WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 ||

«В феврале 2003 г. в Москве (Россия) состоялся международный семинар по институциональным преобразованиям в управлении лесами в стра нах с переходной экономикой. В этом семинаре, организованном со ...»

-- [ Страница 3 ] --

Содержание исследования по Задаче 1: анализ вариантов организации и финансирования лесной отрасли Обзор разных вариантов по организации государственных институтов и финансовых механизмов будет проведен по следующим направлениям.

* Соотношение государственного и частного секторов. В исследо вании будет широко представлена вся палитра функций, которые должен выполнять лесохозяйственный сектор, и описано распределение этих функций между государственной и частной формами собственности. В ос новном исследование призвано дать ответ на вопросы, в чем заключаются основные обязанности государственного сектора и какие функции он мо жет разделить с частным сектором или поручить, передать ему? Особое внимание будет уделено той позиции, которую должно занять государство в свете новых задач, стоящих перед лесным хозяйством, таких как серти фикация частных и государственных лесных угодий. Перерабатывающая промышленность и сбыт готовой продукции также найдут свое отражение в этом исследовании.

Внутри государственного сектора анализ будет осуществлен по пя ти основным направлениям.

* Организационная структура государственных служб. Исследо вание призвано изучить государственные институты управления и пред приятия, находящиеся в государственной собственности, на момент про ведения исследования. Как они взаимодействуют с такими межведомствен ными органами, как министерство финансов? Какими полномочиями они обладают и в чем заключается несоответствие с фактическим положением дел? Где наблюдаются случаи дублирования полномочий и/или пробелы в наделении полномочиями и как можно улучшить ситуацию? До какой сте пени разделены нормативно надзорные функции и коммерческая и управ ленческая деятельность?

* Законодательная база и инструкции. В исследовании будет дана краткая оценка законодательных основ и инструкций, по которым живет данный сектор, и отмечены основные сильные и слабые стороны с этой точки зрения, а также недостающие звенья в этих основах, если они есть.

Будет четко определен юридический статус существующих органов, пока заны возможные и невозможные варианты в рамках существующей норма тивно правовой базы и намечены направления, по которым требуется дальнейшее совершенствование.

* Государственное и частное владение лесными угодьями. В ис следовании будут отражены различные категории государственного и ча forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Организация лесного хозяйства в странах с переходной экономикой стного владения лесными угодьями (собственно государственное владе ние, муниципальная собственность, частные владельцы — физические ли ца, отдельные группы людей, отрасли промышленности и предприятия).

Отдельно будут рассмотрены задачи государства в отношении каждой из категорий владельцев, оценка ожиданий частного сектора в отношении то го, что должно им дать государство: предоставление, консультация по спе циальным вопросам, надзор, финансирование и т.п.

* Источники финансирования и общественно государствен ные расходы. В исследовании будут тщательно проанализированы суще ствующие системы получения доходов из лесных угодий, выделения ресур сов лесохозяйственным организациям, а также оборот средств внутри са мих этих организаций. Являются государственные службы самофинансируемыми или дотационными предприятиями? В чем состоит роль ведомственных внебюджетных фондов? Как отражается действую щий бюджетный механизм на качестве организационной работы? Какие лесохозяйственные функции должны финансироваться за счет бюджет ных средств? На каком уровне необходимо оказывать бюджетную помощь частным владельцам лесных угодий (если вообще ее оказывать) и за выпол нение каких функций;

как при этом перечислять им средства? Какова сис тема налогообложения и другие механизмы для установления ценового до ступа к лесу и его продуктам?

* Управление кадровыми ресурсами. Человеческий фактор зани мает центральное место в определении работоспособности тех или иных общественных институтов. Исследование займется изучением системы управления кадровыми ресурсами (программа повышения квалификации персонала, положение государственных служащих), чтобы определить, как это управление влияет на качество работы персонала и его готовность к изменениям. В исследовании будут изучены препятствия, которые необ ходимо устранить, система ответственности и отчетности, а также поло жительных стимулов, которую надо внедрить, чтобы улучшить работу уч реждений.

* Взаимодействие с частным сектором / гражданским общест вом. Уделяя основное внимание общественным институтам, исследование также оценит взаимосвязь реформирования государственного сектора и развития частного сектора и/или гражданского общества. Какова степень готовности частного сектора (например, лесной промышленности) и сельских общин (например мелких земельных собственников) к тому, что бы взять на себя новые обязанности, возникающие в связи с приватизаци ей и реституцией земель? Что сдерживает здоровую конкуренцию между частными владельцами (например, зарегулированность сектора при недо статочной работе по соблюдению законности, оставшиеся монополисты или привилегии или отсутствие прозрачности в принятии решений)? На пример, в России приватизация крупных лесохозяйственных предприятий не оказала сильного воздействия на обрабатывающую промышленность, так как в ней по прежнему преобладают неэффективные жестко связанные forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения между собой и привязанные к одному покупателю холдинги. Более того, приватизация лесозаготовительных и деревообрабатывающих предприя тий не привела к росту эффективности производства.

Идея для сопоставления и выявления новаторских подходов Типы государственных органов в лесной отрасли в зависимости от стоящих перед ними задач Идея сопоставления в общемировом масштабе основана на определении государственных органов в лесной отрасли в зависимости от стоящих пе ред ними задач. Задачи государственных органов можно разделить на те, какие присущи государственному органу власти в лесной отрасли, с одной стороны, и на те, что связаны с управлением лесными угодьями, находящи мися в государственной собственности — с другой.

Главной задачей органа государственной власти является регулирова ние, означающее соблюдение всех связанных с лесной отраслью законов на всей территории лесных угодий страны. Регулирование получает под держку со стороны планирования лесохозяйственной деятельности, при этом само планирование осуществляется на государственном, региональ ном или местном уровне. В большинстве стран, где раньше существовала плановая экономика и весь процесс осуществлялся из центра, до сих пор планирование в государственных органах управления лесной отраслью носит довольно напряженный характер, при этом зачастую ограничивает ся деятельность местных органов или частных организаций в лесном хо зяйстве. Помимо реализации нормативно правовой базы, государствен ные органы в лесной отрасли играют ведущую роль в формировании поли тики лесопользования и разработке новых законодательных актов. До определенной степени такая деятельность носит неформальный характер, тем не менее она очень важна для лесного хозяйства.

Как только в стране появляется частная собственность на лесные угодья или происходит процесс приватизации, начинают расти функции власти.

Новые частные владельцы или мелкие арендаторы постоянно нуждаются в расширении своих угодий, требуют финансовой и экспертно технической помощи, чтобы достичь высокого уровня устойчивого лесопользования.

Сочетание регулирующих мер с финансовой помощью и расширением участков лежит в основе успеха современного управления лесной отрас лью со стороны государственных органов.

Задача управления включает в себя ответственность за лес, находящий ся в государственной собственности, управление государственными акти вами и управление собственно лесными угодьями. Кроме того, государст венные органы, руководящие лесной отраслью, могут также управлять де forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Организация лесного хозяйства в странах с переходной экономикой ревообрабатывающей промышленностью и промышленностью по пере работке недревесных лесных продуктов. Приватизация наиболее успешно проявила себя в переработке древесных и недревесных продуктов леса. К тому же управление государственными лесами и государственными акти вами может быть экономически усилено при использовании процедур ча стного управления.

Различные страны выбирают разные варианты по распределению обя занностей за выполнение разнообразных задач среди разных органов. На пример, в Баварии и до сих пор в России имеется единый государственный орган в лесной отрасли, который выполняет все задачи, в то время как в Ав стрии власть и управление государственными лесами строго разграниче ны. Данная аналитическая работа опишет разные государственные органы и их задачи в качестве основы для сравнения.

Исполнение своих функций государственными лесохозяйственными институтами О качестве работы государственных лесохозяйственных институтов необ ходимо судить в соответствии с четкими стандартами, значимыми для всех стран. Для всех таких органов в лесной отрасли важнейшее значение име ют четыре цели.

1. Сохранение экологического потенциала леса Лес является основой выживания институтов власти в лесной отрасли. Ни какая лесохозяйственная организация, разрушающая лес, долго не продер жится. Этот принцип так же стар, как принцип устойчивого лесопользова ния, не приводящего к истощению лесных богатств.

2. Служение интересам лесопользователей Лесохозяйственные институты не могут существовать только за счет одних лесов, они нуждаются в поддержке со стороны лесопользователей. В связи с этим организации должны чутко реагировать на запросы различных пользователей, налаживать контакты с ними, развивать партнерские отно шения, заручаться их доверием или же завоевывать их расположение как клиентов на рынке древесной и не древесной продукции лесов. Служение интересам пользователей лишь частично выступает в виде удовлетворения рыночного спроса. Важную часть потребления леса составляет бесплатное пользование его благами: дровами, грибами, ягодами, местами для отдыха, а также ценностями сбереженной природы. Кроме того, важной составной частью пользования лесом являются такие общественные блага, как защита почвы от эрозии или поглощение углекислого газа. Государственные орга низации в лесной отрасли отвечают за удовлетворение всего спроса, зна чительно превосходящего интересы коммерческого производства, связан ного с лесной продукцией и управляемого рыночным спросом.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения 3. Демократичный подход к принятию решений в лесной отрасли Лесное хозяйство находится под значительным влиянием политической, социальной и экономической ситуации. Лесная промышленность, измене ния в моделях землепользования, развитие сельских районов, а также за грязнение атмосферы могут серьезно влиять на лесопользование. Поэтому государственные организации в этой области, занимающие активную по зицию, стараются играть важную роль в обсуждении и формировании со циальной и политической среды. Они устанавливают партнерские отно шения с различными заинтересованными лицами, выявляя противников и организуя союзы в интересах целей разумного лесопользования.

4. Экономическая целесообразность Экономическая целесообразность является основой выживания лесохо зяйственных организаций в условиях конкурентной борьбы. Никакая госу дарственная организация в этой области не сможет стабильно рабо тать, если ту же работу более эффективно и с меньшими затратами не сможет выполнить какая либо другая организация другой формы собст венности.

Элементы организации, обеспечивающие высококачественную работу Качество работы различных лесохозяйственных организаций будет оце ниваться с помощью четырех целей. Никакой из существующих институ тов власти и управления в лесном хозяйстве не является лучшим с точки зрения всех четырех целей. Например, та государственная организация, которая занимается в основном управлением лесами, находящимися в го сударственной собственности, может ориентироваться в основном на то, чтобы добиться высокой экономической эффективности. Такая организа ция может добиться максимального извлечения прибыли за счет использо вания всех возможностей, предоставляемых рынком в области древесной и недревесной продукции, получаемой из государственных лесов. В проти воположность ей другая организация в лесной отрасли, отвечающая и за управление государственными лесами, и за выполнение властных функ ций, должна удовлетворять интересы более широкого круга пользователей.

Общественные интересы, связанные с ведением лесного хозяйства эколо гически безопасными методами и сформулированные в государственных программах, будут иметь тот же вес, что и цели, связанные с максимальным извлечением прибыли. В этом случае вся организация будет в большей степени ориентирована на служение экологическим и экономическим це лям лесной отрасли.

Сопоставление позволит начать поиск ответа на вопрос о том, какие ор ганизационные элементы определенных институтов государственного уп равления лесной отраслью приводят к тем или иным результатам деятель forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Организация лесного хозяйства в странах с переходной экономикой ности в этой сфере и вносят вклад в достижение поставленных конкрет ных целей.

Например, первый тип институциональной организации лучше, чем вто рой тип, отвечает целям сохранения экологического потенциала леса. Внут ри первого типа можно обнаружить целый ряд новаторских решений, при водящих к хорошим результатам в работе. В частности, такими организаци онными элементами могут быть конкретные государственные программы, обеспечивающие приток опытных специалистов и финансовых средств на осуществление программ по оценке экологии. Другим таким элементом мо жет явиться процесс планирования, предполагающий взаимодействие всех заинтересованных сторон и способный обеспечить удовлетворение их ин тересов. Институты государственной власти в лесной отрасли могут занять сильную позицию в роли посредника, улаживающего различные противоре чащие друг другу интересы разнообразных пользователей леса.

Различные новаторские организационные подходы приводят к высоко му качеству работы по охране окружающей среды институтов государст венной власти в лесной отрасли, относящихся к первому типу. Интересно будет взять некоторые новаторские подходы из первого типа и применить их к институтам второго типа, чтобы улучшить результаты работы послед них в сфере экологии. Существующая организация лесной отрасли может быть усовершенствована за счет использования конкретного опыта других стран. Выявляя перспективные новаторские подходы к организации лес ной отрасли в разных странах, данный проект поможет распространить практический опыт, который может быть приспособлен для использова ния в другой стране. Уделяя пристальное внимание конкретным организа ционным элементам новаторского подхода в лесной отрасли, проект по может изучить такой опыт. При этом необязательно менять всю организа ционную структуру, потому что каждый институт в лесной отрасли может совершенствоваться поэтапно.

Сотрудничество ради получения новаторских и проверенных опытом результатов Консультанты Кротт и Зуттер проведут основной анализ, основанный на многостороннем опыте институтов государственного управления лесной отраслью в разных странах. Наилучших результатов в таком исследовании невозможно достичь без совместной работы со специалистами из других стран.

Аналитическая работа по первой задаче началась 1 января 2003 г. Кон сультанты посетят несколько стран для проведения встреч со специалиста ми. На начальном этапе будет подготовлен обзорный доклад по государст венным институтам организации лесной отрасли на основе печатных ис точников, а анкеты с вопросами для специалистов уже высланы всем охваченным данным исследованием странам в феврале 2003 г.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения Основным результатом данной работы будет отчет Всемирного банка, предназначенный прежде всего для а) стран—клиентов Всемирного банка, в которых происходит реорганизация лесной отрасли на уровне минис терств, отвечающих за лесное хозяйство, финансирование, реформирова ние государственного сектора, а также для специалистов и руководителей высшего звена, вовлеченных в процесс реформирования;

б) Всемирного банка на уровне руководящего звена и специалистов, непосредственно ра ботающих по данному вопросу. Отчет предполагалось завершить в 2003 г., после чего он будет широко распространяться среди основных его выше упомянутых потребителей и ряда других международных организаций.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Глава ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ СЕМИНАРА Г. Дитерле, Всемирный банк Выводы 1. Участники Семинара, включая представителей правительственных орга нов, руководящих сотрудников и специалистов лесных ведомств стран Восточной Европы и СНГ, представителей лесной промышленности и не правительственных организаций, международных организаций и ведущих экспертов из разных стран мира, выявили и обсудили следующие шесть факторов, определяющих основные направления процессов преобразова ния институциональной структуры лесного сектора стран с переходной экономикой.

1) За последние десять лет произошло радикальное изменение делового климата в области управления лесами и лесной промы шленности. Большинство европейских стран (включая страны СНГ) приступило к осуществлению процессов институциональной адаптации.

Необходимость преобразований обусловлена следующими ключевыми причинами: а) глобальная или международная конкуренция становится все более важным фактором систем управления лесами в странах с пере ходной экономикой. Динамика мировых рынков все больше диктуется спросом, в связи с чем возрастают требования в отношении обеспечения прозрачности процессов производства, контролируемости воздействий на социальную сферу и окружающую среду и проведения лесной серти фикации;

б) усиление конкуренции и сокращение размеров прибыли за ставляют бизнес повышать эффективность, быть менее расточительным и усиливать ориентацию на планирование;

в) сокращающиеся объемы госу дарственного финансирования лесоустройства во многих странах могут создать серьезную угрозу для устойчивости и обеспечения социальных, культурных и экологических полезностей леса. Недостаточный объем фи нансирования надзора и контроля лесных операций может способство вать развитию незаконной деятельности и обострению проблем государ ственного управления.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения 2) Неблагоприятный инвестиционный климат по прежнему является одним их основных препятствий для развития лесопро мышленного комплекса стран с переходной экономикой. Одной из наиболее серьезных проблем, сдерживающих приток иностранных и оте чественных инвестиций в лесную промышленность, является неопреде ленность в отношении прав долгосрочного пользования лесными ресурса ми. Ключевыми факторами благоприятного инвестиционного климата, влияющими на готовность иностранных лесопромышленных предприя тий инвестировать средства в ближайшем будущем, являются не себестои мость и условия произрастания древесины, а наличие надежной организа ционно правовой базы и благоприятной политики, включая а) благопри ятный политический климат;

б) рациональную правовую систему и справедливую схему разделения доходов с четким определением прав соб ственности, владения и пользования лесами;

в) систему налогообложения, обеспечивающую эффективность и приумножение богатства;

г) возмож ности репатриации прибыли;

д) комплекс инструментов для снижения ри сков и е) прозрачность и эффективное участие всех законных заинтересо ванных сторон, включая наличие информации о принимаемых решениях в области инвестиций, и т.д. Из этого следует, что ключевыми факторами успешного промышленного развития являются доверие к административ ной системе и качественное государственное управление.

3) Системы владения и пользования лесами должны обладать гибкостью и отражать особенности условий произрастания леса и общей ситуации. Концессия и долгосрочная аренда представляются опти мальными механизмами для территорий с большими запасами леса и высо ким потенциалом для получения прибыли. Однако лесохозяйственные структуры местного уровня (например, лесхозы) должны обладать достаточ ной гибкостью, чтобы осуществлять правильный выбор из набора вариантов организации лесопользования для достижения целей ведения лесного хо зяйства и управления лесами и обеспечения их долгосрочной финансо вой/экономической жизнеспособности. Необходимо четко определить пра ва и обязанности владельцев лицензий на ведение лесохозяйственной дея тельности и периодически оценивать их работу. Необходимо обеспечить внедрение практики долгосрочного устойчивого лесного хозяйства и меха низмы, сокращающие стимулы для краткосрочной эксплуатации лесов. Для обеспечения объективной оценки и подтверждения долгосрочных лицен зий (на 50—100 лет) следует ввести требование об их продлении каждые 5— 10 лет при условии качественной работы. Неотъемлемыми условиями долго срочных лицензий на ведение лесохозяйственной деятельности должны быть комплексное лесоустройство на ландшафтной основе, использование методов работы, соответствующих принципам устойчивого лесоуправле ния, и воспроизводство лесов наиболее прогрессивными способами.

4) Соответствующие системы сбора рентных платежей за ре сурсы и налогообложения и рациональное финансирование лесо forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Выводы и рекомендации семинара управления являются ключевыми элементами максимизации лесного до хода. Большинство стран Восточной Европы получают лишь малую долю потенциальной ренты. В этой связи в России планируемая реформа систе мы налогообложения в области природопользования имеет ключевое зна чение для будущего лесного сектора. Следует ограничить применение на логообложения как инструмента для сбора рентных платежей и уделить повышенное внимание предоставлению ресурсов на конкурсной основе, которое, помимо прочего, способствует устойчивости лесоуправления, по вышению эффективности использования сырья, снижению ущерба, нано симого окружающей среде в ходе добычи ресурсов, и приносит социаль ные выгоды. Важнейшим фактором, особенно в районах избыточных лесо заготовок, является использование определенной части лесных доходов для прямого реинвестирования средств и улучшения лесных ресурсов за счет осуществления таких мероприятий, как восстановление, уход, проре живание, планирование, укрепление системы социального обслуживания и т.д. Это имеет особое значение для некоторых районов северо западной части России, где повышение продуктивности лесов является ключевым фактором обеспечения конкурентоспособности.

5) Лесная сертификация стала одним из сложившихся инструментов обеспечения выхода на рынки Западной и Северной Европы, США и, с не давнего времени, Японии, которые отличаются повышенными экологичес кими и социальными требованиями. Она также обладает высоким потенци алом для использования в качестве экономичного инструмента совершен ствования системы государственного надзора/контроля за деятельностью на лесных территориях, предоставленных в концессию или аренду. Понят но, что только схемы добровольной, независимой сертификации третьей стороной, охватывающие всю цепочку производства лесной продукции, могут обеспечить баланс интересов потребителя, производителя и охраны природы и эффективное участие гражданского общества. Лесная сертифи кация должна иметь соответствующую правовую базу, институциональную структуру и политику, основанные на принципах рационального государст венного управления. В России при существующих схемах арендных отно шений необходимо тесное сотрудничество между предприятиями лесной промышленности и лесной службой с учетом совместной ответственности за управление лесами.

6) Процессы институциональных преобразований уже осуще ствляются во многих странах СНГ и Западной Европы в целях удовлетворе ния требований рыночной экономики и усиливающейся конкуренции.

Странам, которые только планируют приступить к осуществлению таких процессов, следует учитывать опыт тех стран, где эти реформы уже завер шены или проводятся в настоящее время. Общим направлением реформ является разделение государственных полномочий и коммерческих хозяй ственных функций. Иногда предполагается, что такое разделение само по forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения себе способствует повышению эффективности государственного управле ния, прозрачности, совершенствованию системы государственного управ ления и ограничению коррупции. Однако опыт показывает, что для успеш ного осуществления процессов преобразований необходимо, чтобы в их основе лежали а) всесторонний анализ и разработка различных вариантов реформ (т.е., исключение «универсальных» стратегических подходов);

б) политическая приверженность курсу реформ и наличие сильных лидеров процесса реформирования, которые играют важную роль в запуске про цесса реформирования и осуществлении реформ;

в) консультативные и многосторонние процессы, обеспечивающие учет интересов всех уровней административного управления, их участие и ответственное отношение. В странах СНГ успех институциональных преобразований в лесном секторе будет в значительной степени зависеть от правильного определения благо приятных условий работы и финансирования на местном уровне (уровень лесхоза).

Рекомендации для стран с переходной экономикой, и в частности России 2. Россия обладает огромным потенциалом для оптимизации выгод от использования леса для обеспечения экономического роста, укреп ления системы социальных услуг и сохранения глобальных ценнос тей. Однако, если повышение объема лесного производства будет осуществляться без должного планирования и обеспечения защит ных мер, то его последствия могут оказаться разрушительными. Вы ступления и обсуждения на семинаре показали, что критическими проблемами в намечающейся реорганизации лесоуправления в Рос сии являются:

а)построение четкой системы договорных отношений между владель цами и пользователями государственных лесов, которая бы определяла экономические и экологические права и обязательства обеих сторон;

б) разделение административных и хозяйственных функций между го сударственными органами в сфере управления лесами, на которые не рас пространится система договоров типа «владелец—пользователь». Админи стративные функции включают надзор и контроль в области управления лесами;

в) обеспечение финансирования государственной лесной службы для осуществления всех лесохозяйственных и охранных мероприятий в лесах, не отданных в концессию, планирования, надзора и контроля за всеми опе рациями.

3. Если намечается пересмотр Лесного кодекса, то одновременно должны быть подготовлены основные подзаконные акты для обеспе чения его практического выполнения. С этой целью потребуется про forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Выводы и рекомендации семинара вести углубленную аналитическую работу и общественные обсужде ния в следующих направлениях:

а) институциональная и финансовая реорганизация для выработки ре комендаций по реформе местных органов лесоуправления (лесхозов), с тем чтобы максимально задействовать имеющийся у них социальный ка питал;

б) комплексный экономический анализ системы лесоуправления с це лью рационализации системы налогообложения, определения форм и уровней платы за лесопользование, привлечения частных инвестиций и построения устойчивой финансовой схемы для лесных организаций;

в) рыночные инструменты и вопросы эффективности.

4. Финансируемый Всемирным банком Пилотный проект по ус тойчивому лесопользованию может и должен содействовать проведению указанной работы в нескольких участвующих регионах. Меры, запланированные в рамках проектных заданий QCBS 2 и QCBS 4, должны быть нацелены на разработку вариантов действий, учет мнений заинтересованных сторон и подготовку пра вительственных решений на данные темы.

5. При проведении процессов отраслевых изменений следую щим аспектам должно быть уделено особое внимание:

а) «горизонтальный» диалог между федеральными министерствами (природных ресурсов, экономического развития и торговли, промышлен ности, финансов, сельского хозяйства) для избежания эффекта расслоения и разнонаправленности в руководстве реформами;

б) «вертикальный» диалог между федеральными и региональными органами для повышения степени понимания и приятия новой политики со стороны местных заинтересованных сторон и для улучшения качества и реализуемости новой политики за счет получения обратной связи с мест.

Требуется организация региональных консультаций, в проведении кото рых на территории участвующих регионов может помочь Пилотный про ект по устойчивому лесопользованию.

Такой диалог должен предусматривать обсуждение общих целей, на правлений лесной политики и функций со всеми законными заинтересо ванными сторонами.

6. Начатое Всемирным банком исследование по институцио нальным системам лесного сектора стран с переходной эко номикой в регионе Восточной Европы и Центральной Азии основа но на мировом опыте управления лесами, а его результатом станет ценный инструмент для самостоятельной диагностики и изучения опыта, которым могли бы воспользоваться органы государственной forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения власти при разработке и осуществлении структурных реформ в лес ном секторе. Эту работу следует продолжить и широко распростра нить ее результаты. На следующих этапах ее проведения следует ак тивно и целенаправленно использовать многосторонние рабочие группы для вовлечения в консультативный процесс определения ва риантов преобразований и выработки рекомендаций по наиболее целесообразным структурным изменениям в лесном секторе долж ностных лиц соответствующих государственных ведомств, предста вителей промышленности и общественных организаций стран, явля ющихся объектами данного исследования.

7. Организации, предоставляющие помощь на двусторонней и много сторонней основе, включая специализированные учреждения Орга низации Объединенных Наций оказывают и в дальнейшем должны оказывать ценную поддержку в рамках проектов, включающих про цессы разработки, апробирования и осуществлении институцио нальных преобразований в странах с переходной экономикой. При разработке крупномасштабных проектов (например, проек тов Всемирного банка или ПРООН) следует учитывать, что их структура должна обладать гибкостью, позволяющей своевре менно вносить необходимые коррективы в их компоненты и меро приятия в ответ на порой стремительные изменения в политике и правовых условиях в странах с переходной экономикой.

8. В больших странах (таких, как Россия, Украина, Казахстан) реше ния о выборе индивидуального подхода к реформированию организационных структур необходимо предварять деталь ным анализом географических и социально экономических условий во всем их многообразии. В отдельных регионах следу ет реализовать на пилотной основе разные модели и скорректиро вать нормативно правовую базу так, чтобы она позволяла использо вать самые разные формы управления лесами и ведения лесного хо зяйства. Там, где для этого есть необходимые условия, можно было бы апробировать новые правовые и финансовые модели выполне ния лесохозяйственных функций силами самих государственных структур, подрядчиками или арендаторами/концессионерами из ча стного сектора.

9. Значительным препятствием для успешной разработки и осу ществления институциональных преобразований по преж нему является низкая обеспеченность кадрами необходимой квалификации на всех уровнях управления лесами. В этой свя зи было бы целесообразно обратиться в Институт Всемирного банка (wbi.worldbank.org) и Глобальную сеть обучения по проблемам разви тия (www.gdln.org) с просьбой об оказании помощи в организации со forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Выводы и рекомендации семинара трудничества с ведущими учебными заведениями региона Европы и Центральной Азии, осуществляющими переподготовку руководите лей и специалистов лесного хозяйства, для разработки и осуществле ния необходимых учебных программ.

10. Специальным программам, направленным на содействие в осуществ лении диалога и разработки лесной политики, таким, как Программа Всемирного банка по лесам (www.profor.info), Центру национальных лесных программ ФАО (www.fao.org/forestry) и Форуму ООН по лесам (www.un.org/esa/forests) следует рекомендовать организовать и оказать поддержку в проведении специализированных меж дународных семинаров и программ обмена опытом, которые следует подготовить с учетом потребностей стран с переход ной экономикой. Первый семинар такой серии можно было бы ор ганизовать в рамках Всемирного лесного конгресса, который состо ится в сентябре 2003 г. (www.wfc2003.org).

11. Необходимо достижение быстрого успеха в пилотных регионах, уча ствующих в реализации финансируемого Всемирным банком Пилот ного проекта по устойчивому лесопользованию, для демонстрации реалистичности предлагаемых реформ и создания уверенности в кур се на перемены.

12. Поддержка Всемирного банка в проведении российских ре форм в лесном секторе может быть оптимизирована за счет сочета ния целого ряда инструментов Группы Всемирного банка:

а) заем Всемирного банка: Часть А — поддержка реформ лесоуправ ления, региональные консультации;

Часть Б — апробация усовершенство ванных подходов в лесопользовании в участвующих регионах;

б) Общерегиональный анализ лесных организаций: содействие обмену знаниями, общественным обсуждениям, вовлечению заинтересо ванных сторон и распространению информации;

в) Гарантийная линия Всемирного банка в лесном секторе, га рантии Многостороннего агентства по гарантированию инвести ций (МИГА), проекты Международной финансовой корпорации (МФК), Форум руководителей лесных организаций, Лесной альянс Всемирного банка и Всемирного фонда дикой природы (ВВФ):

продвижение частных инвестиций в отрасли на базе устойчивого лесо управления и независимой сертификации;

г) Глобальный экологический фонд и Биоуглеродный фонд: со действие сохранению биоразнообразия продуктивных ландшафтов и раз витию недревесных полезностей лесов и предоставление глобальных эко логических услуг;

д) Макроэкономический диалог и политические консультации:

при поддержке программы ПРОФОР и Института Всемирного банка (ИВБ), forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения поддержка и продвижение межотраслевых реформ и обеспечение согласо ванности между программами отраслевых и общесистемных реформ.

13. Данный семинар стал важным шагом в долгосрочной про грамме поддержки реформирования лесного сектора. Для монито ринга процесса реформ и стимулирования дальнейшего обмена мнениями необходимо проведение регулярных семинаров с участием рабочих групп, представляющих разнообразие интересов в центре и регионах. Требуется запланировать ряд тематических совещаний (например, по вопросам кон цессионного управления лесами и т.д.) в сочетании с ознакомительными поездками в другие страны (уже согласовано в Швецию, планируется в Ка наду и США и т.п.).

14. Последующие действия. Участники семинара приветствовали возможность обмена и получения информации между странами Централь ной и Восточной Европы и странами СНГ и рекомендовали осуществить изложенные ниже последующие действия:

а) организация тематических семинаров при поддержке ИВБ и ПРО ФОР по вопросам управления концессиями, незаконных рубок и государ ственного управления, сертификации, финансирования лесов, торговли выбросами/поглощения углерода и т.п.;

б) учебные поездки в Финляндию, Швецию, Канаду и страны Балтии;

в) организация специального мероприятия для обсуждения институци ональной реформы в России в ходе Всемирного лесного конгресса в Кве беке (Канада) в сентябре 2003 г.;

г) завершение проводимого Всемирным банком регионального инсти туционального анализа;

д) незамедлительное начало осуществления исследований по вопросам институциональной реформы в рамках Пилотного проекта по устойчиво му лесопользованию (QCBS 2,4,5).

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 1. Программа семинара Международный семинар «Институциональные преобразования в управлении лесами в странах с переходной экономикой: проблемы и решения» Сопредседатели: проф. Анатолий Петров (Россия) и Джеймс Дуглас (Всемирный банк) 9:30 — Регистрация участников и кофе 10:00 — Открытие и приветствие участникам семинара Валерий Рощупкин, первый зам. министра природных ресурсов России, Джулиан Швайцер, директор Всемирного банка по России 10:15 — «Актуальные задачи лесной реформы в России» проф. Анатолий Петров (Россия) 10:40 — «Уроки реформ лесного сектора в восточноевропейских странах» Маркку Симула (Финляндия) 11:10 — «Старое и новое в управлении лесами Украины» Николай Колесниченко (Украина) 11:30 — «Новая лесная политика Киргизской Республики» Туратбек Мусуралиев (Кыргызская Республика) 11:45 — «Балтийский опыт — блок страновых презентаций» (по 10 минут) Латвия — Отто Жвагиньш (Гос. лесная служба Латвии) Эстония — Андерс Талиярв (Ассоциация лесопромышленников Эстонии) Финляндия — Пертти Вейола (Посольство Финляндии) Швеция — Берт Аке Наслунд (Национальный лесной совет Швеции) forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения 12:40 — 14:00 Обед 13:00 — Пресс конференция организаторов и участников семинара 14:00 — «Управление процессом изменений в лесных организациях» Михаэль Зуттер (Австрия) 14:30 — «Канада: опыт политики и организации управления лесами в крупном федеральном государстве» проф. Джон Грэй (Канада) 15:00 — «Концессионное лесопользование и системы формирования лесного дохода: обзор мировой практики» проф. Джон Грэй (Канада) 15:30 — «Требования к сертификации концессионного лесопользования: международный опыт» Маркку Симула (Финляндия) 16:00 — «Взгляд заинтересованных сторон — частный сектор и гражданское общество» (по 10 минут) Дмитрий Чуйко (Илим Палп Энтерпрайз) Ян Эклунд (Шведская федерация лесной промышленности) Алексей Григорьев (Социально экологический союз) Игорь Честин (Всемирный фонд дикой природы) 16:50 — Перерыв на кофе 17:20 — «Лесные организации в странах в переходной экономикой» — обзор регионального анализа Всемирного банка проф. Макс Кротт (Германия) 17:30 — Общая дискуссия и выработка рекомендаций семинара Сопредседатели: Ирина Осокина (МПР России) и Герхард Дитерле (Всемирный банк) 18:15 — Подведение итогов и закрытие семинара Ирина Осокина, зам. министра природных ресурсов России, Джеймс Дуглас, Всемирный банк forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 2. Список участников семинара Министерство природных ресурсов Российской Федерации РОЩУПКИН Первый заместитель министра, Валерий Павлович руководитель Государственной лесной службы ОСОКИНА Заместитель министра Ирина Евгеньевна ШУВАЕВ Заместитель министра Юрий Петрович КАМЕНСКИЙ Начальник Управления международного Владимир Георгиевич сотрудничества и межгосударственных программ в области природопользования ШЕБИНА Руководитель Департамента законопроектной Надежда Вячеславовна и нормативной деятельности НЕФЕДЬЕВ Начальник Управления лесопользования Виктор Викторович КЛЕЙМЕНОВА Начальник Управления по связям с Надежда Борисовна общественностью и средствами массовой информации ТИТОВА Заместитель Начальника Управления лесного Лариса Павловна фонда ГАВРИЛЬЕВА Начальник отдела Департамента законопроектной Валентина Сергеевна и нормативной деятельности КОСИЦИН Начальник отдела лесоустройства Управления Владимир Николаевич лесного фонда ВАКУЛЕНКО Заместитель руководителя Управления Михаил Юрьевич разрешительных систем в области природопользования и охраны окружающей среды ГРИЩЕНКО Заместитель начальника отдела развития лесного Галина Яковлевна хозяйства ДОРОШИН Руководитель Управления охраны, защиты Юрий Петрович и воспроизводства лесного фонда forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения КОРОЛЕВ Начальник отдела сотрудничества Игорь Александрович с международными организациями в области природопользования МОРИН Советник министра Павел Валерьевич ПОЛУНИН Помощник министра Александр Владимирович ПАНФИЛОВ Департамент научных исследований Александр Викторович и инновационно технологического развития в области природопользования и охраны окружающей природной среды/заместитель руководителя БЕЛАЕНКО Управление цен, тарифов, платежей, налогов Александр Петрович и сборов в области природопользования и охраны окружающей среды/главный специалист ЮНОВ Управление окружающей среды и природных Игорь Владимирович ресурсов/начальник отдела ПЛИЕВ Управление лесного хозяйства/руководитель Ибрагим Алаудинович АСТАФУРОВ Главное управление природных ресурсов Михаил Борисович и окружающей среды по Псковской области/Заместитель начальника, руководитель Лесной службы БОГОМОЛОВ Главное управление природных ресурсов Игорь Львович по Московской области/заместитель начальника, руководитель Лесной службы КОЛОМЫЦЕВ Главное управление природных ресурсов Владимир Михайлович и окружающей среды по Хабаровскому краю/ зам. начальника, руководитель Лесной службы КОНОВАЛОВ Главное управление природных ресурсов Александр Николаевич и окружающей среды по Костромской области/начальник ЛЕБЕДЬ Главное управление природных ресурсов Олег Станиславович и окружающей среды по Санкт Петербургу и Ленинградской области/начальник СОЛДАТОВ Красноярский Центр защиты леса/директор Владимир Владимирович ХАЗИНОВ Опытное лесное хозяйство «Русский лес»/директор Иван Борисович ТАРБАЕВА Главное управление природных ресурсов Вероника Михайловна и охраны окружающей среды по Санкт Петербургу и Ленинградской области/начальник отдела ООПТ и биоразнообразия forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 2. Список участников семинара КОЛТАНОВ Департамент государственного контроля Анатолий Алексеевич по СЗФО/начальник Отдела лесного контроля (Санкт Петербург) ПАНАРИН Главное управление природных ресурсов Сергей Владимирович и охраны окружающей среды по Краснодарскому краю/заместитель руководителя БЛИНОВ Главное управление природных ресурсов и охраны Виктор Васильевич окружающей среды по Челябинской области/ заместитель руководителя Лесной службы НИКОЛАЕНКО Главное управление природных ресурсов и охраны Владимир Павлович окружающей среды по Кемеровской области/руководитель Лесной службы ПЕТРОВ Главное управление природных ресурсов и охраны Денис Юрьевич окружающей среды по Ленинградской области/ пресс секретарь БОЛТРУШКО Владимир Михайлович Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды по Хабаровскому краю/ заместитель начальника СЛЕМЕНКО Осинский лесхоз Усть Орда Иркутской области/ Александр Николаевич директор КОНДРАТЬЕВ ЭММ Вниипомлесхоз, Красноярск/директор Геннадий Николаевич ВОРОБЬЕВА Устьянский лесхоз Галина Александровна Научные, проектные, учебные организации ГЕРАСИМОВА Всероссийский институт повышения Жанна Евгеньевна квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства (ВИПКЛХ)/ эксперт отдела международного сотрудничества ГИРЯЕВ Российский государственный проектно Михаил Дмитриевич изыскательский институт по проектированию лесохозяйственных предприятий и природоохранных объектов(Росгипролес)/ директор ИСАЕВ Международный институт леса/директор, Александр Сергеевич академик РАН Центр по изучению экологии и продуктивности лесов/директор forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения КИРИЛЛОВ Российский государственный проектно Дмитрий Михайлович изыскательский институт по проектированию лесохозяйственных предприятий и природоохранных объектов(Росгипролес)/ заместитель директора КЛЕЙНХОФ Московский государственный университет леса/ Андрис Эдуардович профессор КОВАЛЕВ Центральная база авиационной охраны лесов Николай Алексеевич «Авиалесоохрана»/начальник КУЗЬМИЧЕВ Член корреспондент РАСХН/зам. директора Евгений Павлович проекта ФОРЕСТ ЛЮТИКОВА Всероссийский институт повышения Наталья Сергеевна квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства (ВИПКЛХ) ПЕТРОВ Всероссийский институт повышения Анатолий Павлович квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства (ВИПКЛХ)/ректор РОДИН Всероссийский научно исследовательский Сергей Анатольевич институт лесоводства и механизации лесного хозяйства (ВНИИЛМ)/директор РУСОВА Всероссийский научно исследовательский Ирина Гурьевна институт лесоводства и механизации лесного хозяйства (ВНИИЛМ)/руководитель Центра анализа и прогноза цен на лесные ресурсы СУХИХ Международный институт леса/зам. директора Василий Иванович по науке, заместитель директора Центра по изучению экологии и продуктивности лесов ФИЛИПЧУК Международный центр по лесам/директор Андрей Николаевич ФИЛЮШКИНА Санкт Петербургская государственная Галина Николаевна лесотехническая академия/доцент кафедры экономики и лесоуправления ЧМЫР Санкт Петербургский научно исследовательский Андрей Федорович институт лесного хозяйства (СПбНИИЛХ)/директор ПЕТРОВ Санкт Петербургская государственная Владимир Николаевич лесотехническая академия/заведующий кафедрой экономики ШУТОВ Санкт Петербургский НИИ лесного хозяйства/ Игорь Васильевич главный научный сотрудник forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 2. Список участников семинара Прочие организации ЛЕВИНТАНУС Группа проектных консультантов при МПР России/ руководитель ПИТОВРАНОВ Группа проектных консультантов при МПР России/ Сергей Евгеньевич заместитель руководителя.

А3 «Совершенствование системы охраны лесов, борьбы с пожарами, защиты от болезней и вредителей» ЧУЙКО Корпорация Илим Палп Энтерпрайз/директор Дмитрий Дмитриевич по развитию лесопромышленного бизнеса МАНДРЕ Интернейшнл Пейпер ОАО Светогорск, Юрий Георгиевич Технический департамент/технический директор ЖУРБА Интернейшнл Пейпер ОАО Светогорск, Михаил Николаевич Лесной департамент/зам. генерального директора ЗАХАРОВ Международный социально экономический союз, Владимир Петрович Лесной бюллетень/редактор ЭММ Агентство «Михайлов и Партнеры»/менеджер Юлия Рашитовна Страны СНГ и Балтии МАЧАВАРИАНИ Грузия Мераб Государственный департамент лесного хозяйства/советник по вопросам лесной политики ЮШКЕВИЧ Беларусь Николай Тарасович Комитет лесного хозяйства при Совете министров Республики Беларусь/заместитель председателя ЧУБАН Молдова Анатолий Иванович Государственное агентство по лесному хозяйству «Молдсилва»/заместитель генерального директора КОЛИСНИЧЕНКО Украина Николай Васильевич Государственный комитет лесного хозяйства/ председатель РОМАНОВСКИЙ Украина Владимир Францевич Государственный комитет лесного хозяйства/ заместитель начальника управления лесоустройства ЖВАГИНЬШ Латвия Отто Министерство земледелия, Государственная лесная служба/ген. директор forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения ДУДУТИС Литва Донатас Департамент лесов Министерства окружающей среды/начальник отдела развития лесного хозяйства ТАЛИЯРВ Эстония Андрес Ассоциация лесопромышленников Эстонии МУСУРАЛИЕВ Киргизская Республика Туратбек Султанович Государственная лесная служба Киргизской Республики/председатель КАНКУЛИЕВ Киргизская Республика Авасбек Орозобекович Государственный Национальный парк «Чон Кемин»/заместитель директора, гл. лесничий ДЖООШБАЕВ Киргизская Республика Шарибидин Кадырбекович Государственная лесная служба Киргизской Республики/инженер отдела охраны и защиты леса КУЛИЕВ Туркменистан Акмухаммет Розыевич Международная организация «Экофорест»/председатель совета НАЗАРОВ Таджикистан Азизбек Джурабекович Лесохозяйственное производственное объединение Республики Таджикистан/ заместитель генерального директора Европа, США, Канада DAWIDZIUK Ministry of Environment of Poland/ Janusz Director, State Forests Enterprise DIDA General Directorate for Forestry and Pasture, Albania/ Maxhun General Director EKLUND JEFOR Forest Consulting, Sweden/ Director Jan HRIB Ministry of Agriculture of the Slovak Republic/ Miroslav Adviser to Minister DURSKY Ministry of Agriculture of the Slovak Republic/ Jan Adviser to Minister GRAY Department of Economics University John of Manitoba (Canada)/ Professor GUSTAFSSON Swedish National Board of Forestry/ Marja Forestry Project Leader forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 2. Список участников семинара IONOV Ministry of Agriculture and Forestry of Bulgaria/ Nikolay Head of Department KOTONEN Finnish Forest Industries Federation/Department Anneli manager Trade Policy Unit KROTT Institute for Forest Policy and Nature Conservation Max Georg August University Goettingen/ Professor NASLUND Swedish National Board of Forestry/ Head, Bert Ake Department of External Relations NENOLA Company «Forelia Oy» (Finland)/Director Esko Antero SIMULA «Indufor Oy» (Finland)/President Markku SUTTER Bf Consulting (Austria) Michael TORNIAINEN Ministry of Agriculture and Forestry (Finland)/ Tatu Juhani Department of Forestry/Senior officer VEIJOLA Embassy of Finland in Moscow/Forestry Attach Pertti МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ АРМАНД Постоянное представительство ПРООН (UNDP) Елена в России/координатор экологических проектов ЧЕСТИН WWF России/директор российского Игорь Евгеньевич представительства ДМИТРИЕВ WWF России/координатор программы Владимир Викторович по лесной сертификации ВИКТОРОВА Агентство США по международному развитию Людмила Николаевна USAID/руководитель проекта ТИШКОВ Проект по сохранению биоразнообразия Аркадий Александрович Глобального экологического фонда/ менеджер Стратегического компонента forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения ЯРОШЕНКО «Гринпис», Россия/координатор лесной программы Алексей Юрьевич ШВАРЦ WWF России/директор по охране природы (IUCN)/ Евгений Аркадьевич координатор лесной программы по СНГ ТЕПЛЯКОВ Всемирный союз охраны природы и Виктор Константинович природных ресурсов (МСОП), Российское бюро/ координатор программ по лесному хозяйству КОРНИЕНКО Тхоместо, Россия Алексей ЗАХАРОВ Международный Социально экологический союз, Владимир Петрович Россия/редактор Лесного бюллетеня ГРИГОРЬЕВ Международный Социально экологический союз, Алексей Юрьевич Россия/Лесная кампания МСоЕС ВСЕМИРНЫЙ БАНК SCHWEITZER Country Director for Russia, Julian Resident Representative in Moscow DOUGLAS Lead Operations Officer James ARD DIETERLE Lead Forestry Specialist Gerhard ECSSD IVERS Communications Specialist Laura KUSHLIN Senior Forestry Specialist Andrey ECSSD DEBROUX Forest Institutions Specialist Laurent ECSSD VASILIEVA Senior External Affairs Officer Marina Russian Federation Country Unit World Bank Moscow Office SMETANINA Workshop Coordinator Marina World Bank Moscow Office forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 2. Список участников семинара SAMOLETOVA Interpreter Elena MARKOVA Interpreter Olga PROVOTOROVA Interpreter Elena ZAKIROVA Team Assistant Elmira SUCHKOVA Team Assistant Anna forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 3. Новая лесная политика и стратегия Всемирного банка в регионе Восточной Европы и Центральной Азии Ранее действовавшие (в течение последних 10 лет вплоть до 2002 г.) поли тика и стратегия Всемирного банка в лесном секторе привели к отказу от любых рисков по принципу «не навреди», что фактически свело к миниму му возможности эффективного содействия странам. В октябре 2002 г. по завершении процесса формирования новой политики и стратегии, кото рый включал консультации с весьма широким кругом заинтересованных сторон, Советом исполнительных директоров Всемирного банка была ут верждена новая лесная политика Банка и одобрена соответствующая ей но вая стратегия деятельности Банка в лесном секторе.

Этот новый подход является одним из важнейших изменений в пози ции Банка по отношению к лесам. Он направлен главным образом на реше ние следующих общих задач:

• освоение потенциала лесов с целью снижения уровня бедности;

• интеграция лесов в процесс устойчивого экономического развития;

• защита жизненно важной ценности лесов на местном и глобальном уровнях.

Эти задачи мы намерены решать посредством оказания более действен ной и конкретной поддержки в развитии лесного сектора с учетом основ ных реалий, затрагивающих леса и людей, которые от них зависят в плане обеспечения своей жизнедеятельности. Мы исходим из того, что охра на/защита лесов и пользование ими должны рассматриваться как дополня ющие друг друга цели, а не противоречия. Мы согласны с тем, что леса, име ющие высокую коммерческую ценность, следует использовать — и некото рых случаях интенсивно — для снижения уровня бедности и внесения вклада в устойчивое экономическое развитие. В рамках реализации нового подхода мы намерены установить очень высокие стандарты управления лесами, на достижение которых и будет направлено содействие Банка. Мы считаем, что во многих местах значительная роль в принятии решений по лесопользованию должна отводиться местному населению, которое также должно получать существенную долю выгод от такого участия.

Наш новый подход предусматривает и более прямое решение такой важной задачи, как интеграция лесных вопросов и проблем в работу Банка на всех уровнях– учитывая, что во многих случаях то, что Банк (равно как и другие организации) делает за пределами самого лесного сектора, может forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения оказывать серьезные воздействия на леса и людей, в значительной степени зависимых от них.

В лесном секторе таких крупных стран, как Бразилия, и стран, располо женных в бассейне реки Конго, мы уже приступили к реализации этого но вого подхода. В Восточной Европе и Центральной Азии (ЕЦА) наша про грамма отличается большим разнообразием. Мы предоставляем поддержку для совершенствования лесоуправления России, Румынии, Боснии, Хорва тии, Албании, Грузии и Армении;

на стадии подготовки находятся опера ции в Болгарии, Казахстане и Азербайджане, недавно завершены инвести ционные проекты в Белоруссии и Польше. Кроме того, в рамках ряда наших операций по сельскому кредиту была оказана поддержка малым деревоперерабатывающим предприятиям, в частности в Прибалтике и Грузии.

Приоритеты нашей лесной стратегии в Восточной Европе и Центральной Азии (ЕЦА) Во всех странах наша поддержка ориентирована на формирование про зрачной отраслевой политики и организационно правовой базы, которые могут создать основу для качественного государственного управления, ин вестиционной деятельности и устойчивого развития.

Мы также поддерживаем процессы совершенствования режимов управ ления, направленные на обеспечение устойчивости, разработку ланд шафтных подходов к лесоустройству, вовлечение местного населения в процесс планирования лесохозяйственной деятельности и сохранение критических экосистем. Мы поддерживаем все более активное использова ние лесной сертификации в качестве инструмента для подтверждения со ответствия принципам устойчивого управления.

Мы предоставляем поддержку для совершенствования охраны, защиты и воспроизводства лесов на основе природных систем, а также для повы шения качества проектирования и снижения отрицательных экологичес ких воздействий лесных дорог как в защитных лесах, так и в лесах, где ос новной целью устойчивого лесоуправления является производство древе сины.

Развитие деревоперерабатывающих отраслей может обеспечить повы шение добавленной стоимости лесной продукции, создание новых рабо чих мест и возможностей граждан для получения доходов. Мы оказываем поддержку в развитии экологически устойчивой инвестиционной деятель ности частного сектора в области деревопереработки. И частные промыш ленные предприятия, и МФК, и гарантии для покрытия инвестиций смогут сыграть свою роль в развитии лесного сектора.

В странах, для которых характерна деградация лесных ресурсов и чрез мерно интенсивное использование лесов местным населением для заго товки дров, кормов и для удовлетворения собственных нужд, необходимо forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 3. Новая лесная политика и стратегия Всемирного банка в регионе Восточной Европы и Центральной Азии сосредоточить внимание на внедрении подходов, предусматривающих участие местного населения в управлении лесными и земельными ресурса ми, что позволит местному населению сбалансировать потребности в ре сурсах для жизнеобеспечения — в краткосрочной перспективе, а в итоге — перейти к устойчивому управлению природными ресурсами. Особого под хода требуют горные леса.

Мы поддерживаем работу по усилению недревесных ценных функций лесов, включая защиту водосборов, сохранение экосистем, устойчивое ис пользование лесов для туризма и рекреации и заготовки недревесных про дуктов леса.

Особого подхода требуют страны, где значительная часть лесов возвра щается в собственность мелких частных владельцев — необходимо, чтобы эти новые лесовладельцы научились рационально управлять своими ре сурсами. Леса бывших колхозов и полезащитные полосы также требуют особых мер — в более широкой перспективе нам необходимо интегриро вать лесное хозяйство в таких лесах в устойчивое управление фермерским и пастбищным хозяйством.

И наконец, нам необходимо помочь странам ЕЦА в выполнении их международных обязательств (в рамках экологических конвенций) с по мощью таких инструментов, как ГЭФ и возможности, связанные с поглоще нием углерода лесами.

Территориальное дифференцирование нашей стратегии в регионе Европы и Центральной Азии В богатых лесами странах, к которым относятся Россия, Украина, Белоруссия, страны Балтии, большинство балканских стран и Грузия, основными направлениями нашего содействия будут совершенствование управления в государственном секторе, охрана и защита лесов, механизмы обеспечения устойчивости при реституции лесных земель и создание благоприятных условий для устойчивой инвестиционной деятельности частного сектора.

В бедных лесами странах (Турция, Армения, Азербайджан, Центральная Азия и Молдова) основное внимание будет уделяться природопользованию и управлению ресурсами водосборов силами местного населения (общин), охране, защите и рекультивации лесов.

Во всех странах мы будем поддерживать внедрение консультативных подходов к управлению охраняемыми территориями и «включению» мер по сохранению биоразнообразия в системы устойчивого управления эксплуатационными лесами.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения Перечень лесных проектов в регионе ЕЦА Страна Проект Год Общая стоимость утверждения проекта (млн долл.) Албания Развитие лесного хозяйства 1996 Беларусь Развитие лесного хозяйства 1994 Босния Развитие лесного хозяйства 1998 Босния Техническое содействие в лесном секторе 2003 Болгария Развитие лесного хозяйства 2004 Хорватия Восстановление прибрежных лесов 1997 Грузия Развитие лесов 2003 Грузия Развитие охраняемых территорий (ГЭФ) 2002 Казахстан Сохранение и разведение лесов 2004 Молдова Облесение и сохранение почв 2004 Румыния Развитие лесов 2003 Румыния Сохранение биоразнообразия (ГЭФ) 1999 Румыния Проект разведения лесов (Прототипный углеродный фонд) 2003 Россия Сохранение биоразнообразия (ГЭФ) 1996 Россия Пилотный проект по устойчивому лесопользованию 2000 Россия Проект по гарантированию некоммерческих рисков в лесном и угольном секторах 2000 Россия Развитие сетей ООПТ для сохранения горных лесных экосистем Сихотэ Алиня (ГЭФ) 2001 Россия Управление пожарами в биологически особо ценных лесах Амурско Сихотэ Алиньского экорегиона (ГЭФ) 2004 Россия Развитие экорегиональных сетей охраняемых территорий (ГЭФ) 2005 Турция Сохранение биоразнообразия (ГЭФ) 2000 Турция Развитие лесного хозяйства 2005 Леса России: основные вопросы Площадь российских лесов составляет примерно 760 млн га (около 23% мировых лесных площадей). На их долю приходится 55% мировых запасов древесины хвойных пород. Они играют важную роль в сохранении био разнообразия Земли и стабилизации глобального климата за счет погло щения углерода. Вплоть до конца 1980 х годов Россия занимала второе ме сто в мире после США по объему лесной продукции. Размеры и потенци альный вклад российских лесов в экономическое развитие и охрану глобальной окружающей среды хорошо подтверждены документально.

После финансового кризиса 1998 г. лесные отрасли промышленности начали восстанавливаться. В 2002 г. объем производства древесины возрос до 180 млн м3, а объем экспорта увеличился до 4,5 млрд долл. США. В секто ре ожидается дальнейший рост с учетом продолжающегося повышения как forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 3. Новая лесная политика и стратегия Всемирного банка в регионе Восточной Европы и Центральной Азии внутреннего, так и международного спроса на лесную продукцию. Внут реннее потребление лесной продукции, по оценкам, должно возрасти с млн м3 в пересчете на деловую круглую древесину (ДКД) в 1994 г. до при мерно 125—165 млн м3 к 2010 г. Быстрыми темпами растет экспорт круг лых лесоматериалов в страны Северной Европы. Экспорт в страны Тихоо кеанского региона (главным образом в Китай, Японию и Южную Корею) к 2010 г., вероятно, может возрасти до 30—35 млн м3 в пересчете на ДКД1.

Тем не менее сохраняющиеся серьезные проблемы в области норматив но правовой, административной и налогово бюджетной систем могут по мешать этой положительной экономической тенденции в лесном секторе трансформироваться в видимые улучшения жизненного уровня зависящего от лесной отрасли местного населения и возможностей государственного и частного секторов по обеспечению дальнейшего сохранения и устойчиво го развития лесов. Доходы, получаемые в результате роста использования лесов, не способствуют должным образом умножению государственной казны и, соответственно, устойчивому государственному финансированию мероприятий по совершенствованию лесоуправления и охраны лесов. Лес ные пожары, в том числе и из за отсутствия должных противопожарных ме роприятий, ежегодно охватывают около 1,5 млн га леса, приводя к огром ным экономическим, социальным и глобальным экологическим потерям.

Новая система экономических стимулов, возникшая в результате либерали зации торговли лесом, в сочетании с ослаблением местного управленческо го и административного потенциала (особенно на уровне лесхозов), неиз бежно способствует широкому распространению незаконных рубок.

Сверхнормативная рубка в более доступных участках леса ведет к экологи ческой деградации лесных местообитаний и повышению риска полного ис чезновения некоторых угрожаемых видов растений и животных. Если не бу дет найдено комплексное решение проблем лесной политики, то быстро растущие потребности рынка вполне могут обернуться социальным и экологическим бедствием.

Первые шаги в этих направлениях уже делаются в рамках проектов, фи нансируемых Группой Всемирного банка, включая Проект управления ок ружающей средой (в рамках которого поддержаны инвестиции на сумму 55,4 млн долл. в экологическую модернизацию ряда целлюлозно бумаж ных производств и 5 млн долл. в программу защиты лесов от сибирского шелкопряда), Проект сохранения биоразнообразия (18 млн долл.), Пилот ный проект по устойчивому лесопользованию (60 млн долл.) и Проект га рантирования некоммерческих рисков в угольном и лесном секторе ( млн долл.). Текущая стратегия сотрудничества России и Всемирного банка также предусматривает возможность второго проекта по сохранению био разнообразия, предложенного к подготовке совместно с ВВФ. Междуна Оценки взяты из данных анализа рынков за 2001—2002 гг., полученных фирмой «Яакко Пейри», Международной финансовой корпорацией (МФК) и Международным институтом прикладного системного анализа.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения родная финансовая корпорация (МФК) уже инвестировала 58 млн долл. в лесные проекты частного сектора в России и в настоящее время готовит значительно более масштабный портфель инвестиционных проектов для предприятий лесного комплекса России. Важные партнерства между орга низациями общественного и частного секторов поддерживаются в России в рамках Глобального альянса Всемирного банка и ВВФ за сохранение и ус тойчивое использование лесов.

Общий предполагаемый объем потребностей в инвестициях для лесно го сектора России на период 2006—2010 гг. оценивается в сумму около млрд долл., из них около 80% правительство рассчитывает привлечь из ча стных источников, включая международных инвесторов.

Интерес, проявляемый некоторыми крупными международными кор порациями, позволяет предположить, что значительный объем частных инвестиций может быть получен при условии, если будут реализованы пра вовые и иные реформы, подобные тем, которые намерено осуществить правительство.

В оперативной записке по вопросам лесной политики, подготовленной Всемирным банком по просьбе правительства, будут представлены резуль таты дальнейшего изучения некоторых предложений, изложенных в дан ном документе. Записка будет в ближайшее время представлена правитель ству в качестве потенциального вклада в текущее обсуждение реформы лесного хозяйства, включая Всероссийское совещание лесоводов, которое должно состояться в Кремле 27 февраля 2003 г.

МФК и Всемирный банк в сотрудничестве с другими организациями, упомянутыми выше, оперативно изучит появляющиеся возможности для привлечения частных инвестиций в лесной сектор России, включая выше упомянутый лесной инвестиционный фонд.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России Аналитическая записка Всемирного банка Л. Дебру, Г. Дитерле, А. Кушлин Введение: цель Российские леса привлекают все больше внимания заинтересованных сто рон как внутри страны, так и за рубежом. Лесной сектор стал одним из цен тральных направлений российской программы реформ, и сейчас Прави тельство РФ проводит реорганизацию институционально экономических основ отрасли. Этот новый подход нашел отражение в Основных направ лениях развития лесной промышленности на 2003—2010 гг. (утверждены в декабре 2002 г.) и Концепции развития лесного хозяйства на 2003—2010 гг.

(утверждена в январе 2003 г.), а также в целом ряде новых правовых инстру ментов, которые разрабатываются в настоящее время (в проекте Лесного кодекса РФ, в проекте закона «О платежах за лесопользование» и проекте закона «О договорах концессии»). Кроме того, в ноябре 2002 г. Правитель ство РФ приступило к реализации Пилотного проекта по устойчивому ле сопользованию, финансируемого при содействии Всемирного банка, и на правило запрос о получении дополнительного содействия в виде некре дитных консультационных услуг.

В ответ на запрос Правительства РФ Всемирный банк подготовил на стоящую Аналитическую записку, где представлены взгляды Банка на ос новные направления существующей программы реформирования лесного сектора в том виде, в каком она отражена в Основных направлениях, Кон цепции и проектах законов. В ней сформулировано мнение Банка по пово ду возможностей и рисков, связанных с этой программой реформ, и осве щаются основные защитные механизмы и сопутствующие меры, необхо димые для смягчения этих рисков и обеспечения успешной реализации новой политики на местах. Кроме того, в этой Записке представлены клю чевые альтернативные решения, которые необходимо принять в целях по следовательной реорганизации лесного сектора, а также возможные вари анты такой реорганизации.

Эта Аналитическая записка учитывает опыт и уроки других многолес ных стран с переходной экономикой, которые находятся в самых разных forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения частях света, и в частности стран участниц Международного семинара «Институциональные реформы в странах с переходной экономикой» (Все российская лесная конференция, Измайлово, 25 февраля 2003 г.).

Настоящая Записка готовится в сотрудничестве с национальными орга нами управления лесного хозяйства и в рамках регионального исследова ния Всемирного банка «Органы управления лесами в странах с переходной экономикой».

В основу настоящей Аналитической записки положены три взаимоза висимые идеи.

• Необходимо усилить взаимосвязь между лесным хозяйством, меха низмами финансирования лесного сектора, государственными лес ными институтами и лесной промышленностью. Сегодня, например, недостаточное финансирование лесхозов обуславливает слабый кон троль за соблюдением законодательства (незаконные лесозаготовки) и неэффективное управление лесными ресурсами (чрезмерно интен сивные санитарные рубки), однако увеличение бюджетных ассигно ваний на государственные услуги во многом зависит от увеличения объема экономических выгод, которые леса дают стране (доходы, за нятость), что, в свою очередь, требует применения эффективных ме ханизмов определения стоимости лесных прав (прозрачные конкур сные торги) и создания более благоприятных основ, стимулирующих привлечение новых инвестиций (гарантированный долгосрочный доступ к лесам).

• Совершенствование государственного управления имеет ре шающее значение для обеспечения неистощительного использова ния лесов. Неэффективное использование таких общих благ, как леса и лесные доходы, приводит к тому, что их вклад в национальную эко номику намного меньше имеющегося потенциала, а страна теряет ин терес к долгосрочному сохранению этих общих благ. Прежде всего необходимо обеспечить четкое распределение ответственности, прав и обязанностей, упрощение процедур и устранение экономических перекосов и стремиться не к техническому совершенству, а к прагма тизму и простоте.

• Внеотраслевые факторы, такие как условия предпринимательства внутри страны, судебная и банковская системы, реформирование го сударственного сектора, социально политические приоритеты и международная рыночная конъюнктура, нередко имеют большее зна чение, чем технические аспекты лесоуправления. Российская про грамма реформирования лесного сектора должна соответствовать на циональным ориентирам в области реформы государственного сек тора и управления общими благами.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России A. Право собственности и виды лесопользования Согласно утвержденным Основным направлениям и Концепции, а также текущим вариантам указанных законопроектов, лесной фонд (92% россий ских лесов) остается в федеральной собственности. Остальные леса ос таются в собственности субъектов Федерации (регионов и муниципаль ных образований) или других органов государственной власти.

Кроме того, эти документы говорят о том, что устойчивое лесоуправле ние будет все больше ориентироваться на договорные отношения меж ду собственником и пользователем лесов. В соответствии с принципами гражданского права в этих договорах будут определены права и обязанно сти обеих сторон. Общая тенденция заключается в том, чтобы делегиро вать лесопользователям функции управления и коммерческую деятель ность и сосредоточить внимание государственных служб на ключевых стратегических и регулятивных функциях. Лесопользователи, которые по лучат долгосрочный доступ к лесным ресурсам, должны будут платить лес ные подати и работать в соответствии с лесоустроительными проектами, обеспечивающими устойчивое лесоуправление, в то время как органы уп равления лесным хозяйством будут следить за исполнением законодатель ства. В основе такого подхода лежит четкое разграничение сфер ответ ственности государства и частного сектора, что отвечает политике осво бождения государства от производственно коммерческих функций, которая также проводится в других секторах экономики. Сейчас в рамках текущих законопроектов разрабатываются четыре вида таких «договоров о делегировании прав»2: концессия, аренда, аренда для целей использования недревесных ресурсов и краткосрочное пользование. На основании таких договоров будет осуществляться аренда (но не продажа) участков лесного фонда. Здесь важно то, что лес остается в собственности государства.

Однако, насколько это известно Банку, государство также оставит за со бой функции прямого управления значительной частью лесного фонда.

Не все леса могут быть охвачены схемами концессионного типа либо пото му, что с точки зрения частного сектора они (пока) нерентабельны, либо потому, что являются охраняемыми территориями. Отсюда логически вы текает то, что прямое управление должно распространяться на защитные леса, молодняки и истощенные насаждения, резервные леса, а также слиш ком фрагментированные или недоступные территории.

На основании этого анализа Банк делает вывод о том, что в течение бли жайших 10—20 лет в лесном хозяйстве России будут созданы две основные системы управления, соответствующие двум подвидам лесного фонда (см.

рис. 1, 2 и 3).

Поскольку в российских условиях термин «концессия» нередко понимается в узком смысле этого слова (как противоположность «аренде» и «краткосрочному пользованию»), здесь мы будем использовать термин «договор концессионного типа» или «договор о делегировании прав», чтобы обеспечить более широкий охват всех четырех категорий.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения • Управление концессионного типа: леса находятся в управлении лесопользователей под контролем органа управления лесами. Эта си стема станет обычным способом управления эксплуатационными ле сами (согласно законодательству, это леса Группы III Б).

• Прямое управление лесами: леса находятся в управлении органа управления лесами, действующего через свою лесохозяйственную ор ганизацию. Эта система будет распространяться на неэксплуатацио ные леса (согласно законодательству, это леса Групп I, II и III A), а так же на эксплуатационные леса в тех случаях, когда схемы концессион ного типа нецелесообразны или пока нецелесообразны. Рубки главного пользования в этих лесах не предусматриваются.

Для каждого района должен быть составлен проект землепользова ния (рис. 1) с картографическим отражением всех территорий лесного фонда в соответствии с их распределением по Группам I, II и III, предусмо тренным в законодательстве (охрана окружающей среды, устойчивое про изводство, пр.). Зонирование лесов должен осуществлять орган управления лесами с участием всех заинтересованных сторон. Он определит, какие районы попадают под договоры концессионного типа, а какие должны ос таться в прямом управлении. Кроме того, по итогам зонирования лесов бу дут определены размеры и границы предполагаемых концессионных участков, а также сроки постепенной передачи лесов в концессию в тече ние следующих 10 лет.

Вставка 1. Лесные концессии: практика и опыт двух стран Канада. В стране существует несколько видов владения лесами, включая два вида долгосрочных возобнов ляемых концессий: а) концессия сроком на 20—25 лет, в основу которой положена площадь лесов;

она пред усматривает выполнение функций лесовосстановления и лесоуправления и возобновляется каждые 5—10 лет в зависимости от показателей работы;

б) концессия сроком на 5—20 лет, в основу которой положен объем заготовок;

она не предусматривает выполнения функций лесоуправления и иногда может предусматривать выполнение лесовосстановительных функций. Такие концессии тоже возобновляются в зависимости от по казателей работы. Эти два вида концессий обеспечили гарантированные поставки древесины для промыш ленности и успешное делегирование полномочий в области лесоуправления. Однако в большинстве случаев эти концессии предоставлялись не на аукционах, а по результатам переговоров и в итоге не дали тех дохо дов, которых можно было ожидать.

Камерун. Недавние реформы, касающиеся лесных концессий в Камеруне, упомянуты в Отчете Всемирного банка о мировом развитии за 2003 г. Концессии предоставляются по результатам прозрачных и открытых конкурсных торгов, обеспечивающих баланс технических и финансовых критериев. В рамках каждой отдельной концессии финансовое предложение победителя торгов определяет ставку ежегодной платы из расчета на единицу площади. Повышение прозрачности процесса отбора повлекло за собой 40 кратное увеличение этой платы. Подготовка и осуществление концессионерами лесоустроительных проектов является одним из условий договора концессии, а 50% всех доходов от платы из расчета на единицу площади перечисляются местным общинам. Однако опыт Камеруна показывает, что увеличение платы за пользование лесами может повысить привлекательность незаконных заготовок и уклонения от уплаты налогов. Отсюда вытекает необходимость укрепления основных функций органов управления лесами, таких как: a) контроль за состоянием лесов на местах и б) сбор доходов.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России Банк рекомендует придерживаться следующих основных принципов при определении договорных основ концессионного типа.

• Договоры концессионного типа должны устанавливать права и обя занности обеих сторон (собственника и пользователя). В частности, концессионер должен получить не только право на проведение лесо заготовок, но и обязанность осуществлять устойчивое лесоуправле ние на переданной ему территории. Это подразумевает проведение лесохозяйственных и лесовосстановительных работ, а также (среди прочего) осуществление инвестиций в объекты инфраструктуры и их содержание. В этом отношении «концессии», предусматривающие вы полнение целого комплекса обязанностей в области лесоуправления, должны иметь преимущественную силу перед «арендой», которая предусматривает более узкий круг обязанностей.

• Концессионные права должны предоставляться с использованием прозрачного рыночного механизма (аукционов) в рамках двух этапного отбора: на предварительном этапе подходящие кандидаты будут отбираться с учетом технических критериев, а окончательный победитель будет определяться по результатам оценки финансовых предложений. Все заинтересованные операторы должны иметь воз можность участвовать в процессе отбора (монополия или априорная дискриминация здесь не допустимы).

• Отбор должна проводить межведомственная комиссия (Минпри роды, Минэкономразвития, Миннауки, Минфин, Минсельхоз), вклю чающая представителей федерального правительства и местных ад министраций. Специальные положения договора должны публико ваться заранее, и после завершения процесса отбора они не должны выноситься на переговоры в целях обеспечения равных возможнос тей для участников аукциона.

• Финансовое предложение победителя должно определять ставку го довых платежей из расчета на единицу площади, выплачивае мой как часть лесной ренты (неналогового рентного платежа) за каж дую отдельную концессию (см. описание политики ценообразования и сбора доходов в Разделе В).

• Концессии должны быть долгосрочными (до 49 лет), чтобы обеспе чить инвестиции в промышленность и предоставить стимулы для ус тойчивого управления лесами. С этой точки зрения заключение догово ров «краткосрочного пользования» должно быть не правилом, а скорее исключением. Необходимо предусмотреть возможность передачи кон цессий другим лицам. Кроме того, должна быть возможность досрочно го расторжения концессионных договоров в случае невыполнения концессионерами природоохранных или экономических обязаннос тей, а также возможность автоматического возобновления договоров по истечении срока концессии при условии удовлетворительного вы полнения этих обязанностей. В любом случае договоры концессионно го типа должны включать 3—5 летний испытательный период, по про forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения шествии которого договор заключается на более длительный срок, если подтверждается его удовлетворительное исполнение.

• Размеры и местонахождение концессионных участков, а также сроки их предоставления в концессию должны быть тщательно про думаны с учетом регионального зонирования лесов (рис. 1) в целях обеспечения привлекательности концессий для инвесторов и опти мизации конкуренции между потенциальными участниками аукцио нов. Участки, предоставляемые в концессию в конкретном регионе, могут быть большими (до 1 млн га) или маленькими (несколько тысяч гектаров) в зависимости от числа потенциальных участников аукцио на в этом регионе.

• Потенциал государственных институтов, отвечающих за управ ление лесами, необходимо укрепить в двух главных направлениях:

а) осуществление контроля за выполнением природоохранных обя занностей на местах и б) сбор лесных доходов. И в том, и в другом слу чае в целях сокращения возможности принятия произвольных реше ний контроль за соблюдением установленных требований и укрепле ние потенциала должны быть направлены не на введение сложных лесохозяйственных предписаний или налогов с прибыли, а на разра ботку четких и легко распознаваемых правил и параметров, таких как географические границы ежегодной лесозаготовительной площади и платежи из расчета на единицу площади. Главная задача в процессе определения новых лесных нормативов или договоров концессии бу дет заключаться в том, чтобы найти баланс между сложными правила ми и реальными возможностями контроля.

• Следует отметить, что договорные основы гражданско правовых от ношений распространяются также на ведение лесного хозяйства силами местного населения. В рамках договора концессии орган государственного управления может делегировать местному населе нию (бесплатно?) права и обязанности в отношении определенной территории и на определенный период времени.

• Аналогично договоры концессионного типа могут также распростра няться на использование недревесных ресурсов (например, приро доохранные концессии или углеродные концессии).

Описанные выше договорные основы могут обеспечить устойчивое уп равление эксплуатационными лесами, надлежащий вклад лесов в нацио нальную экономику и привлечение долгосрочных частных инвестиций в лесную промышленность (помимо устранения других внеотраслевых эко номических перекосов, таких как чрезмерно высокие импортные налоги).

Б. Организация государственных служб По имеющейся у Банка информации, в соответствии с общими принципа ми организации государственного управления в Российской Федерации и forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России распределения полномочий между центром и регионами: а) будет создан единый Федеральный орган управления лесами, имеющий подотчет ные центру региональные и районные отделения, и б) субъекты Федера ции будут частично делить ответственность с этим Федеральным органом управления лесами, действуя через региональные органы нормативного регулирования лесного сектора, однако в) контроль за выполнением реги ональных нормативов будет осуществляться силами Федерального органа управления лесами, а у субъектов Федерации не будет своих лесохозяй ственных подразделений на местах.

По сведениям Банка, в соответствии со стратегией лесопользования, рассмотренной в Разделе А, органы районного уровня должны будут вы полнять два разных вида государственных функций, что требует создания двух разных типов подразделений лесной службы.

• Первый вид государственных функций — стратегические и регулятивные функции: обеспечение соблюдения лесопользова телями условий договоров на территории «концессионных лесов»3 и надзор за выполнением работ в лесах прямого управления. Такой кон троль за соблюдением законодательства должен быть главной функ цией собственника леса на местах, осуществляемой районным отде лением Федерального органа управления лесами. Кроме того, эта деятельность должна предусматривать выполнение таких страте гических функций, как зонирование лесов, мониторинг лесных пожа ров и лесопатологический мониторинг на районном уровне.

• Второй вид государственных функций — ведение лесного хо зяйства в «неконцессионных лесах». Эта деятельность предусматри вает главным образом, осуществление защитно профилактических мероприятий (борьба с лесными пожарами, вредителями и болезня ми леса), а также лесохозяйственных работ (рубка ухода и санитарная рубка). Эти функции должны выполняться районным лесохозяй ственным подразделением. У этой организации должна быть воз можность либо выполнять эти работы своими силами, либо заклю чать с частными фирмами договоры на платное выполнение работ.

Заключение договоров с внешними организациями предпочтитель нее в тех случаях, когда есть частные операторы, способные выпол нить необходимую работу.

• Что касается статуса лесохозяйственного подразделения, здесь необходимо рассмотреть два варианта. Это может быть либо:

а) государственная (некоммерческая) организация, либо б) государственное (коммерческое) предприятие с частными управ лением.

Оба варианта заслуживают тщательного изучения. В то же время, как показывает проведенный Банком анализ, долгосрочный финансовый итог деятельности на территории «неконцессионных лесов», скорее всего, будет forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения отрицательным, поскольку наиболее ценные эксплуатационные леса будут постепенно передаваться в пользование по договорам концессионного ти па. Что касается таких «неконцессионных лесов», главной функцией лес ных служб здесь является сохранение лесного фонда как общего блага. Сле довательно, государство должно примириться с тем, что расходы на защит ные и охранные мероприятия превышают доходы (в основном это доходы от рубки ухода и санитарной рубки). С учетом этого статус некоммерчес кой государственной организации представляется более уместным, чем статус коммерческого предприятия. На федеральном уровне лесохозяй ственная организация должна быть подотчетна Федеральному органу уп равления лесами.

Эволюция существующих лесхозов, их роль в будущем лесополь зовании и институциональные основы по прежнему неясны. Нам пред ставляется, что анализ возможных вариантов еще не завершен, однако сис темный подход здесь отсутствует. В этих лесхозах (их около 1800 — по од ному на каждый район) работают около 200 тыс. человек. По нашему мнению, здесь возможны три варианта:

а) лесхозы могут специализироваться на выполнении описанных вы ше стратегических и регулятивных функций;

б) лесхозы могут специализироваться на осуществлении прямого уп равления «неконцессионными лесами», как описано выше. Однако и в том, и в другом случае для выполнения второй функции потребует ся создание новой организации;

в) третий вариант предусматривает разделение лесхоза на две самос тоятельные организации, чтобы одна из них выполняла стратегиче ские и регулятивные функции, а вторая осуществляла прямое управ ление «неконцессионными лесами».

Необходимо тщательно проанализировать преимущества и возмож ность осуществления каждого из трех вариантов. Для того чтобы наиболее полно использовать социальный и технический капитал лесхозов, нужно детально проработать комплексные планы реструктуризации. В итоге в разных местах Российской Федерации могут быть приняты разные схемы реструктуризации, отражающие специфику исходной ситуации в каждом лесхозе, а также объем нормативного регулирования и лесохозяйственной деятельности, необходимых в каждом районе (что будет зависеть от пло щади концессии).

В любом случае анализ организационных вариантов должен прово диться с соблюдением целого ряда руководящих принципов и крите риев, а именно: а) четкое разделение функций государственного и частно го секторов и уход государства из сферы производства и рыночной дея тельности;

б) разделение регулятивных и лесохозяйственных функций forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России государственных институтов;

в) создание стимулов для эффективной ра боты и эффективного управления деятельностью частных и государствен ных организаций;

г) обеспечение соответствия общему направлению госу дарственных реформ;

д) оптимальное использование человеческого капи тала, накопленного существующими организациями, и смягчение негативных социальных последствий.

Что касается временных рамок, то, по имеющейся у Банка инфор мации, с течением времени будет достигнуто равновесие между концесси онным и прямым управлением лесным фондом. Вначале будет преобладать прямое управление «неконцессионными лесами», поскольку концессии бу дут распространяться очень медленно. Прямое управление постепенно со кратится в течение 10—20 лет по мере заключения новых долгосрочных договоров концессии с лесопользователями. Тем временем в лесах, остав шихся под прямым управлением, лесозащитные и лесоохранные работы все чаще будут передаваться по договорам частным предприятиям (в зави симости от темпов их создания). В итоге к концу 10—15 летнего переход ного периода географический охват лесохозяйственных работ, самостоя тельно осуществляемых государственными службами, будет намного мень ше, а перечень таких работ будет ограничен узким набором мероприятий в неэксплуатационных лесах, которые не могут выполняться по договорам.

В. Механизмы финансирования Насколько это известно Банку, правительство стремится к тому, чтобы леса стали чистым источником доходов для национальной экономики.

Доходы от леса и расходы на лес должны отражать этот положительный итог (при сохранении долгосрочных и глобальных экологических ценно стей леса). В противоположность современной ситуации положительный итог деятельности, связанной с лесами, станет стимулом к повышению на циональной заинтересованности и укреплению политической воли к со хранению лесов.

Результаты проведенного Банком анализа заключаются в следующем.

• С одной стороны, можно ожидать, что «концессионные леса» обес печат чистый положительный итог, поскольку договоры концессии будут заключаться на конкурсной основе (увеличение доходов), а от ветственность за лесохозяйственные мероприятия будет возложена на пользователей (сокращение расходов). Нагрузка на собственника будет ограничена осуществлением относительно малозатратных функций контроля и мониторинга.

• В противоположность этому прямое управление «неконцессион ными лесами», вероятно, будет иметь отрицательный итог для госу дарственного бюджета с учетом характера деятельности в этих лесах (защитно охранные мероприятия, лесовосстановление и т.д.). Госу forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения дарственные функции в «неконцессионных лесах» заключаются в обеспечении охраны лесного фонда как общего блага. Следовательно, государство должно примириться с тем, что расходы на защитно ох ранные мероприятия превышают доходы (в основном это доходы от рубки ухода и санитарной рубки).

• В целом можно предположить, что прибыль от «концессионных ле сов» превысит расходы на уход за «неконцессионными лесами».

В рамках общего федерального бюджета одни регионы станут источ никами компенсации для других. В итоге в масштабе всей страны бюджетный цикл а) наверное, не позволит, чтобы ассигнования на деятельность органов управления лесами превысили чистый объем лесных доходов;

и б) должен обеспечить достаточный объем финан сирования органов управления лесами, чтобы они могли выполнять свои функции, и соответствие этого объема финансирования эффек тивности работы органов управления лесами, чтобы у них были по зитивные стимулы.

Что касается доходов (политика ценообразования), Банк предлагает установить следующие основные принципы нового режима налогообложения лесного сектора.

• Лесной доход должен все больше зависеть не от налогов на доходы предприятий, а от платежей за получение доступа к лесным ресурсам (которые входят в состав лесной ренты).

• В целях увеличения лесных доходов первоочередное внимание следу ет уделять не повышению ставок существующих налогов или введе нию новых налогов, а обеспечению сбора лесных податей. Необхо димо сократить количество лесных податей и число организаций, ко торые их собирают (принцип «одного окна»).

• Ставки лесных платежей должны устанавливаться не государством на основании административных расчетов, а пользователями, которые будут опираться на гибкий рыночный механизм. Такие платежи, ус тановленные по результатам аукционов, будут лучше отражать реаль ную рыночную стоимость лесов, чем ставки, рассчитанные в админи стративном порядке, и в то же время они будут показывать, насколько пользователи готовы платить. В этом случае главными задачами орга нов управления будут определение минимальных цен (нижнего пре дела) и обеспечение прозрачности и конкуренции в процессе торгов.

Обеспечение прозрачности и конкуренции — это одна из основных задач на этапе практического осуществления реформ.

• Одним из главных компонентов лесных податей должны стать годо вые платежи из расчета на единицу площади, ставки которых определяются по результатам аукционов. Устанавливаемые по результатам аукционов платежи из расчета на единицу площади могут обеспечить оптимальный учет конкретных условий каждого участка (качество древесины, доступность участка, стоимость лесохозяй forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России ственных мероприятий) и конкретных коммерческих ограничений и возможностей каждого пользователя (технологическая эффектив ность, вид переработки, рыночные возможности). Кроме того, эти платежи являются отрицательными стимулами для неэффективного использования сырья и способствуют развитию производства с высо кой добавленной стоимостью и осуществлению необходимых техно логических инвестиций. По своей природе платежи из расчета на еди ницу площади — это постоянная во времени величина, и их легко взи мать, что сокращает возможности для уклонения от уплаты.

• Общая сумма лесных податей должна складываться из платежей из расчета на единицу площади (А) и попенной платы (S) за каждый ку бометр заготовленной древесины. Общий объем доходов (R) от кон цессии равен R = S•V + A (где V – объем).

•«Неконцессионные леса» могут давать определенный доход за счет прямой реализации продукции, образовавшейся в результате рубки ухода и санитарной рубки. Реализация этой продукции должна осу ществляться через аукционы.

• Зачисление в бюджет лесных податей, выплаченных за «концессион ные леса», и доходов от прямой реализации продукции, полученной в «неконцессионных лесах», будет определяться Бюджетным кодек сом РФ. По мере возможности определенная часть доходов должна направляться непосредственно органам управления лесами на феде ральном и районном уровнях (через федеральный или региональный Лесной фонд, находящийся в ведении органа управления лесами).

Что касается расходов, Банк считает, что финансирование лесных служб должно осуществляться следующим образом.

• Федеральный орган управления лесами и его лесохозяйствен ная структура должны финансироваться за счет а) ассигнований из федерального бюджета (в рамках ежегодного бюджетного цикла) и б) прямого перечисления части лесных доходов (через Лесной фонд).

Первый источник (ассигнования из федерального бюджета) будет по крывать постоянные расходы на осуществление контроля за соблюде нием законодательства в «концессионных лесах», а также расходы на прямое управление «неконцессионными лесами». Второй источник (прямое перечисление части лесных доходов через Лесной фонд) бу дет покрывать переменные издержки, такие как премии по результа там работы и дополнительные защитно охранные мероприятия в «не концессионных лесах». Этот принцип смешанного финансирования даст лесным службам стимулы к повышению эффективности лесохо зяйственной деятельности и улучшению сбора лесных платежей.

• Прямое управление «неконцессионными лесами» может стать са мой крупной статьей расходов общего лесного бюджета, на основа нии которой будут финансироваться расходы на проведение защит но охранных мероприятий или платежи по договорам с частными forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения фирмами на осуществление этих работ (они будут заключаться с ис пользованием открытых закупочных процедур).

• С введением нового Бюджетного кодекса РФ у лесхозов исчезли стимулы к чрезмерно интенсивному использованию санитарных рубок (поскольку доходы от реализации теперь перечисляются в федеральный бюджет), но, с другой стороны, это новое положение приводит к искусственному занижению цен на реализуемую про дукцию (поскольку местным организациям не достается даже часть выручки). Необходимо восстановить прямую заинтересованность местных организаций в надлежащем управлении общими благами, и одним из возможных способов возрождения этого стимула явля ется описанный выше Лесной фонд. Кроме того, необходимо свое временно перечислять бюджетные ассигнования местным органи зациям, чтобы у них были средства для осуществления меропри ятий на местах.

• В целях совершенствования государственного управления лесным хозяйством необходимо ввести премии по результатам работы (в дополнение к обычной заработной плате). Этот вид стимулирова ния должен стать составной частью правительственной программы реформирования лесного сектора и распространяться как на государ ственные органы нормативного регулирования лесного сектора, так и на государственные лесохозяйственные подразделения, независимо от их статуса (отделение, ведомство или предприятие). В отсутствие такого стимула новая лесная политика правительства будет иметь меньше шансов на успех.

Г. Технические инструменты лесоуправления Насколько это известно Банку, будет создан (модернизирован) целый ряд технических инструментов, направленных на повышение качества управления лесным фондом, включая лесоустройство, лесной учет, лесной кадастр и мониторинг лесов. В качестве одного из элементов комплексных основ устойчивого лесоуправления необходимо также разработать три следующих инструмента.

• Основой договоров концессии должны быть комплексные лесоуст роительные проекты, что влечет за собой не только право на заго товку древесины, но и обязанность осуществления всего комплекса пред и послезаготовительных мер (воспроизводство лесов, рубки ухода, защитно охранные мероприятия, развитие инфраструктуры, инвентаризация и меры по сохранению биоразнообразия). Концес сионеры должны готовить и осуществлять лесоустроительные проек ты по согласованию с лесными службами и под их контролем. Тогда концессия будет охватывать не только лесозаготовительные, но и ле совосстановительные и лесозащитные территории. В соответствии с циклом восстановления лесов и сроком действия договора концессии forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России ежегодные зоны лесозаготовок будут определяться и отражаться на картах лесоустроительного проекта всего лишь как незначитель ная часть всей концессионной территории. Ежегодная площадь лесо заготовок составит лишь около 1/50 всей площади.

• Лесопользователь должен предоставить обеспечение договора (оформленное в виде банковского депозита), которое возвращается ему после удовлетворительного завершения лесохозяйственных ме роприятий. С другой стороны, у инвесторов также должна быть воз можность страхования долгосрочного доступа к лесным ресурсам от некоммерческих политических рисков (в рамках частных страхо вых схем или за счет государственных гарантий).

• Одним из стандартных требований в случае предоставления в концес сию больших участков лесного фонда должно быть проведение неза висимой сертификации третьей стороной по системе, признан ной на международном уровне. Разработкой национальных стандар тов сертификации должны заниматься рабочие группы, в состав которых войдут представители всех заинтересованных сторон.

Д. Управление преобразованиями Главным условием разработки стратегического подхода и анализа возмож ных вариантов преобразований являются проведение общественных деба тов и привлечение заинтересованных сторон (работники лесного хозяй ства, представители промышленности и гражданского общества). Огром ное значение имеет также наличие сильных руководителей, которые выступают инициаторами преобразований и обеспечивают реализацию наиболее предпочтительного варианта. Третьим фактором успеха является согласованность с общей программой государственных реформ и макро экономических преобразований.

Наряду с привлечением заинтересованных сторон особое внимание в процессе преобразований следует уделять (внутри органов государствен ной власти):

а) горизонтальному взаимодействию между федеральными ми нистерствами (Минприроды, Минэкономразвития, Миннауки, Мин фин и Минсельхоз) во избежание появления многочисленных и не согласованных друг с другом руководящих указаний, касающихся разработки новой политики;

б) вертикальному взаимодействию между центром и регионами в целях повышения качества и практической осуществимости новой политики, а также ее приемлемости для заинтересованных сторон на местах.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения Оперативное получение результатов в пилотных регионах должно про демонстрировать возможность осуществления предлагаемых реформ и вызвать доверие к преобразованиям.

Е. Смягчение возможных рисков: главные проблемы, требующие оперативного решения Изложенные выше результаты анализа российской программы реформи рования лесного сектора говорят о том, что важнейшие вопросы реоргани зации отрасли заключаются в следующем.

1. Формирование основ договорных отношений между соб ственником и пользователями государственных лесов. Опреде ление экономических и природоохранных прав и обязанностей обеих сторон;

внедрение рыночных механизмов ценообразования и обеспечение реализации пользователями лесоустроительных проектов, гарантирующих устойчивое лесоуправление.

2. Разделение административных и лесохозяйственных функ ций государственных органов управления лесами, которые не будут охвачены договорами между собственником и пользователями. Со здание приемлемых механизмов финансирования и стимулов для лесных служб на местах.

До того, как готовящиеся проекты законов (проект Лесного кодекса РФ, проект закона «О договорах концессии» и проект закона «О платежах за ле сопользование») будут направлены в Правительство и Федеральное Собра ние РФ, их необходимо вынести на открытое техническое обсуждение, чтобы учесть позиции заинтересованных представителей российского об щества, а также уроки других стран. Необходимо учредить совместную ра бочую группу (Минприроды — Минэкономразвития) в целях обеспечения соответствия общему направлению реформ.

Основные нормативные акты, направленные на осуществление новых законов, должны быть подготовлены одновременно, чтобы облегчить и ус корить их реализацию на местах. Необходимо в кратчайшие сроки органи зовать проведение аналитической работы и общественных дебатов в пере численных далее областях, чтобы подготовить новые нормативы и планы действий по их внедрению на местах:

а) институциональные реформы: анализ описанных в Разделе В вариантов преобразования лесхозов в новые органы управления ле сами и оптимальное использование важного социального капитала лесхозов;

б) экономические реформы: содействие привлечению частных ин вестиций, рационализация режима налогообложения и механизмов forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России ценообразования в лесном секторе, обеспечение сбора доходов и формирование финансовых основ организаций лесного сектора.

В ходе проведения аналитической работы под руководством Прави тельства РФ необходимо разработать и оценить различные варианты, создать стимулы для проведения общественных дебатов и привлечения за интересованных сторон и оказать содействие правительству в принятии решений.

Новые системы должны быть отработаны в пилотных регионах. В частности, заключение договоров концессии и осуществление контроля за их выполнением следует отработать в пилотных регионах по следующей схеме.

1. В пилотных регионах осуществляется планирование землепользо вания лесных участков в целях разграничения территорий, предна значенных для неистощительной эксплуатации, охраны и сохране ния и определения лесов, которые будут сданы аренду (и установле ния сроков их сдачи в аренду) (рис. 1).

2. Проведение оценки спроса со стороны лесопромышленных пред приятий, а также возможных экономических перекосов (следует убедиться в том, что созданы условия для реальной конкуренции).

3. Разработка прозрачных процедур конкурсных торгов и публикация типовых договоров с заблаговременным уведомлением о правах и обязанностях пользователя в рамках каждой концессии (никаких переговоров на индивидуальной основе).

4. Предоставление очень ограниченного числа концессий на пилот ной (экспериментальной) основе. Эти пилотные концессии должны быть подобраны таким образом (местонахождение и размер участ ков, качество леса), чтобы они пользовались большим спросом сре ди достаточно большого числа предприятий.

Благодаря этим пилотным мероприятиям, правительство и заинтересо ванные стороны смогут точно определить, каких ошибок им следует избе гать в процессе практической реализации этой политики в российских ус ловиях. Это поможет оптимизировать позитивные результаты новой поли тики в рамках ее постепенного осуществления в масштабах всей страны.

Потенциал государственных институтов в части осуществления конт роля за лесопользователями необходимо укрепить в двух направлениях:

а) укрепление потенциала лесных служб в части контроля за выполнением лесопользователями природоохранных обязанностей и обеспечения устойчивого лесоуправления на местах.

б) укрепление потенциала органов управления лесами и налоговой forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения службы в части сбора доходов с собственников леса в целях сокращения возможности уклонения от уплаты налогов.

Для этого в пилотных регионах необходимо внедрить схемы поощре ния органов управления лесами и налоговой службы по результатам ра боты.

Всемирный банк готов оказать содействие в решении поднятых выше ключевых вопросов. Такое содействие можно оптимизировать за счет объединения ресурсов целого ряда инструментов Группы Всемирного банка, включая:

а) ппилотный проект по устойчивому лесопользованию (поддержка реформ за счет проведения аналитической работы и обеспечения участия заинтересованных сторон (Компонент А);

отработка новой политики и укрепление институционального потенциала в пилот ных регионах (Компонент В);

б) региональное исследование институтов лесного сектора — ПРОФОР и Всемирный банк: содействие обмену информацией с другими многолесными странами с переходной экономикой;

в) гарантийная операция в угольной промышленности и лесном секто ре — МАГИ, Международная финансовая корпорация (МФК), Гло бальный экологический фонд (ГЭФ) и Глобальный альянс с Всемир ным фондом дикой природы: содействие привлечению частных ин вестиций в промышленность наряду с устойчивым лесоуправлением и сертификацией лесов в пилотных регионах;

г) президентская инициатива объединение усилий Группы Всемирно го банка, двусторонних доноров и международных НПО в целях формирования последовательных основ единой работы по сохра нению биоразнообразия в эксплуатационных лесах пилотных реги онов.

Биоуглеродный фонд: повышение ценности недревесных ресурсов и разработка альтернативных предложений по использованию лесных тер риторий не только для заготовки древесины Содействие в осуществлении макроэкономических реформ и общих преобразований государственного сектора и обеспечение соответствия этим реформам за счет применения холистического подхода к лесоуправ лению, согласованного с экономическими рекомендациями в большин стве других секторов.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России ЛЕСА ЭКСПЛУАТАЦИЯ УПРАВЛЕНИЕ ПО ДОГОВОРАМ КОНЦЕССИИ (C) ПРОМЫШЛЕННОСТЬ ЗОНИРОВАНИЕ ЛЕСА ПРЯМОЕ УПРАВЛЕНИЕ (D) ОХРАНА ЛЕСА (B) НЕЛЕСНЫЕ ЗЕМЛИ (A) Распределение земель по категориям на районном уровне НЕЛЕСНЫЕ ЗЕМЛИ —————— A — ОХРАНЯЕМЫЕ ТЕРРИТОРИИ———— B — ЛЕСНОЙ ФОНД В ПРџМОМ УПРАВЛЕНИИ D — Группы I и II: охрана, защита и восстановление Группа III: резервные леса ЛЕСНОЙ ФОНД, НАХОДЯЩИЙСЯ В ПОЛЬЗОВАНИИ НА ОСНОВАНИИ ДОГОВОРОВ КОНЦЕССИИ C— Группы II и III b : концессия, аренда, краткосрочное пользование Рисунок 1. Зонирование лесов/планирование землепользования на районном уровне: отнесение лесов к различным категории ЛЕСА, ПЕРЕДАННЫЕ В КОНЦЕССИЮ УПРАВЛЕНИЕ ПО ДОГОВОРАМ КОНЦЕССИИ ЛЕСА, НЕ ПЕРЕДАННЫЕ В КОНЦЕССИЮ ДОХОДЫ >> расходы ПРЯМОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАСХОДЫ >> доходы Рисунок 2. Регулятивная и лесохозяйственная функции Органа управления лесами и его лесохозяйственной структуры в лесном фонде forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения Рисунок 3. Функции государства и частного сектора в части управления лесами, переданными в концессию, и лесами, которые не были переданы в концессию forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России Рисунок 4. Финансовые потоки в лесном секторе: доходы и расходы Стратегическая и регулятивная функции (местные отделения Феде рального органа управления лесами) распространяются и на леса, пере данные в концессию, и на леса, которые не были переданы в концессию, с акцентом на леса, переданные в концессию (согласно законодательству, это леса, относящиеся к Группам II и III b).

Прямое управление лесами (местные подразделения лесохозяйствен ной структуры) ограничивается только лесами, которые не были переданы в концессию (согласно законодательству это леса, относящиеся к Группам I, II и III a).

Частные компании осуществляют деятельность в лесах, переданных в концессию (как «лесопользователи», действующие на основании догово ров концессии, которые обязаны осуществлять устойчивое лесоуправле ние и платить лесные подати собственнику), а также в лесах, которые не были переданы в концессию (как «подрядчики», действующие на основа нии договоров о выполнении работ, финансируемых собственником).

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения Приложение А. Использование защитных инвестиционных механизмов в процессе лесоуправления и заготовки древесины Эти защитные инвестиционные механизмы применяются исключительно в процессе лесоуправления и заготовки древесины, которые являются лишь одним из компонентов деятельности лесной промышленности.

Предприятия, инвестирующие средства в развитие лесной промышленно сти, должны использовать их, чтобы проводить экологически устойчивую и ответственную социальную политику в процессе эксплуатации лесов. В основу предлагаемого руководства положены следующие принципы.

1.Леса, находящиеся в управлении предприятия, должны быть сертифи цированы.

2.В лесах, не прошедших сертификацию, предприятие должно обеспе чить экологическую и социальную устойчивость лесозаготовитель ной деятельности на заготовительной площадке и при транспорти ровке древесины;

предприятие должно придерживаться правовых норм, установленных в национальном законодательстве и соответ ствующих международных соглашениях, таких как ратифицирован ные конвенции МОТ;

в добровольном порядке могут применяться бо лее строгие нормы.

3.Предприятие должно оказывать содействие в обеспечении устойчи вого лесоуправления на территории не прошедших сертификацию лесов, откуда оно поставляет свою продукцию.

Специальные критерии • Устойчивое лесоуправление: предприятие обязалось обеспечить ус тойчивое лесоуправление и разработало продуманную лесохозяй ственную политику для своей лесозаготовительной деятельности.

• Управление лесами, закрепленными за предприятием. Леса, находя щиеся под управлением предприятия, сертифицированы по надеж ной системе, признанной на международном уровне. Если леса еще не охвачены такими системами, предприятие разработало поэтапный подход с проверяемыми ориентирами, который ведет к сертифика ции.

• Заготовка древесины в других лесах. 1. предприятие отдает предпочте ние сертифицированным лесам перед другими источниками древеси ны. 2. Для заготовки древесины в лесах, не прошедших сертификацию, предприятие разрабатывает эффективную процедуру мониторинга, предусматривающую механизм обратной связи, чтобы обеспечить со ответствие лесохозяйственных, лесозаготовительных и транспортных операций в этих лесах необходимым нормам лесоуправления. Эта си стема мониторинга распространяется на все виды деятельности, осу ществляемые предприятием, и включает, как минимум, проверки (в том forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России числе в полевых условиях) перечисленных далее параметров. Пред приятие принимает необходимые меры для того, чтобы ее субподряд чики и поставщики услуг отвечали тем же требованиям.

1. Лесоуправление • Управляющий лесами имеет право владения или пользования участ ком, где заготавливается древесина, и это право пользования не ущем ляет основанных на законодательстве или обычаях прав коренного (местного) населения на владение, пользование и управление своими землями и ресурсами.

• Управляющий лесами должен иметь лесоустроительный проект и си стему мониторинга, соответствующие размеру, масштабу и характеру деятельности;

система мониторинга предусматривает проверку уп равления, использования и охраны лесных ресурсов (древесина, не древесная продукция) и экологических ценностей, а также социаль ный мониторинг.

2. Заготовка древесины • Предприятие должно воздерживаться от заготовки древесины на участках, где, как было определено, могут находиться большие приро доохранные ценности, вплоть до того момента, когда будет установ лен их статус и они будут официально определены в качестве райо нов, где допускается заготовка древесины;

такие участки должны оп ределяться с помощью научно обоснованной методики и наноситься на карты;

в отсутствие необходимых нормативных документов полез ными инструментами для определения районов, где не следует осу ществлять лесозаготовки, являются проведение консультаций с заин тересованными сторонами и применение соответствующих руко водств4.

• Виды, находящиеся под угрозой исчезновения, исчезающие и уязви мые виды, среда их обитания и прочие биологически ценные среды обитания должны охраняться.

• Необходимо свести к минимуму объем отходов от лесозаготовок и об работки древесины на площадке, а также ущерб, наносимый другим лесным ресурсам.

• Необходимо принимать надлежащие противоэрозионные меры, а также меры охраны водных ресурсов.

• Порядок использования и удаления ГСМ и прочих химических ве ществ не должен наносить ущерба окружающей среде.

Например, в качестве научной методики можно использовать набор принципов HCVF, разработанных Всемирным фондом дикой природы.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения • Необходимо обеспечить охрану участков, имеющих особое культур ное, экологическое, экономическое или религиозное значение для коренных народов.

3. Транспортировка древесины • Предприятие должно создать систему управления, позволяющую от слеживать всю древесину (контроль лесной продукции на всех эта пах).

4. Правовые вопросы • Лесозаготовки и транспортировка древесины осуществляются на ос новании соответствующих лицензий и отвечают другим требованиям закона.

• Размер минимальной заработной платы работников, занимающихся лесоуправлением, заготовкой и транспортировкой древесины, соот ветствует законодательно установленным нормам.

• Подоходный налог и социальные начисления на заработную плату работников выплачиваются в соответствии с требованиями закона.

• Условия работы соответствуют нормам, установленным в националь ном законодательстве, а также в основных конвенциях МОТ, касаю щихся гигиены труда и техники безопасности.

• Работники имеют гарантированные права на создание объединений в соответствии с национальным законодательством и основными кон венциями МОТ.

• Участие заинтересованных сторон. Предприятие разработало спо соб поддержания двусторонних связей с теми, кто может пострадать от его лесозаготовительной деятельности, а также процедуру, позво ляющую учитывать их мнения по поводу этой деятельности.

• Содействие устойчивому лесоуправлению. Предприятие оказывает содействие устойчивому лесоуправлению в районах заготовки древе сины, которые не находятся под его управлением, поддерживая уси лия, предпринимаемые другими сторонами (например, оно помогает объединениям частных владельцев леса, оказывает поддержку в про ведении сертификации, включая групповую сертификацию, предус матривает в договорах о поставке древесины условия, способствую щие развитию устойчивого лесоуправления и т.д.).

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России Приложение Б. Список литературы Bosquet B. (2002). The role of natural resources in fundamental tax reform in the Russian Federation. Working Paper 2807, The World Bank, March 21, 2002.

Cherniakevitch L. (2002). Economic Foundation for Institutional Reforms in the Forest Sector. Proceedings from the Conference on Basic principles of sus tainable forest sector development in the Barents region, Pushkino, May 2002.

Coiltte (2202). Restructuring study for the Strategic Development of Hrvatske Sume. Government of Croatia. Annex on comparative analysis.

Government of Russian Federation, Ministry of Economic Development and Trade (2002). Federal Law on Concession Agreements, Draft.

Government of Russian Federation, Ministry of Natural Resources (2002).

Federal Forest Code. Draft.

Government of Russian Federation (2002). Forest Industry Strategy, approved November 1, 2002.

Government of Russian Federation (2002). Forestry Development in the Russian Federation : 2002 2010. Approved January 18, 2003..

Gray J. A. (2000). Forest concessions : experiences and lessons from countries around the world. IUFRO International symposium, Brasil, December 2000.

Petrov A. (2002). Concept of Forest Policy of the Russian Federation. Proceedings from the Conference on Basic principles of sustainable forest sector develop ment in the Barents region, Pushkino, May 2002.

Rostchupkin V. (2002). Strategic Trends in the Russian Forest Sector Development.

Proceedings from the Conference on Basic principles of sustainable forest sector development in the Barents region, Pushkino, May 2002.

Simula M. (2002). Russian forest based industry — Light at the end of the tunnel.

Indufor, Finland.

The World Bank (1997). Russia — Forest Policy during Transition. World Bank Country study.

The World Bank (2003). World Development Report, 2003. Chapter 7.

The World Bank (1998). Russian Federation — Forest Policy Sector Note.

World Resources Institute (2000). Les forкts du Canada а la croisйe des chemins :

bilan 2000. GFW Canada.

forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page Подписано в печать 29.12.2003 г.

Формат 70х1001/16. Печать офсетная. Бумага офсетная.

Объем 14,35 усл. печ. л. Тираж 1000 экз.

Pages:     | 1 | 2 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.