий делитель укладывается в полученном этим списком числе голосов. В нашем случае партия А получит 3 манда та, партия Б — 1 мандат, партия В не получит ни одного. Помимо системы Д'Ондта применяются различные ее разновидности, да ющие более или менее приближенный к пропорциональному со отношению голосов и замещаемых мест результат. Эти системы применяются в ФРГ, Италии, Португалии, Финляндии и т. д.

Особая разновидность пропорциональной системы, применя емая в практике многих стран, — система голосования по префе ренциям. Это означает, что внутри списка избиратель против фамилии кандидатов проставляет цифрами свои преференции (1, 2, 3, 4 и т.д.), т.е. кого бы он хотел видеть избранным следую щим, если его кандидат не получит достаточного для избрания количества голосов. Редко встречающейся разновидностью пропор циональной системы является панаширование, т. е. одновремен ное голосование за кандидатов из различных списков (Швейца рия). Панаширование значительно искажает пропорциональную систему, поскольку главным в данном случае является не выбор между партиями и их платформами, а выбор между личными ка чествами кандидатов, вне зависимости от их партийной принад лежности. Как правило, панаширование используют избиратели, безразличные к характеру борьбы политических партий.

Также редко встречающейся разновидностью пропорциональ ной системы является система "единого передаваемого голоса" (Ирландия, Австралия, ряд индийских штатов). В данном случае голосование осуществляется по преференциям, и кандидат, на бравший достаточное количество голосов по первым преференци ям, объявляется избранным. Все остальные собранные им, но ока завшиеся излишними голоса передаются кандидату, который по лучил наибольшее после него количество отметок о преференции.

Затем процедура может быть продолжена в отношении третьего кандидата и т. д. При этой математически довольно сложной сис теме голоса избирателей не пропадают, а передаются как бы "по цепочке" от одного кандидата к другому. В данном случае такая система создает условия для искусственного образования необхо димой избирательной квоты.

Пропорциональная система и ее разновидности применяются в Скандинавских странах, в Бельгии, Греции, Италии, Австрии, Швейцарии, Израиле и т. д.

§ 4. Определение результатов голосования В некоторых странах наряду с применением пропорциональ ной системы действует законодательно установленный "загради тельный пункт" или оговорка, в соответствии с которой обяза тельным условием участия партии в распределении мандатов яв ляется получение ею не менее определенного процента голосов избирателей. Если партия не смогла обеспечить себе на выборах определенный процент голосов, она не допускается к участию в распределении мандатов. Такая система действует в Италии, Да нии, ФРГ, Израиле, Швеции и других странах. В ФРГ, чтобы партия получила право принять участие в распределении манда тов, она должна собрать в масштабе всей страны не менее 5% признанных действительными голосов (пятипроцентная "загради тельная" оговорка) или победить не менее чем в трех одномандат ных округах. Подобного рода оговорки являются искусственными и довольно сильно искажают пропорциональную избирательную систему.

Важное значение при пропорциональной избирательной сис теме придается распределению мандатов внутри списка между кандидатами одной партии. Часть стран придерживается правил жестких списков, когда предложенные избирателям кандидаты получают мандаты в той последовательности, в какой они пере числены в списке. В других странах (Дания, Бельгия, Австрия, Нидерланды) применяют систему полужестких списков, когда пер вое место предназначено кандидату, стоящему первым в списке, но зато кандидаты, получившие большее число преференций, даже если их фамилии расположены в конце списка, могут быть передвинуты выше и получить мандат. И, наконец, в ряде стран (Швейцария, Италия) действует правило свободных списков, при котором решающее значение придается преференциям, простав ляемым избирателями, в соответствии с которыми и осуществля ется распределение депутатских мандатов.

Пропорциональная система более предпочтительна для тех партий, которые имеют значительную поддержку избирателей, хотя распределение оставшихся мандатов по методу наибольших остатков не только искажает пропорциональную систему, но мо жет и способствовать получению мест мелкими партиями.

Некоторые страны применяют смешанные избирательные системы, сочетающие в себе элементы мажоритарной и пропор циональной. На такой основе происходят выборы в Бундестаг ФРГ, когда половина его депутатов избирается по мажоритарной систе ме относительного большинства в половине избирательных окру гов, на которые делится территория, а половина — по пропорциональной системе по спискам, выдвигаемым партиями в каждой земле. Победителем в округе объявляется кандидат, по лучивший относительное большинство голосов. При такой систе ме большинство мандатов получают крупные партии, даже при незначительном перевесе сил.

Глава 8. Глава государства в зарубежных странах § 1. Место и роль главы государства в государственном механизме зарубежных стран Общая характеристика института главы государства Институт главы государства является неотъемлемой составной частью механизма осуществления власти во всех современных го сударствах. Главой государства принято называть официальное лицо (орган), занимающее, как правило, формально высшее мес то в иерархии государственных институтов и осуществляющее вер ховное представительство страны во внутриполитической жизни и в отношениях с другими государствами. Юридически санкциони рованные исключения из этого правила встречаются крайне ред ко (например, в законодательстве Ирана).

Во всех развитых демократических государствах осуществ ление государственной власти основано на принципе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Каждая ветвь власти отличается определенной самостоятельностью, и в то же время все они взаимодействуют между собой в процессе осуществления власти. Место, занимаемое главой государства в этой триаде, не всегда прослеживается достаточно ясно и отчет ливо. В некоторых странах, например в США, на главу государ ства возложено осуществление функции исполнительной власти.

Однако в большинстве развитых государств глава государства этих функций не выполняет. Так, среди 15 государств — членов Евро пейского Союза только в одной стране (Франция) глава государ ства участвует в осуществлении исполнительной власти и в этом своем качестве входит в состав высшего руководящего органа ЕС — Европейский Совет. В этом случае вряд ли оправдано рассматри вать главу государства как составную часть исполнительной ветви власти. Вопрос о правовом статусе главы государства должен ре шаться каждый раз конкретно в зависимости от особенностей кон ституционного строя, урегулированности положения главы госу дарства действующей Конституцией, национальным законодатель ством и практикой функционирования государственных институтов.

Априорная оценка места и роли главы государства, его отнесение к той или иной ветви власти неоправданны. Здесь необходим конк ретный анализ.

Конституционно-правовая доктрина многих стран рассматри вает институт главы государства в качестве гаранта националь ного единства, обеспечивающего одновременно преемственность § 1. Место и роль главы государства и стабильность государственной власти, взаимодействие раз личных ее ветвей. В этих условиях ассоциирование главы госу дарства с какой-либо одной ветвью власти может нарушить ба ланс государственных властей, а следовательно исказить приме нение самого принципа разделения властей.

Правовой статус главы государства и его реальная роль в процессе осуществления власти зависят от формы правления и характера политического режима. В странах, где глава государ ства наделен одновременно широкой правительственной властью, он осуществляет реальное руководство дела ми, формулирует политический курс и обеспечивает его вопло щение в жизнь. При парламентарных формах правления глава государства непосредственного участия в управлении государствен ными делами не принимает. Однако и в этих странах он оказывает зачастую существенное влияния на политический процесс, а в случае возникновения кризисных или чрезвычайных ситуаций его активность и степень воздействия на другие государственные орга ны могут заметно возрастать.

В современных зарубежных странах главой государства по общему правилу выступает либо выборный президент, либо на следственный монарх. Весьма редко встречаются монархи, заме щающие свой пост на основе выборов (например, в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах). Коллегиальный глава госу дарства почти исчез из конституционной практики (в какой-то мере таковым выступает Федеральный совет Швейцарии). В некоторых странах Латинской Америки, Азии и Африки лица, занимающие пост главы государства и именуемые президентами, не избира лись, а были назначены военными кругами или иными политичес кими группировками в результате государственных переговоров (пронунциаменто).

В значительной части развитых государств единоличным гла вой государства остается монарх. Почти половина всех западно европейских стран сохраняет монархическую форму правления (Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Дания, Швеция, Нор вегия и др., в 1947 г. реставрирована монархия в Испании). Свое образен институт монархического главы государства в бывших доминионах (Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.). Главой государства здесь формально является британский монарх, пред ставленный генерал-губернатором, хотя условия назначения (из брания) и объем полномочий последнего определяются нацио нальным законодательством и зависят от расстановки полити ческих сил стране.

Преобладающая тенденция в освободившихся странах — от каз от монархической формы правления и замена наследственно го главы государства выборным президентом. По этому пути по шло подавляющее большинство бывших британских доминионов в Азии и Африке (Индия, Пакистан, Шри Ланка, Кения, Ниге Глава 8. Глава государства в зарубежных странах рия и Ликвидированы монархии в Ливии, Южном Йемене, Эфиопии, Афганистане и других странах.

Вместе с тем институт монархического главы государства продолжает играть значительную роль во многих странах Востока.

Для этих стран характерна активная роль монарха в руководстве и управлении делами государства. В его руках сосредоточена ис полнительная власть. Он обладает большими полномочиями в за конодательной и судебной областях. Таково, в частности, положе ние главы государства в дуалистических монархиях (например, в Марокко, Иордании, Кувейте). Неограниченной властью распола гает глава государства в абсолютной монархии. Иногда монарх яв ляется не только светским, но и религиозным главой подданных (теократическая монархия в Саудовской Аравии).

Сохранение монарха в качестве единоличного главы государ ства в ряде зарубежных стран отражает заинтересованность их правящих кругов в использовании института, который в наимень шей степени подвержен влиянию конъюнктурных изменений в расстановке сил и формирование которого не связано с риском проведения выборов.

Несмотря на высокую степень приспособляемости, монархия в современном мире все больше утрачивает свои позиции. В стра нах, в которых антифеодальные революции прошлого приобрета ли наиболее радикальный характер, а также в странах, в кото рых последующее общедемократическое или национально-осво бодительное движение достигало большого подъема, институт наследственного монарха обычно уступал свое место институту выборного президента. В настоящее время выборный президент является главой государства в подавляющем большинстве зарубеж ных стран (США, Франция, ФРГ, Италия, Португалия, Брази лия, Мексика, Венесуэла, Индия, Шри Ланка и др. Институт еди ноличного главы государства получил распространение в странах Восточной Европы и в странах СНГ).

Сохранение монарха в качестве единоличного главы государ ства в значительной части стран мира обусловлено конкретно ис торическими причинами. Очень важную роль в сохранении этого института единоличного и наследственного правления играют ис торические традиции, особенности национальной культуры и национального правосознания. Речь в данном случае идет о при верженности не столько определенной личности, нередко сама особа монарха может и не пользоваться большой популярностью, а о приверженности институту, который рассматривается как один из атрибутов национальной государственности. Немаловажную роль играет и то обстоятельство, что монарх нередко рассматривается общественным мнением как политически нейтральная фигура, сто ящая выше столкновений различных политических сил или даже как своего рода арбитр при конфликтах между законодательной и исполнительной властями. Определенную заинтересованность в сохранении института монарха проявляет и политическая элита, § 1. Место и роль главы государства особенно в тех случаях, когда это позволяет исключить риск по литической борьбы и политических неожиданностей при замеще нии института главы государства.

Вместе с тем преобладающей тенденцией в развитии инсти тута главы государства остается сокращение числа монархий и увеличение числа стран с республиканской формой правления.

Причины тому могут быть самые разные. В ходе освободительных антифеодальных революций одной из главных целей являлась лик видация абсолютистской власти и порождаемого ею произвола. В тех случаях, когда революционные выступления носили особенно радикальный характер, они завершались, как правило, ликвида цией монархии и появлением выборного коллегиального или еди ноличного главы государства, который избирался на определен ный срок. В существовании подобного института усматривали одну из важных гарантий от реставрации абсолютизма и произвола. В тех случаях, когда антифеодальные освободительные выступле ния носили менее радикальный характер, они нередко заверша лись сохранением монархии при одновременном резком ограниче нии власти и полномочий монарха.

Тем не менее в общественном мнении многих стран, а в опре деленной мере и в конституционно-правовой теории сохраняется точка зрения, в силу которой наиболее последовательным и де мократическим решением вопроса об организации государствен ных властей является не сохранение единоличного монарха, а создание института выборного главы государства. Вместе с тем опасения, порождаемые существованием единоличного главы го сударства, привели к тому, что во многих странах, где этот ин ститут был учрежден, на уровне конституционно-правовом были установлены весьма значительные ограничения, цель которых предотвратить и исключить возможность концентрации, а тем бо лее узурпации власти единоличным главой государства. Резуль татом подобного подхода стали особенности института выборного главы государства в парламентских республиках, положение ко торого во многом напоминает положение главы государства в пар ламентарных монархиях. Это положение обычно описывается фор мулой: "царствует, но не управляет". Гарантии такого рода ока зались, однако, достаточно действенными лишь в условиях развитых демократических государств. Но они оказались явно не достаточными в развивающихся странах, во многих из которых институт выборного единоличного главы государства был исполь зован для утверждения авторитарных режимов и монократичес кого правления. В этих условиях институт республиканского гла вы государства нередко приобретает антидемократический харак тер, а утверждение единоличной диктатуры сопровождается репрессиями и эксцессами, которые влекут за собой многочислен ные жертвы, а порой и крушение самой национальной государ ственности. Примерами такого рода могут служить кровопролит ные события в Сомали или Либерии, сопровождающиеся массо 8 право зарубежных стран 214 Глава 8. Глава государства в зарубежных странах выми жертвами, полной деградацией государственных структур и воцарением анархии, в условиях которой ни нормальная госу дарственная власть, ни законность функционировать не могут. Об уровне такого рода правителей, именующих себя президентами или императорами, можно судить хотя бы по тому факту, что бывшим главам государств (в Уганде — Амину, в Центрально африканском государстве — Бакассе) было официально предъяв лено после их свержения обвинение в канибализме. Причем ви новность Бакассы была признана в судебном порядке.

Конституционно-правовой статус главы государства может отличаться значительными особенностями даже в рамках стран с одной и той же формой правления. Это можно отчетливо просле дить и на характере самих конституционных постановлений, ре гулирующих статус главы государства. Сравним, например, кон ституционные постановления, относящиеся к короне в конститу циях Испании и Швеции. "Король, согласно ст. 56 Конституции Испании, — глава государства, символ единства и постоянства, арбитр и примиритель в постоянной деятельности учреждений — осуществляет высшее представительство Испанского государства в международных отношениях и особенно в отношениях с теми народами, с которыми его связывает историческая общность, а также осуществляет функции, которые ему предоставлены Кон ституцией и законами". Гораздо более лапидарны постановления, относящиеся к главе государства в Конституции Швеции, состоя щей из трех законодательных актов. § 5 главы I Закона о форме правления Швеции ограничивается одной строчкой: "Главой госу дарства является Король или Королева..." Мало что добавляют к этой формуле и глава V названного акта, посвященная главе го сударства, и специальный законодательный акт, представляющий собой составную часть Конституции и посвященный вопросам пре столонаследия.

Нередко конституционно-правовая регламентация института главы государства построена таким образом, что позволяет весь ма значительно менять объем властных полномочий главы госу дарства при изменении соотношения политических сил в стране и особенно их расстановки в парламенте или даже нижней палате парламента. Один из наиболее известных примеров такого рода дает Конституция Французской Республики, позволяющая суще ственно изменять возможность участия главы государства в от правлении исполнительной власти в зависимости от того, совпада ют или не совпадают парламентское и президентское большин ство, формирующееся в ходе выборов депутатов и Президента Республики. Помимо таких факторов, как соотношение полити ческих сил, на место и роль главы государства в системе государ ственных органов могут также влиять и господствующие в обще стве ценности, идеалы и представления о должной организации публичной власти, а равно уровень и степень самостоятельности различных ветвей власти и их носителей в государстве. Так, в § 1. Место и роль главы государства рамках президентской республики США и президентской респуб лики в ряде стран Латинской Америки роль и значение института президента оказывается зачастую неодинаковой. В США в услови ях весьма сильной и самостоятельной судебной власти, в условиях сильного конгресса возможность выхода президента за пределы, очерченные конституцией, почти исключена. В то же время во многих странах Латинской Америки наблюдаются случаи, когда президентская власть используется для попыток умаления преро гатив других государственных институтов и, в частности, для ут верждения превосходства исполнительной власти, носителем ко торой выступает президент по отношению к законодательной. Не редки, однако, случаи, когда в условиях острого соперничества между президентом и парламентом перевес оказывается на сторо не представительного учреждения, что может повлечь за собой привлечение президента к ответственности в порядке и в соответ ствии с процедурой, определяемой национальным законодатель ством.

По фактическому положению в системе высших государствен ных органов и реальной роли в руководстве страной глава госу дарства в парламентарной республике и глава государства в пар ламентарной монархии имеют весьма много общего и образуют единую группу. В то же время в странах, где президент одновре менно выступает носителем (нередко единоличным) правитель ственной власти, объем его полномочий, во всяком случае внеш не, весьма схож с объемом полномочий монарха в дуалистической монархии. Однако в правовом положении наследственного монар ха и выборного президента имеются и существенные различия, влияющие на характер их взаимоотношений с иными органами власти и управления. Это предопределяет необходимость раздель ной характеристики правового положения монарха и президента.

Глава государства — монарх Монарх рассматривается правовой доктриной и нередко за конодательством как суверен, верховный представитель, а в ряде стран и как верховный носитель государственной власти. По его уполномочию формально действует правительство, состоящее из министров короны;

от его имени издаются законы;

его именем выносятся судебные постановления. Важнейшие сферы государ ственной деятельности формально резервируются за монархом, образуя королевскую прерогативу.

Действительное положение монарха в подавляющем большин стве государств значительно отличается от формально проклами руемого в законе. Реальное сосредоточение всей полноты государ ственной власти в его руках имеет место лишь в тех странах, в которых приверженность демократическим традициям и ценнос тям отсутствует, а власть сосредоточена в руках феодальной или трибальной верхушки.

216 Глава 8. Глава государства в зарубежных странах Монарх в дуалистической и тем более в абсолютной монар хии занимает центральное положение во всей системе государ ственных органов. По своему усмотрению монарх назначает и сме щает правительство, даже если предусмотрена формальная от ветственность последнего перед парламентом (в некоторых дуалистических монархиях).

Глава государства в значительной мере контролирует фор мирование и деятельность парламента. Нередко члены парламен та или часть парламентариев назначаются монархом. Он пользует ся правом досрочного роспуска парламента или одной из его па лат и правом вето на принимаемые последним законопроекты.

Монарх является верховным руководителем вооруженных сил.

Он назначает на все высшие военные и гражданские должности, включая судей. В ряде стран его власть практически не знает правовых ограничений.

В дуалистической, так же как в абсолютной, монархии гла ва государства реально осуществляет полномочия по руководству и управлению страной и играет решающую роль в определении внутренней и внешней политики государства. Однако формально его полномочия могут быть ограничены конституцией, а законода тельная власть поделена с парламентом (дуализм).

Заметно отличается от описанного выше фактическое поло жение монарха в парламентарных монархиях. В некоторых из них, например в Японии (по Конституции 1947 г.) или Швеции (по Конституции 1974 г.), полномочия монарха подверглись суще ственному ограничению даже в формально-юридическом плане.

Император Японии Хирохито, хотя и сохранил свой престол пос ле окончания второй мировой войны, вынужден был публично отвергнуть миф о своем божественном происхождении. Японская конституция характеризует императора как символ единства на ции, но не содержит прямых указаний на признание за ним каче ства главы государства. Заметный шаг в сторону ограничения ко ролевской власти делает и последняя Конституция Швеции. Важ нейшие полномочия, касающиеся взаимоотношений короля с Риксдагом и правительством, переданы либо самому парламенту, либо правительству и премьер-министру. В подавляющем боль шинстве других парламентарных монархий глава государства но минально, по закону наделен исключительно важными прерога тивами, однако на практике они осуществляются иными государ ственными органами, прежде всего руководителем правительства.

Монарх, таким образом, должен действовать по совету своих ми нистров, которые и несут политическую ответственность за эти действия.

Было бы, однако, неверным недооценивать возможности воз действия монарха, царствующей семьи и двора на решение госу дарственных дел. Не имея власти, монарх, бесспорно, обладает влиянием, которое позволяет ему участвовать в процессе выра ботки и принятия решений.

§ 1. Место и роль главы государства Влиянию монарха в немалой мере способствует его информи рованность об общем состоянии страны. Например, королева Ве ликобритании регулярно заслушивает отчет премьер-министра о заседаниях кабинета и получает непосредственно все депеши дип ломатических представителей этой страны за рубежом и инфор мационных агентств. По степени осведомленности о внутри- и внеш неполитическом положении Великобритании монарх значительно превосходит обычного члена правительства. Аналогично положе ние и в некоторых других странах. Информационный характер носят заседания государственного совета, то есть правительства под председательством монарха, в Скандинавских странах.

Практика политической жизни ряда парламентарных монар хий знает отдельные случаи прямого вмешательства монарха в процесс формирования правительства и определения целей пра вительственной политики. Об этом, в частности, свидетельствует опыт Бельгии, Голландии, Дании, возрожденной монархии в Ис пании.

Формальный нейтрализм монарха в политической области нередко маскирует его активное сотрудничество с консерватив ными, а то и реакционными кругами. Это подтверждают и прак тика функционирования монархии в период существования фа шистского режима в Италии, и тесное сотрудничество бельгийс кого короля с нацистскими оккупантами в годы второй мировой войны, и содействие, оказанное греческим королем перевороту "черных полковников" в 1967 году.

Монарх не несет парламентской ответственности за свою деятельность (одно из редких исключений составляет монарх в Бутане). Это объясняется действием презумпции, согласно кото рой монарх поступает в соответствии с советами своих министров, которые и несут за них ответственность.

Монарх обладает особыми льготами, правами и привилегия ми. К их числу, в частности, относятся право на титул, особые регалии и знаки царской власти, особо почетную встречу, непод судность по уголовным и гражданским делам, освобождение от налогообложения. Содержание монарха, царствующего дома и двора оплачивается за счет средств государственного бюджета (так называемый цивильный лист, принимаемый в форме закона пар ламентом). Конституции ряда государств провозглашают особу монарха "священной и неприкосновенной" (Марокко).

Нередко монарх и королевская семья владеют огромным лич ным состоянием, размеры которого обычно не сообщаются и со ставляют государственную тайну.

Глава государства — президент Главой государства в республиканских странах является, как правило, выборный президент. Его реальный статус и действи тельная политическая роль решающей степени зависят от раз Глава 8. Глава государства в зарубежных странах новидности республиканской формы правления и особенностей политического режима. Так, в президентской республике глава государства играет гораздо большую роль, нежели в парламен тарной, а во многих освободившихся странах с однопартийной системой президент, будучи лидером правящей партии, обладает полномочиями, которые на практике далеко выходят за рамки, очерченные конституцией.

Президент парламентарной республики не располагает пра вительственной властью и активного участия в управлении госу дарственными делами не принимает. Он выполняет функции пре имущественно представительского характера, хотя, в зависимос ти от конкретной политической обстановки, и особенно если он принадлежит к руководству правящей партии, может оказывать весьма значительное влияние на ход государственных дел. Иногда президент принадлежит к оппозиционной партии. Такое положе ние имело место в отдельные периоды в Италии, ФРГ, Австрии.

Сравнительно редко подобный "ослабленный" институт главы го сударства встречается в освободившихся странах. Он существует, например, в Индии, хотя конституция страны формально предо ставляет президенту республики большие полномочия.

Во всех случаях, когда глава государства в парламентарной республике наделен по закону более или менее значительными полномочиями, их осуществление на практике находится в веде нии правительства. Акты президента в действительности исходят от правительства. Они нуждаются в подписью премьер министра или заинтересованного министра (институт контрасиг нации), что служит обязательным условием их действительности.

Исключительно важную роль в руководстве и управлении го сударственными делами играет президент в странах, где он наде лен правительственной властью и формально является единолич ным носителем исполнительной власти. Он как бы совмещает в одном лице полномочия главы государства и главы правительства.

Подобное положение типично прежде всего для президентских республик (США, ряд стран Латинской Америки и др.). Очень большой властью обладает президент во многих освободившихся странах.

Глава государства в президентских республиках наделяется широкими полномочиями в области политического руководства. Он располагает определенными средствами воздействия на законода тельный процесс, обладает распорядительной (регламентарной) вла стью, важными прерогативами в области руководства вооружен ными силами и гражданской администрацией.

Стремление к расширению президентской власти нередко приводит к острым столкновениям между главой государства и представительным учреждением, в ходе которых победа не все гда оказывается на стороне президента. Нередки случаи, когда парламент под давлением общественности вынужден заниматься расследованием противоправных злоупотреблений администрации.

§ 1. Место и роль главы государства Типичный тому пример — "уотергейтское дело" в США, повлек шее за собой отставку Президента Р. Никсона в 1974 году.

Весьма значительными собственными полномочиями облада ет глава государства в республиках со смешанными формами прав ления. Так, президент Французской Республики при назначении премьер-министра, досрочном роспуске Национального собрания, использовании чрезвычайных полномочий и осуществлении неко торых других мер формально принимает решение самостоятель но, и издаваемый им акт не нуждается в контрасигнации. На прак тике, однако, полнота власти президента зависит от расстановки политических сил, поскольку правительство должно пользовать ся поддержкой парламентского большинства. За годы Пятой рес публики во Франции трижды победу на парламентских выборах (в 1957, 1986, 1993 годах) одержали оппозиционные по отноше нию к президенту партии, что приводило к заметному сужению фактического объема полномочий главы государства.

Многие государствоведы, стремясь теоретически обосновать новые явления и тенденции в развитии современного государства, указывают обычно на усложнение и рост динамичности обществен ной жизни. Необходимость сильной исполнительной власти, спо собной оперативно решать проблемы, связанные с развитием НТР, с усложнением экономических и социальных проблем служит обо снованием расширения полномочий, осуществляемых главой го сударства или правительства, выступающего в роли "националь ного лидера". В развивающихся странах в таком лидере нередко видят панацею от всех бед, переживаемых обществами, выходя щими из колониального состояния.

В основание требования "сильной власти" в этих странах за частую ссылаются на характер традиционного общества, которо му соответствует персонифицированная единоличная спо собствующая преодолению отсталости и борьбе против трайбализ ма (племенной разобщенности), местничества, сепаратизма. На деле подобная авторитарная власть главы государства оказалась не в состоянии обеспечить общественный прогресс, устойчивое и ста бильное политическое развитие.

Порядок замещения поста главы государства В зарубежных странах применяются два основных способа формирования института главы государства, соответствующие монархической либо республиканской форме правления.

Глава государства — монарх — занимает свой пост автома тически на основе действующего в стране порядка престолонас ледия. Как правило, наследник престола становится главой госу дарства сразу же при открытии вакансии в связи со смертью или отречением царствовавшего монарха, в соответствии с формулой "король умер, да здравствует король".

220 Глава 8. Глава государства в зарубежных Законодательство о престолонаследии отличается значитель ным разнообразием. В известной мере это объясняется истори ческими особенностями развития тех или иных стран. Соответ ствующие постановления образуют обычно составную часть кон ституции либо рассматриваются как акты конституционного значения (в странах, где отсутствует единая писаная конститу ция). Таковы, например, Закон о престолонаследии 1953 года в Дании или аналогичный Закон 1810 года с поправками 1974 года в Швеции.

Наследование престола осуществляется на основе принципа первородства, в силу которого наследником престола признается старший прямой нисходящий потомок царствующего монарха, чаще всего мужского пола, или его прямые потомки, если пря мого наследника уже нет в живых к моменту открытия вакансии.

В странах, в которых наследование допускается не только по мужской, но и по женской линии (Великобритания, Нидерланды, Испания, Дания, Люксембург и др.), женщина может унаследо вать престол только при отсутствии прямых потомков мужского пола (кастильская система). Лишь в Швеции принцип первород ства распространен и на нисходящих потомков женского пола. В ряде стран женщины до сих пор исключены из круга наследни ков престола (салическая система). Царствующая королева в отли чие от королевы-матери или супруги монарха является полно правным и единоличным главой государства. Супруг царствующей королевы титул короля не получает.

В монархических странах Востока женщины исключены из круга наследников престола (Марокко, Иордания, Саудовская Аравия, Катар, Кувейт и др.).

При наследовании престола несовершеннолетним монархом или при временной недееспособности последнего прерогативы главы государства осуществляет специальный опекун-регент или реген тский совет.

Действующее законодательство о престолонаследии, как правило, детально регламентирует вопросы старшинства, совер шеннолетия, назначения регентства, порядок и процедуру вступ ления на престол (провозглашение, коронация и т. п.).

Во многих странах обязательным условием вступления на пре стол является принадлежность к господствующей религии. Так, в Великобритании предусмотрена обязательная принадлежность монарха к англиканской церкви. Из круга наследников исключа ются римские католики и те, кто вступает в брак с римскими католиками. (Этим было продиктовано, в частности, отречение в 1936 г. от британского престола короля Эдуарда VIII, изъявивше го намерение жениться на разведенной американке-католичке.) В Норвегии и Дании монарх должен исповедовать лютеранскую, а в Швеции — истинно евангелическую религию.

В мусульманских странах обязательное условие занятия престо ла — принадлежность к исламу.

§ 1. Место и роль главы государства В парламентарных монархиях смена главы государства не влияет непосредственно на деятельность других высших государ ственных органов и не влечет за собой ни досрочного роспуска парламента (возможно лишь продление сессии), ни отставки пра вительства.

Значительным своеобразием отличается порядок замещения поста главы государства в выборных монархиях. К числу послед них относят страны, в которых глава государства избирается на определенный срок монархическими правителями областей (кня жеств) из своей среды. Одними из немногих примеров такой мо нархии являются Малайзия и Объединенные Арабские Эмираты.

Причем в ОАЭ глава государства, избираемый на пять лет абсо лютистскими правителями эмиратов, именуется президентом.

В странах с республиканской формой правления глава госу дарства — президент — является выборным должностным ли цом (первым чиновником государства), избранным на определен ный срок в соответствии с требованиями и в порядке, установлен ными конституцией и специальными законами.

Глава государства в парламентарных республиках избирается чаще всего высгаим представительным учреждением либо колле гией выборщиков с участием парламентариев, а в президентских республиках — путем прямых выборов. Однако подобный поря док в настоящее время не является общепринятым, и строгое единообразие в способах избрания главы государства в зависимо сти от формы правления отсутствует. Таким образом, глава госу дарства избирается путем либо прямых, либо косвенных выборов.

Прямые выборы президента всеобщим голосованием имеют место, например, во Франции, Исландии, Ирландии, Австрии, в странах СНГ, в большинстве стран Латинской Америки, во мно гих развивающихся странах. Голосование проводится в один или два тура в зависимости от того, требуется ли для избрания абсо лютное или относительное большинство голосов. Так, во Фран ции в соответствии с конституционной реформой 1962 года в том случае, если ни один из кандидатов не соберет в первом туре абсолютное большинство голосов, проводится второй тур голосо вания, в ходе которого могут баллотироваться только два канди дата, собравшие наибольшее число голосов в первом туре.

При избрании главы государства путем косвенных выборов образуется коллегия выборщиков. Способы ее формирования мо гут быть различны. В ряде европейских стран (ФРГ, Италия), в некоторых освободившихся странах (Индия) коллегия выборщи ков образуется из парламентариев и представителей местных вы борных собраний (земель, областей, штатов). Но и в этих странах порядок формирования коллегий и способы определения резуль татов значительно различаются.

В ФРГ федеральный президент избирается коллегией выбор щиков, именуемой "Федеральное собрание", в которую входят депутаты Бундестага и равное им число представителей от ланд 222 Глава 8. Глава государства в зарубежных странах тагов земель. Избранным считается кандидат, собравший абсолют ное большинство В Италии коллегия по выборам президента республики со стоит из депутатов, сенаторов и представителей советов областей (создание последних было завершено в 70-х годах). Для избрания в первых трех турах необходимо квалифицированное большин ство в 2/3 голосов, в последующих турах — абсолютное большин ство. Нередко проведение президентских выборов в Италии со провождается многочисленными турами голосования.

Избирательная коллегия в Индии включает всех выборных членов федерального парламента и законодательных собраний штатов. Однако каждый член коллегии располагает числом голо сов, пропорциональным числу представляемого им населения.

В президентских республиках коллегия по выборам прези дента формируется на иных началах. Так, в США ее члены изби раются населением страны, причем каждый штат выбирает число выборщиков, равное числу его представителей в конгрессе. Кро ме того, трех выборщиков посылает федеральный округ Колум бия. Всего коллегия включает 538 выборщиков. Применяемая при голосовании мажоритарная система позволяет партии, одержав шей победу на выборах, получить все мандаты выборщиков от данного штата. В результате возможны случаи, когда партия, не собравшая большинства голосов в целом по стране, получает боль шинство мест в коллегии выборщиков.

Члены коллегии выборщиков голосуют обычно за кандидата той партии, по списку которой они избраны. Итоги всеобщего го лосования предопределяют, таким образом, кто из выдвинутых кандидатов обоснуется на очередной четырехлетний срок в рези денции американских президентов — в Белом доме. Если ни один из кандидатов не соберет абсолютного большинства голосов вы борщиков, вопрос об избрании президента решается Палатой пред ставителей. Она должна путем голосования сделать выбор между тремя кандидатами, получившими наибольшее число голосов вы борщиков. В условиях господства в США двухпартийной системы передача решения в нижнюю палату Конгресса — крайне редкое явление. Единственный случай избрания президента Палатой пред ставителей имел место в 1825 году. Особенностью США является наличие вице-президента, избираемого в том же порядке и на тот же срок, что и глава государства.

По-разному, в зависимости преимущественно от формы прав ления и способа избрания, решается вопрос о замещении поста пре зидента в случае досрочного открытия вакансии (смерти, отставки).

В некоторых странах, например в США, президента заменяет вице президент. Он отправляет соответствующие полномочия вплоть до проведения очередных выборов в течение всего оставшегося срока полномочий. Досрочные выборы главы государства не проводятся.

Вопрос о замещении поста президента в случае его времен ной неспособности осуществлять свои функции был урегулирован § 1. Место и роль главы государства в США принятой в 1967 году XXV поправкой к конституции. Пре зидент, будучи временно не в состоянии исполнять свои обязан ности (болезнь или иная причина), может направить соответству ющее послание спикеру Палаты представителей и председателю pro tempore (временный председатель, постоянным является вице президент США) сената. Временное исполнение обязанностей гла вы государства возлагается на вице-президента. Если президент сам не возбуждает вопроса о временной замене, этот вопрос может быть поставлен вице-президентом и большинством членов кабинета или большинством конгрессменов. Они направляют председателям палат конгресса послания, констатирующие временную неспособ ность президента осуществлять функции главы государства и необ ходимость принятия соответствующих мер. Если президент оспари вает свое временное отстранение, то окончательное решение вы носится палатами конгресса большинством в 2/3 голосов.

XXV поправкой предусмотрен также случай досрочной ва кансии поста вице-президента (в истории США их было восемь).

Он назначается президентом с согласия каждой из палат конгрес са, которое дается абсолютным большинством голосов.

В парламентарных республиках вакансия поста главы госу дарства влечет за собой, как правило, проведение досрочных вы боров. Обязанности главы государства в период вакансии поста президента исполняет или вице-президент (Индия), или предсе датель верхней палаты парламента (Франция, Италия, ФРГ), или глава правительства (Финляндия, Австрия).

Порядок выдвижения и условия регистрации кандидатов на пост главы государства также по-разному устанавливаются наци ональным законодательством. В большинстве демократических стран кандидат в президенты выдвигается политическими парти ями. Контроль за правильностью выборов и провозглашение их результатов входят в компетенцию либо высших судебных орга нов, либо специальных органов конституционного надзора.

К формальным цензам, которым должен удовлетворять кан дидат, относятся требование пользования в полном объеме граж данскими правами, высокий возрастной ценз и некоторые другие.

Так, в США кандидат в президенты должен быть гражданином страны по рождению, проживать не менее 14 лет на территории США в период, предшествующий выборам, и быть не моложе 35 лет. Такой же возрастной ценз действует в Индии. В ряде стран установлен значительно более высокий возрастной ценз. В ФРГ, например, кандидат в президенты должен быть не моложе 40 лет, в Италии — не моложе 50 лет.

В освободившихся странах встречаются и некоторые другие условия выдвижения и занятия поста президента. Так, в странах с однопартийной системой принадлежность к правящей партии яв ляется обычно обязательным условием, которому должно удов летворять лицо, претендующее на занятие поста главы государ ства. В тех развивающихся странах, где сильно влияние церкви, 224 Глава 8. Глава государства в зарубежных странах условием вступления на пост президента служит принадлежность к господствующей религии. Особенно часто это условие встреча ется в законодательстве мусульманских стран (Пакистан, Иран, Йеменская Арабская Республика и др.).

Большое политическое значение имеют срок полномочий гла вы государства, порядок его переизбрания и прекращения полно мочий. Все эти вопросы, как правило, регулируются в законода тельном порядке. Сравнительно редко встречается одногодичный мандат — на такой срок избирается президент Швейцарской Кон федерации, без права немедленного переизбрания. Наиболее рас пространен четырех-семилетний срок. Так, в США президент из бирается на четыре года, причем одно и то же лицо не может избираться более чем на два срока подряд (XXII поправка к Кон ституции). ФРГ президент избирается на пять лет и может пере избираться еще на один срок. Во Франции и в Италии срок прези дентского мандата установлен в семь лет, а возможность переиз брания не ограничена.

Во многих освободившихся странах ограничения переизбра ния на пост главы государства отсутствуют. На практике это при водит к тому, что лица, однажды избранные на пост президента, продолжают его занимать в течение десятилетий. Конституцион ному праву некоторых стран известен также институт пожизнен ного президентства.

Прекращение президентского мандата наступает по истече нии срока полномочий, в результате досрочной отставки, осужде ния в порядке импичмента, отрешения от должности или смерти.

Как правило, выборы нового главы государства происходят в зара нее определенный срок, предшествующий истечению срока манда та, и сама процедура смены главы государства никаких особых юридических проблем не порождает. Досрочная отставка президен та может быть результатом различных причин: плохое состояние здоровья, протест против тех или иных событий или действий, при частность к скандальным злоупотреблениям. Примером такого рода может служить досрочная отставка Президента Италии Дж. Леоне в 1978 году, обвиненного в уклонении от уплаты налогов и причас тности к получению взяток от американской компании Уход в отставку возможен также по требованию определенных по литических сил или военных кругов. Последнее встречается довольно часто в политической жизни латиноамериканских стран.

Особый интерес представляет вопрос об ответственности пре зидента республики. Согласно "классическим" государственно правовым доктринам, глава государства не несет политической (парламентской) ответственности. В парламентарной республике ответственность за действия главы государства возлагается на правительство, а в президентской республике глава государства — носитель правительственной власти — не ответствен за свои дей ствия перед парламентом. Президент республики несет, однако, судебную ответственность, основания и пределы которой § 2. Полномочия главы государства ваются конституцией или специальным законом. В странах англо саксонской правовой системы особая процедура привлечения к судебной ответственности главы государства (или иных высших должностных лиц) получила наименование "импичмент", и по аналогии этот термин применяется к практике других стран.

Наиболее распространенными основаниями для привлечения к ответственности являются нарушение конституции, соверше ние тяжких государственных преступлений. Конституция США (ст. И, раздел 4) определяет в качестве оснований для привлече ния к ответственности президента и вице-президента измену, взя точничество или совершение других тяжких преступлений. В Ита лии президент отвечает за государственную измену и посягатель ство на конституцию;

в ФРГ — за умышленное нарушение закона;

во Франции — за государственную измену. В одних странах (на пример, в США) дело возбуждается и решается парламентом, в других (например, во Франции) — парламент решает только воп рос о привлечении к ответственности, а дело по существу рас сматривается специальным судебным учреждением. Признание ви новным влечет за собой отстранение от должности. Случаи при влечения главы государства к судебной ответственности в порядке импичмента встречаются сравнительно редко. В США единствен ный случай разбирательства дела президента имел место в 1825 году, причем для вынесения обвинительного приговора в се нате не хватило одного голоса. В 1974 году угроза применения импичмента заставила уйти в отставку президента Р. Никсона. В 1998 г. процедура импичмента была начата против президента Б. Клинтона. Палата представителей признала его в лжесвидетельстве под присягой и препятствовании правосудию.

Дело было передано в Сенат, который обладает исключительным правом вынесения окончательного решения по существу дела.

Институт импичмента предусмотрен также законодательством многих развивающихся стран. Сравнительно часто он использует ся в странах Латинской Америки. Однако в целом в большинстве развивающихся стран более частыми являются судебные процес сы, организуемые после свержения главы государства, что ско рее похоже на судебную расправу, нежели на использование ле гитимной процедуры.

§ 2. Полномочия главы государства В подавляющем большинстве стран национальное законода тельство наделяет главу государства обширными правами и пол номочиями в различных областях государственной деятельности.

Практика функционирования конституционного механизма, реаль но существующая политическая ситуация вносят значительные коррективы в осуществление этих полномочий. Сравнительно от четливо прослеживаются две основные тенденции. В одних стра нах наблюдается фактическое, а иногда и формальное ограниче 226 Глава 8. Глава государства в зарубежных странах ние полномочий главы государства, которые осуществляются за него правительством или главой правительства. В других — про исходит расширение компетенции главы государства, зачастую выходящее за пределы, очерченные конституцией и другими дей ствующими законодательными актами. Соответственно в первом случае имеет место фактическое ограничение полномочий, кото рыми наделен глава государства, а во втором — их существенное расширение. Обе тенденции связаны с процессом усиления прави тельственной власти в современном мире.

Представительские функции Олицетворение (персонификация) государства монархом в период феодализма породило доктрину, согласно которой в суве рене воплощаются основные права и обязанности государства.

Становление либерального государства внесло существенные из менения в правовое положение его главы, однако именно за ним сохранены функции верховного представительства государства. Он осуществляет эти функции в соответствии с правилами и тради циями, многие из которых восходят к средним векам. Однако даже в этой области самостоятельность главы государства в парламен тарных монархиях и республиках в значительной степени ограни чена. В принципе он не может позволить себе выступление, про тиворечащее политике правительства или ее осуждающее.

Глава государства председательствует на торжественных це ремониях, выступает с официальными обращениями к парламен ту и посланиями к нации. Такие послания зачастую содержат ана лиз внутренней и внешней политики государства, формулируют основные цели правительственной деятельности и намечают пути их достижения. Подобная практика широко распространена в боль шинстве президентских республик. В США ежегодные президент ские послания по вопросам положения в стране рассматриваются как основной программный документ правительственной деятель ности на предстоящий период. По важнейшим вопросам обраща ются с посланиями к парламенту и нации главы государств во Франции и ряде других стран.

Исключительно большое значение имеют представительские функции главы государства в сфере внешних сношений. Он счита ется всегда выступающим от имени своего государства в силу сво его положения и не нуждается в специальном на то уполномочии.

Полномочия главы государства в области государственного управления Глава государства играет важную роль в формировании пра вительства. Однако степень его воздействия на правительствен ную политику и круг реально осуществляемых в области государ ственного управления полномочий значительно различаются.

§ 2. Полномочия главы государства В парламентарных республиках и монархиях глава государ ства не может назначить правительство, которое не располагает поддержкой парламентского большинства. Соответственно заме щение поста премьер-министра руководителем политической партии, победившей на парламентских выборах, происходит по чти автоматически. Так, в Великобритании на пост премьер-мини стра монарх может назначить только лидера партии, одержав шей победу на выборах в Палату общин. Монарх связан результа тами выборов. Однако если ни одна из партий не получила большинства мест в парламенте или если внутри партии нет об щепризнанного лидера, то роль главы государства в формирова нии правительства заметно возрастает. Он получает возможность маневрирования и может отдать предпочтение одному из канди датов. Значительна роль главы государства в формировании пра вительства в странах, где обычно ни одна из партий не распола гает большинством в парламенте.

В странах, в которых глава государства наделен правитель ственной (исполнительной) властью, его полномочия в области го сударственного управления значительно более широки.

В президентских и монократических республиках (США, многие страны Латинской Америки, значительная часть разви вающихся стран) президент является единоличным носителем правительственной власти. Члены правительства рассматривают ся обычно как помощники и советники президента, им назнача ются и увольняются. В США подобные назначения производятся "по совету и с согласия сената", причем необходимо большин ство в 2/3 голосов. Однако случаи отказа в утверждении канди датур, предложенных президентом, сравнительно редки. Прави ло парламентского большинства в этих государствах не дей ствует. Более того, президент может принадлежать к партии, которая не располагает большинством в парламенте или одной из палат.

В странах, в которых глава правительства выступает как еди ноличный носитель исполнительной власти, он играет решающую роль в определении программы правительственной деятельности;

ему принадлежит право принятия окончательных решений. От имени главы государства и за его подписью издаются важнейшие акты исполнительной власти.

Полномочия главы государства в области правительственной деятельности включают в себя руководство административным аппаратом и вооруженными силами. Он производит назначения на высшие военные и гражданские должности. В США, например, смена президента приводит, как правило, к замене или переста новке от 2,5 до 3 тысяч руководящих чинов в правительственной администрации. Фактически продолжает действовать "система до бычи", хотя ее и именуют сегодня "системой заслуг".

228 Глава 8. Глава государства в зарубежных странах Полномочия в сфере законодательной деятельности Возможность и степень участия главы государства в законо дательном процессе неодинаковы в различных группах стран. Так, в США, большинстве других президентских республик президент формально не должен вмешиваться во внутреннюю деятельность парламента. Есть страны, где глава государства наряду с палата ми рассматривается как составная часть парламента (Великобри тания, Канада, Австралия, Индия и др.). Однако эти формально правовые различия не всегда имеют практическое значение и порой почти не затрагивают возможность воздействия главы госу дарства на законодательный процесс.

В парламентарных монархиях и республиках (за редким ис ключением) главе государства принадлежит право открытия и закрытия очередных и внеочередных сессий, а в ряде стран — право досрочного роспуска парламента или одной из его палат и назначения внеочередных выборов. Последние полномо чия особенно активно используются в Великобритании и Японии.

Однако на практике, а в Японии и согласно Конституции (ст. 7), соответствующие решения принимаются правительством. Сравни тельно редко их выносит сам парламент (Швеция).

Правами досрочного роспуска парламента (нижней палаты), созыва чрезвычайных сессий, возвращения законопроекта для повторного обсуждения, передачи его в орган конституционного надзора, законодательной инициативы в конституционной сфере обладает глава государства в республиках со смешанной формой правления. Степень реальности осуществления этих прав хотя и зависит от расстановки сил в парламенте, однако остается в це лом значительно более высокой, нежели при парламентарной форме правления.

В странах, в которых глава государства правом созыва и рос пуска парламента не обладает (например, в США), это формаль но мотивируется независимостью законодательной и исполнитель ной власти в соответствии с принципом разделения властей. На практике и в данной группе стран сохраняются весьма значитель ные средства воздействия на парламент, используемые главой государства. Одно из них — право вето на законопроекты, воти рованные парламентом.

Различают две основные разновидности вето: абсолютное и отлагательное (относительное). Абсолютное вето означает окон чательное отклонение главой государства законопроекта, одоб ренного парламентом. На практике абсолютное вето, признанное в большинстве монархических государств (исключение составля ют Япония и Норвегия), в настоящее время не используется. От лагательное вето представляет собой право главы государства на возвращение переданного ему на подпись законопроекта для по вторного обсуждения в парламенте.

Вето обычно распространяется на законопроект в целом. Од нако в ряде стран (Франция, Аргентина, Мексика) президент имеет § 2. Полномочия главы государства право наложить вето на отдельные статьи и положения законо проекта. Для преодоления отлагательного вето устанавливается, как правило, усложненная процедура. Так, в США право вето, используемое президентом наиболее активно, может быть пре одолено лишь в том случае, если законопроект получит повторное одобрение квалифицированного большинства (2/3 голосов) в обе их палатах конгресса. В Норвегии отлагательное вето, принадле жащее формально королю, может быть преодолено при помощи столь сложной процедуры, что превращает его почти в разновид ность абсолютного. Фактически разновидностью абсолютного вето стало так называемое "карманное вето" президента, используе мое в американской практике. Суть его состоит в том, что законо проект, одобренный Конгрессом в последние десять дней до окон чания сессии, не вступает в силу, если президент отказался его подписать, и не подлежит обязательному возвращению в Конгресс.

Использование президентского вето на законы, принимаемые Кон грессом, приняло столь частый характер, что вызвало вмешатель ство Верховного суда, признавшего "карманное вето" антиконсти туционной практикой. В то же время, поддерживая принцип сдер жек и противовесов, Верховный суд признал антиконституционной практику принятия Конгрессом управленческих решений.

Помимо полномочий, позволяющих воздействовать на зако нодательный процесс в парламенте, глава государства во многих странах пользуется правом издания собственных нормативных актов. В монархиях и республиках соответству ющие полномочия осуществляются на практике правительством, которое и несет за них ответственность.

В странах, где глава государства наделен правительственной властью, он сам издает нормативные акты, которые зачастую не нуждаются в министерской контрасигнации. В середине 80-х годов в США действовало около 12 тыс. нормативных актов, изданных президентом в форме исполнительных приказов.

В некоторых странах конституция строго лимитирует сферу применения парламентского закона. В результате президентский указ все чаще выступает как акт, не основанный на законе, а регламентирующий общественные отношения на равных основа ниях с законом. Глава государства, наделенный регламентарной властью, становится важнейшим субъектом нормотворческой дея тельности.

Исключительно широки законодательные полномочия главы государства в странах с монократическими режимами.

Внешнеполитические полномочия Объем полномочий главы государства определяется действующим законодательством, а уровень и сте пень их реального осуществления зависят от сложившейся поли тической практики, обычаев и традиций политической жизни. По 230 Глава 8. Глава государства в зарубежных странах становления, характеризующие статус главы государства в обла сти внешних сношений и конкретизирующие его полномочия, встречаются преимущественно в конституциях, после второй мировой войны. "Президент Республики — записано в Ос новном законе ФРГ — представляет Федерацию в международ ных правовых сношениях" (ст. 59). Примерно так же определяется положение монарха в Испании. "Король — гласит Конституция — осуществляет высшее представительство Испании в международ ных отношениях" (ст. 56). Несколько более специализированный характер носят правовые нормы, используемые в республиках со смешанной формой правления. Так, согласно французской Кон ституции, "президент Республики ведет переговоры о заключе нии договоров и ратифицирует их" (ст. 52). Весьма лапидарна Кон ституция США, которая наделяет президента правом "по совету и с согласия сената" заключать международные договоры и на значать дипломатических и консульских представителей (разд. ст. II). Исключительно широкие полномочия американского пре зидента основаны не на тексте Конституции, а на решениях Вер ховного суда, резолюциях Конгресса и доктрине "внешнего суве ренитета". Последняя исходит из утверждения, что "внешний" суверенитет в отличие от "внутреннего" не является производ ным от передачи полномочий штатов, а вытекает из акта образо вания федерации. Поскольку же президент — единоличный носи тель федеральной исполнительной власти, а осуществление внеш ней политики образует ее прерогативу, соответственно руководство внешней политикой отнесено к ведению главы государства.

При установлении реальных внешнеполитических полномо чий главы государства нельзя исходить только из конституцион ного текста. В Основном законе ФРГ они определяются, напри мер, значительно шире, нежели в американской Конституции, хотя действительность прямо противоположна. Решающее значе ние имеет практика функционирования конституционного меха низма. В странах с парламентарными формами правления все пол номочия главы государства осуществляются правительством и его руководителем. В республиках со смешанной формой правления в зависимости от расстановки политических сил возможно как еди ноличное руководство внешней политикой со стороны главы госу дарства, так и определенное разделение полномочий между ним и главой правительства. В президентских республиках глава госу дарства занимает явно доминирующие позиции в области руко водства и управления внешними делами. Таким образом, нацио нальная практика в области осуществления внешнеполитических полномочий отличается значительным разнообразием. Тенденции к концентрации оперативного руководства внешними сношениями противостоит в демократических странах тенденция к сохранению возможности контроля за ее проведением другими высшими орга нами. Поэтому, даже в президентских республиках, где глава го сударства располагает обширными полномочиями в области руко § 2. Полномочия главы государства водства внешней политикой, его возможности в определенной сте пени лимитированы. Только в странах с монократическими ре жимами, деспотическим или абсолютистским правлением какое либо "конкурирующее" участие других государственных орга нов в осуществлении внешних функций государства практически отсутствует.

Действующее законодательство, корректируемое практикой построения и функционирования государственного механизма, позволяет выделить и очертить компетенцию главы государства в сфере внешних сношений. Это, во-первых, верховное представи тельство страны в международных отношениях. Любое выс тупление, заявление или акция главы государства, независимо от наличия специальных полномочий, обязывают государство. С этим же связано и право непосредственного обращения к главам иностранных государств. Это право может осуществляться как путем посланий, так и посредством личных встреч. Практика сви детельствует о том, что все более активный характер приобре тают личные контакты, визиты и встречи глав государств, а рав но международные форумы с их участием. При выезде главы го сударства с официальным визитом за рубеж (в некоторых странах, например Мексике, с разрешения парламента) он имеет право на почетную встречу и пользуется особыми льготами и привилегиями.

Во-вторых, глава государства назначает руководителя ве домства иностранных дел и дипломатических представителей станы за рубежом. В США такие назначения производятся фор мально "по совету и с согласия Сената", в большинстве других стран по решению правительства. Глава государства скрепляет своей подписью верительные и отзывные грамоты. При нем ак кредитируются иностранные дипломатические представители.

В-третьих, в ряде стран глава государства дает, указания о подготовке и проведении переговоров, участвует лично в наибо лее важных из них и подписывает международные договоры или другие акты. Его обязаны информиро вать о проведении переговоров и подписании актов, не требую щих ратификации. В США, где весьма распространена практика подписания так называемых исполнительных соглашений, не тре бующих ратификации Сенатом, президент должен представлять их в определенные сроки Сенату для ознакомления. Глава госу дарства скрепляет своей подписью ратификационные грамоты, однако наиболее важные международные договоры ратифициру ются на основе решения парламента (либо одной из палат). В США решение о ратификации принимает только верхняя палата Конг ресса квалифицированным большинством в две трети голосов. Во Франции ратификация производится президентом на основе упол номочивающего закона, принимаемого Парламентом.

В-четвертых, к компетенции главы государства во многих странах отнесено объявление войны и заключение мира. Особая значимость этого полномочия привела к тому, что в большинстве 232 Глава 8. Глава государства в зарубежных странах стран оно осуществляется на основе решения парламента или правительства. В США право объявлять войну отнесено к компе тенции Конгресса (разд. 8 ст. I). Однако президент, используя свои полномочия главнокомандующего вооруженными может отдать приказ об их применении за рубежом без санкции парла мента. Согласно совместной резолюции палат, принятой в 1973 году, вооруженные действия, начатые по приказу президента, долж ны быть прекращены в течение 60 дней с момента представления доклада президентом спикеру Палаты представителей и предсе дателю pro tempore Сената. В исключительных случаях — 90 дней, если конгресс не объявит войну или не примет специальный за кон. На практике именно эти полномочия президента используют ся все чаще при применении вооруженных сил США за предела ми страны.

Полномочия в судебной области Государственно-правовая доктрина и конституционное нодательство почти всех стран мира провозглашают независимость судебной власти. Вместе с тем за главой государства значительные полномочия, позволяющие оказывать серьезное влияние на деятельность судейского механизма.

Важнейшими полномочиями в этой области являются:

• назначение на или высшие судебные должности;

• председательствование в высших консультативных учрежде ниях, которые ведают дисциплинарными и отчасти админист ративными вопросами, относящимися к судейскому корпусу;

• осуществление права помилования.

Так, в США президент "по совету и с согласия Сената" на значает членов Верховного суда, который представляет собой не только высшую судебную инстанцию общей юрисдикции, но и орган конституционного надзора. О значимости этих назначений можно судить по двум весьма примечательным примерам. В 30-е годы Президент США Ф. Рузвельт столкнулся с оппозицией консерва тивного большинства членов Верховного суда своему так называ емому "новому курсу". Только проведя назначение нескольких либеральных судей, он сумел сломить это сопротивление, хотя его попытки реформировать Верховный суд окончились безрезуль татно. В 1986 г. Президент Р. Рейган назначил председателем Вер ховного суда У. Ринквиста и членом суда А. Скалиа, которые были известны как архиконсервативные деятели. Учитывая, что члены Верховного суда пребывают в должности пожизненно, а за годы своего существования судом были объявлены неконституционны ми тысячи законов Конгресса и отдельных штатов, проведенные назначения оказали заметное влияние на общую ориентацию су дебной Назначение, перемещение и карьера судейских чинов во многом зависят от деятельности различных консультативных дис § 2. Полномочия главы государства циплинарных органов, руководимых главой государства. Во Фран ции, например, таким органом выступает Высший совет магист ратуры, возглавляемый президентом Республики.

Право помилования, которым наделен глава государства, трак туется обычно весьма расширительно и включает не только смяг чение наказания, но и освобождение от преследования. О том, как оно используется, свидетельствует решение Президента Дж. Форда об освобождении от судебного преследования Р. Никсона после отставки последнего с поста Президента США в связи с угрозой применения импичмента.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 16 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.