WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 ||

«Серия «Журналистика и закон» Журналист в поисках информации Сборник материалов для работников СМИ и будущих журналистов 5 е издание, исправленное и дополненное Москва Галерия 2004 УДК 659.3:324 ББК ...»

-- [ Страница 4 ] --

Думается, что, слушая подчас весьма обольстительные речи много численных представителей современных политических сил о будущей от крытости их модели властвования, не стоит забывать эти исторические уроки. Точно так же не стоит опускать рук в борьбе за реализацию своего «права знать».

Каков «бэкграунд» этого права как юридической категории? Возник он в лоне естественного права. То есть, это право, не дарованное нам кем то, мы наделяемся им в силу самого факта появления на свет божий.

Вместе с тем в силу своей содержательной специфики он не мог эф фективно развиваться, не обретя надлежащего места в системе права по зитивного. Как известно, такого рода обретения осуществляются прежде всего через законодательство.

Впервые свое законодательное воплощение это право получило в кон це XVIII века в Европе. Почему именно тогда, определенно сказать сей час затруднительно. Видимо, сказалась некая общая атмосфера тогдаш ней общеевропейской демократической «оттепели». В те годы умами мно гих монархов ведущих европейских держав (Екатерина II – в России, ко роль Фридрих II – в Пруссии, император Иосиф II – в Австрии, король Густав III – в Швеции) овладевают идеи Просвещения. Российская госу дарыня Екатерина II оживленно переписывается с парижскими вольно думцами Вольтером и Дидро, которые, с ее слов, провозглашают Россию того времени «самой прогрессивной страной в мире и отечеством либе ральных принципов».

Один из этих принципов – принцип публичности (offentlighetsprin cip), общедоступности официальных документов органов власти и, тем Журналист в поисках информации самым, открытый, прозрачный для граждан характер отправления госу дарственной и иной публичной власти – именно в то время получил свое не просто законодательное, а конституционное закрепление. Увы, не в России, а в Швеции – нашей северной соседке.

В 1776 году шведский парламент – Риксдаг – принял, а король Густав III подписал конституционный Акт о свободе печати, закрепивший среди прочих своих установлений и этот принцип. Отмечу, небезынтересный и, к сожалению, малоизвестный исторический факт. Густав III, также как Вольтер и Дидро, был активным участником переписки с российской им ператрицей Екатериной II.

Шведская политическая культура того времени представляла собой причудливую смесь парламентаризма, партийной системы, свободы сло ва и информации. Это время в шведской истории получило выразитель ное название «эпоха свобод». Возможно, что информационные «искор ки» этих свобод именно через переписку Густава III с Екатериной II доле тели и до России. Во всяком случае именно в это историческое время сво им именным указом от 15 января 1783 года Екатерина II повелела «типо графии для печатания не различать от прочих фабрик и рукоделий», что, в свою очередь, позволило «…каждому по собственной воле заводить оные типографии, не требуя ни от кого дозволения».

Вековые традиции передачи «искорок» информационных свобод «от варяг русичам» сохранились и доныне. В частности, не так давно в роли такой «искорки» выступил такой значимый компонент современного шведского опыта открытости государственной и общественной жизни, как whistle blowing. Бледный эквивалент этого понятия на русском – пра во свистеть. В рамках правового режима, закрепленного этим шведским правовым институтом, любой человек, и чиновник тоже, имеет право анонимно передать сведения, в том числе составляющие так называемую служебную тайну, для опубликования в СМИ, в том случае, если он счи тает, что такое раскрытие пойдет во благо общественным интересам. При этом власти не имеют права даже пытаться установить источник утечки информации. Журналист же или редакция СМИ, разгласившие личность такого источника, подвергаются судебному преследованию по закону.

Полагая, что соответствующие информационные правомочия по рас крытию информации в общественных интересах могут и должны быть исполь зованы и в России в качестве важного элемента борьбы со ржавчиной коррупции в государственном и общественном механизме, Судебная па лата по информационным спорам при Президенте России вместе с Де партаментом по правам человека Совета Европы в январе 2000 г. на фи нишной прямой своей деятельности организовала и провела в Академии Госслужбы при Президенте РФ международный семинар по теме: «Право государственных служащих на разглашение служебной информации в об щественных интересах».

Право народа знать С ключевым докладом на семинаре выступила Хелена Ядерблом – ру ководитель одного из департаментов Минюста Швеции, председатель ра бочей группы экспертов Совета Европы по доступу к официальной ин формации.

Суммируя «в одну фразу» итоги весьма и весьма интересной дискус сии, развернувшейся на том семинаре, можно сказать, что основным его выводом явился тезис, что в основе решения всего комплекса вопросов открытости, транспарентности власти должен лежать выверенный баланс информационных интересов государства и гражданского общества. Поиск это го баланса – весьма и весьма актуальная задача для многих стран и Рос сия в их числе.

Родина идей Просвещения – Франция также внесла свой норматив но правовой вклад в европейскую модель юридического закрепления права народа знать. Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 года содержит не только широко известную норму статьи 11 о праве каждого гражданина свободно «высказываться, писать и печатать», но также и почти неизвестные у нас, но страшно актуальные для перманент но ведущейся борьбы с коррупцией, нормы статей 14 и 15 о праве граждан следить за расходованием собираемых налогов и требовать «отчета у каж дого должностного лица по вверенной ему части управления».

Острому галльскому смыслу нормативных установлений Декларации прав вторят доктринальные установки сумрачного германского гения.

Гегель в «Философии права» среди традиционных компонентов, образу ющих, с его точки зрения, категорию «гражданское общество» (частная собственность, личные свободы и т. д.), особо выделял (и вот тут он, по моему, первопроходец) еще и такие, как публичность, всеобщая осведом ленность, свободно формирующееся общественное мнение.

Фиксируя эти исторические нормы – предтечи современной модели законодательного воплощения права народа знать, не будем, однако, забы вать, что ни в Швеции, ни во Франции, ни тем более в России закрепле ние определенных прав de jure, пусть и конституционное, отнюдь не рав нозначно их полной и, главное, постоянной реализации de facto.

Реализация свободы информации вообще и права народа знать в част ности – это отнюдь не статичное состояние, а острый и динамичный про цесс. Миру известны 30 летняя и 100 летняя войны… Война же за свобо ду слова и информации просто не знает конца, ибо в ней нельзя победить раз и навсегда.

Участие в этом процессе сродни езде на велосипеде – чуть отпустил педали своей информационной активности, и ты уже на обочине инфор мационной магистрали и вынужден при определении своего информаци онного меню довольствоваться малым, дозированным, отфильтрован ным, препарированным.

Журналист в поисках информации Опыт законодательного закрепления права народа знать, достаточно неожиданно появившийся в ряде стран Европы на закате XVIII века, за тем в течение почти двух веков не был востребован практически ни одним государством Старого и Нового Света.

Его рецепция приобрела актуальность уже в новейшее историческое время. Пионером этой рецепции явилась Финляндия, где в 1951 году был принят специальный закон об открытости информации, находящейся в распоряжении государственных органов. В 1966 году Президент США Л. Джонсон подписал The Federal Freedom of Information Act – Федераль ный закон «О свободе информации».

Идейную основу этого закона, как заявил он при его подписании, со ставляют два основополагающих принципа:

1. Демократия функционирует наилучшим образом лишь тогда, когда народ имеет всю информацию, допустимую национальной безопаснос тью;

2. Никому не должно быть позволено скрывать за ширмой секретнос ти решения, которые могут быть обнародованы без нанесения ущерба об щественным интересам.

В 1970 году к сообществу стран, законодательно регламентирующих открытость отправления государственной власти, присоединились Нор вегия и Дания, в 1978 г. – Франция и Голландия, в 1982 г. – Австралия, в 1983 г. – Канада и Новая Зеландия, в 1986 г. – Греция, в 1987 г. – Австрия, в 1990 г. – Италия (правда, лишь на местном уровне власти), в 1992 г. – Венгрия, в 1993 г. – Швейцария (тоже на местном, кантональном уров не), в 1994 г. – Бельгия, в 1997 г. – Ирландия (с учетом поправок 2003 г.), в 1999 г. – Япония. В 2000 г. – Великобритания, Молдова, Болгария. В 2002 г. – Мексика. В 2003 г. – Армения.

Сегодня общее число государств, входящих в международный элит ный клуб «открытых правлений», измеряется многими десятками.

Лейтмотивом многолетней борьбы за власть современного лейборист ского правительства Великобритании была как раз идея «большей откры тости власти как фактора повышения ее ответственности перед народом».

После прихода лейбористов к власти в 1987 г. эта же идея стала одной из главных составляющих, осуществляемых в политической сфере этой страны реформ.

В изданной в декабре 1997 года в Лондоне правительственной Белой книге «Ваше право знать: Свобода информации» отмечается, что реализа ция законодательной инициативы правительства, подготовившего и пе редавшего в парламент проект закона «О свободе информации» (законом он стал лишь в 2000 г. – В.М.), впервые предоставит гражданам Соеди ненного Королевства законодательно закрепленное общее право на до ступ к официальной информации, имеющейся в ведении государствен ных органов. Это право, – подчеркивается в книге, – «является самым важным в зрелой демократии».

Право народа знать Вся динамика развития сообщества «открытых правлений» зримо де монстрирует существование и действие некой общемировой тенденции:

демократически и экономически развитые государства нашей планеты на определенной фазе своего исторического развития стремятся обеспечить право своих граждан знать, насколько эффективно функционируют их го сударственные и иные властные институты законодательно и, во многих случаях, конституционно.

И это отнюдь не случайно. И демократия, и экономика в своем разви тии опирается именно на информированного гражданина и на информи рованного работника, предпринимателя. Проблема доступа к социально и личностно значимой информации – корневая проблема любой демо кратии и любой экономики. Солнечный свет информированного обще ства призван повсеместно уничтожать ржавчину коррупции и плесень не компетентности осуществления публичной и иной власти.

Еще до вхождения России в общеевропейское правовое пространство российские граждане получили возможность при защите своего права знать опираться на целый ряд действующих международно правовых ус тановлений.

Впервые легитимация этого права на международно правовом уровне была осуществлена в статье 19 Всеобщей декларации прав человека, при нятой Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 года. Эта норма деклара ция в последующем приобрела статус обязательной к исполнению меж дународно правовой нормы в форме статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4.11.1950 года и в форме ста тьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19.12.1966 года, принятого Генеральной Ассамблеей ООН. Кстати, на помню, что российский гражданин уже довольно давно (с июля 1991 года) получил право использовать предусмотренный Факультативным прото колом к ооновскому Международному пакту 1966 года международно правовой механизм защиты своего права искать и получать информацию независимо от государственных границ.

При этом, правда, не надо забывать, что существуют два процедурных условия реального включения этого международного механизма. Они пе речислены в статье 5 Факультативного протокола и определяют, в частно сти, что Комитет по правам человека, учрежденный на основании части IV Международного пакта 1966 года, для рассмотрения сообщений от от дельных лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушений ка кого либо из прав, изложенных в Пакте, не рассматривает этих сообще ний, пока не удостоверится в том, что:

а) этот же вопрос не рассматривается в соответствии с другой проце дурой международного разбирательства или урегулирования;

б) данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства право вой защиты;

с учетом нашего судебно правового «долгостроя» практиче Журналист в поисках информации ски важна оговорка к условию «б»: данное правило не действует в тех слу чаях, когда применение таких средств неоправданно затягивается.

Итак, российский гражданин уже с 1991 года, а не только с ноября 1998 г., когда фактура реализации основных прав и свобод россиян под пала под тестовый юридический контроль Европейского суда по правам человека, был потенциально оснащен международно правовым (уровня ООН) правомочием судебной защиты своего права на доступ к информа ции. При этом отметим (как известно, все познается в сравнении!), что, скажем, у американского гражданина соответствующие международно правовые возможности территориально 'уже. Дело в том, что США не яв ляется государством – участником Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года и, следовательно, свободны от его обя зательств. Однако на американском континенте действует Американская конвенция о правах человека, принятая Организацией Американских Го сударств (ОАГ) 22 ноября 1969 года. В ней есть статья 13, закрепляющая право каждого человека «искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, пись менно, в прессе, а также посредством художественных форм выражения или в любой другой форме по своему выбору».

Вернувшись из Нового Света в Старый и обратившись к анализу ста тьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных сво бод, мы можем почти сразу обнаружить явную укороченность (по сравне нию с формулировками Конвенции ОАГ и Международного пакта ООН) формулы Европейской конвенции. В ней отсутствует право поиска ин формации, а имеется лишь право получения и распространения. Представ ляется, что по букве закона это может определенным образом ограничи вать активизм граждан объединенной Европы в их стремлении удовле творять свои информационные потребности. «Получение» – это пассив ная форма такого рода удовлетворения, право «искать» – гораздо более активная и, смею надеяться, более эффективная.

Стоить отметить, что формулировка соответствующей российской конституционной нормы (ст. 29 ч. 4) пятичленна. Кроме уже упоминав шихся правомочий поиска, получения и распространения информации на территории Российской Федерации каждый имеет право свободно переда вать и производить информацию любым законным способом.

Проект Федерального закона «О праве на доступ к информации» 1999 г.

предполагал регулировать лишь те отношения, которые возникают в про цессе реализации конституционного права каждого свободно искать и по лучать информацию. Отношения же в сфере передачи, производства и рас пространения информации, а равно в сфере получения информации журна листами и редакциями СМИ по их запросам не входят в его предмет регу лирования. Мы – авторы этого проекта – считали и считаем, что эти от ношения должны регулироваться иными федеральными законами.

Право народа знать Кроме статьи 10 Европейской конвенции о правах человека и основ ных свободах европейское право содержит еще ряд документов, с разной степенью юридической обязательности и с разными предметами регули рования, регламентирующие отношения по доступу граждан к информа ции.

С 1996 года в качестве специального рабочего органа Руководящего комитета Совета Европы по средствам массовой коммуникации работает международная Группа специалистов по праву общественного доступа к информации (DH S AC) под руководством уже упомянутой здесь г жи Х. Ядерблом из Швеции. Главная цель этой Группы (не лишнем будет от метить, что Россию в этой группе успешно представляет декан факульте та журналистики МГУ, профессор Я.Н. Засурский)– разработка Евро пейской конвенции о праве на доступ к официальной информации – об щеобязательного международно правового акта для этой сферы общест венных отношений. Необходимым этапом на пути к разработке и заклю чению этой Конвенции явилось принятие промежуточного международ но правового акта для этого круга общественных отношений в форме Ре комендации. Ее первоначальная редакция была принята Комитетом Ми нистров СЕ 25 ноября 1981 г. Рекомендация содержит призыв к государ ствам – членам Совета Европы обеспечить каждому человеку, находяще муся под их юрисдикцией, право получать по запросу официальную ин формацию о деятельности государственных органов, кроме законода тельных и судебных. Согласно нормам этой Рекомендации, из общей презумпции открытости «для каждого» такого рода информации допус тимы исключения. Но лишь такие, которые необходимы в демократичес ком обществе для защиты правомерных общественных интересов (на пример, – для обеспечения государственной безопасности, обществен ного порядка, экономического благосостояния страны, борьбы с пре ступностью, предотвращения разглашения конфиденциальной инфор мации), а также для защиты правомерных личных интересов (защиты ча стной жизни, чести, достоинства и т. д.). В Рекомендации специально подчеркивается, что орган власти, отказавший в предоставлении инфор мации, должен письменно мотивировать свой отказ в соответствии с за конодательством и практикой.

По результатам многолетней работы вышеупомянутой международ ной группы экспертов 21.02.02 принята новая редакция этого важного до кумента, при этом получившего новую «фамилию» – наименование – Ре комендация № R (2002) 2 «О доступе к официальным документам». (Ее «де вичья фамилия» – «О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов».) Широко известна метафорическая формула – «СМИ – четвертая власть». Считая эту формулу как минимум неточной, тем не менее, не мо гу не признать того неопровержимого факта, что определенными призна Журналист в поисках информации ками «власти» как социального явления СМИ все таки обладают. Но это значит, что примерно в объеме имеющихся «властных» признаков СМИ должны быть открытыми, прозрачными для граждан – их читателей, слу шателей, зрителей, потребителей.

Именно этот – транспарентный – аспект функционирования СМИ является основным предметом правового регулирования еще одной, важ ной для темы – «Право народа знать», Рекомендации Комитета Минист ров Совета Европы. Речь о документе под названием R(94) 13 от 22 нояб ря 1994 г. «О мерах по обеспечению транспарентности (прозрачности) средств массовой информации». Этот международно правовой документ рекомен дует правительствам государств – членов СЕ обеспечить включение в свои национальные законодательные акты, регулирующие деятельность СМИ, ряд норм, направленных на создание правового и организацион ного режима открытости, прозрачности вопросов финансирования и не которых иных сторон деятельности СМИ.

Предмет, условия, содержание, границы открытости и прозрачности деятельности СМИ описаны в Рекомендации достаточно подробно, при чем с учетом ее особенностей как для печатного, так и вещательного сек торов СМИ.

Целью общественной транспарентности СМИ является обеспечение права граждан знать: кто и в какой степени является собственником того или иного СМИ, дабы на этой информационной базе формировать осо знанное отношение к распространяемой данным СМИ массовой инфор мации.

В частности, в п. 1 Рекомендации – «Общественный доступ к инфор мации о СМИ» – указывается, что «общественность должна иметь воз можность доступа на справедливой и непредвзятой основе к некоторым основным сведениям о СМИ. Принимая во внимание, что по отношению к общественности цель транспарентности СМИ заключается в том, что бы знать, кто реально владеет тем или иным СМИ, дабы иметь возмож ность формировать мнение по отношению к распространяемой этими СМИ информации, Рекомендация особое внимание уделяет закрепле нию правового режима прозрачности самых влиятельных на сегодняш ний день СМИ – электронных.

Элементы этого режима формализуются при получении организация ми телерадиовещания лицензий на вещание. В частности, включая в себя следующий набор данных:

– о физических и юридических лицах, образующих структуру капита ла вещателя и/или непосредственно участвующих в вещании;

– о характере и степени вовлеченности этих лиц в другие виды веща тельного и иного бизнеса;

– о лицах, могущих оказывать существенное влияние на политику ве щания через предоставление вещателю не финансовых, а иных: матери Право народа знать альных (технические средства, персонал) или нематериальных (автор ские права, различного рода ноу хау) ресурсов.

Вещатели должны регулярно обновлять весь этот набор предназна ченных для общественности данных, постоянно поддерживая его в акту альном на текущий момент состоянии. Как уже упоминалось, предлагае мый в Рекомендации СЕ правовой режим прозрачности СМИ содержит нор мы, фиксирующие границы прозрачности. Все виды тайн, охраняемых законом, в частности редакционная (профессиональная) тайна, банков ская тайна, тайна частной жизни и персональных данных и т. п., должны быть чтимы и святы. В пространство открытости должен попасть лишь необходимый и достаточный объем сведений, позволяющих обществен ности знать кто есть кто на информационном рынке.

Получив определенное представление о международно правовом контексте права народа знать, вернемся теперь в родной правовой ланд шафт этой сферы общественных отношений. Вернемся с задачей опреде лить, какими национальными правовыми возможностями, действующи ми уже сегодня, еще до принятия российским парламентом базового за конодательного акта, концептуально регулирующего основные общест венные отношения россиянин в сфере реализации и защиты их права знать.

Решая эту задачу, прежде всего отметим, что в России уже сегодня пра во знать – достаточно разветвленный межотраслевой правовой институт, базирующийся на ряде норм конституционного права.

На конституционном уровне в этот институт, прежде всего, входят нормы статей 29, 42 и 24 Конституции России, соответственно закрепля ющие право каждого на поиск и получение информации;

на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды и на ознаком ление «с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Нормы ч. 4 ст. 29 Конституции РФ ( кстати, здесь мы имеем дело с не ким симбиозом «права» и «свободы» – «право свободно» искать, получать, передавать, производить и распространять информацию) в качестве од ного из основных своих правомочий закрепляют правомочие так называ емого «общественного доступа» к информации. Норма ст. 42 Конституции РФ в своей основе также ориентирована на общественный характер до ступа к специализированному виду информации – экологической. В от личие от норм статей 29 и 42, норма ч. 2 ст. 24 Конституции РФ своим ос новным целевым назначением, своим основным предметом регулирова ния имеет регулирование отношений «частного доступа».

Правовой режим этих основных разновидностей доступа к информа ции при всех совпадениях имеет и серьезные отличия.

Среди прочего это выражается и в том, что в конституционно право вом режиме «частного доступа» мы имеем дело в большей степени все таки Журналист в поисках информации с «правом», а не «свободой» (как известно, свободы в сравнении с права ми представляют собой менее четко выраженные, определенные форма лизованные правовые возможности).

Почему так? Во первых, потому что в норме ч. 2 ст. 24 Конституции РФ речь идет не о вообще «информации», а только о такой ее разновид ности, как «документированная», т. е. о конкретных сведениях, содержа щихся в «документах и материалах». Во вторых, эти сведения должны не как нибудь, а «непосредственно затрагивать» права и свободы каждого адресата этой нормы. Именно в корреляции с этим существенным при знаком правового механизма нормы ч. 2 ст. 24 Конституции РФ неправо мерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в уста новленном порядке документов и материалов, непосредственно затраги вающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причини ли вред правам и законным интересам граждан, образуют состав не про сто правонарушения, а уголовного преступления (Ст. 140 УК РФ «Отказ в предоставлении гражданину информации»).

В третьих, норма данной статьи четко определяет тех субъектов, на ком лежит обязанность обеспечения реализации правомочия субъектов ча стного доступа (органы государственной власти, органы местного само управления, их должностные лица), и наконец – the last, but not the least – не забудем о наличии в этой норме еще одного важного правового усло вия: такой доступ легитимен, «если иное не предусмотрено законом». Ри скну предположить, что дальнейшее развитие отмеченного частно пра вового дуализма права на доступ к информации сыграет роль системооб разующего фактора эволюционного формирования информационного пуб личного и частного права.

Кроме трех упомянутых в Конституции РФ существует еще целый ряд конституционно правовых норм, в которых информационные правомо чия, в том числе и по доступу к информации, закреплены имплицидно и органично.

Среди них, например, нормы ст. 44 Конституции, гарантирующие свободу различных видов творчества, преподавания, а также закрепляю щие право каждого на участие в культурной жизни и на доступ к культур ным ценностям.

Законодательный уровень этого института на сегодняшний день состав ляют нормы нескольких десятков законов самого разного отраслевого со держания.

Исторически первыми в этом ряду по праву стоят нормы статей 38 Закона РФ «О средствах массовой информации». Именно они в 1992 г.

составили законодательную базу серьезного юридического «оружия» за щиты демократии – права на информацию, полученного передовым отря дом тогдашней российской демократии – журналистами.

Право народа знать Гражданам, по Закону «О СМИ», «досталось» лишь вторичное инфор мационное правомочие – информирование через СМИ. Впрочем, уже в 1995 г. норма ст. 12 ФЗ «Об информации, информатизации и защите ин формации» предоставила право «на доступ к государственным информа ционным ресурсам» именно гражданам, подчеркнув демократическую значимость этого права в качестве основы «осуществления общественно го контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных органи заций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер обще ственной жизни». Статья 13 этого же Федерального закона, среди прочих гарантий предоставления информации, закрепила очень важное право мочие лица, получившего отказ в доступе к информационным ресурсам органов власти, – судебное обжалование такого отказа.

Среди последующих законодательных решений по теме «право наро да знать» можно выделить следующие.

Градостроительный Кодекс Российской Федерации, действующий с мая 1998 года, в статье 18 – «Участие граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации в обсуждении и принятии решений в облас ти градостроительной деятельности» – содержит ряд законодательных правомочий, в своей совокупности составляющих определенную систему нормативно правового обеспечения открытости градостроительного процесса как информационной базы участия граждан в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности. В соот ветствии с частью 1 этой статьи, граждане, их объединения и юридичес кие лица РФ имеют право «…на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях (строительстве, реконструкции объектов жилищно граждан ского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроитель ной деятельности, за исключением информации, содержащей государст венную тайну в соответствии с федеральным законом». Если же соответ ствующие органы государственной власти, органы местного самоуправ ления и должностные лица эти информационные правомочия граждан нарушают (не предоставляют информацию;

либо предоставляют, но не своевременно;

либо предоставляют недостоверную информацию), то в соответствии с частью 3 статьи 18 Градостроительного Кодекса РФ граж дане могут защищать их в суде.

Федеральный закон РФ «О санитарно эпидемиологическом благополучии насе ления», действующий с апреля 1999 года, предоставивший (статья 6) право гражданам: получать в соответствии с законодательством РФ в органах госу дарственной власти, органах местного самоуправления, органах и учрежде ниях госсанэпидслужбы и у юридических лиц информацию о санитарно эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и Журналист в поисках информации безопасности продукции производственно технического назначения, пи щевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.

В развитие и уточнение информационно правовых норм этого Федераль ного закона Министерство здравоохранения РФ Приказом Министра от 2.12.99 г. «О порядке предоставления информации» установило специаль ный Порядок предоставления пользователям (гражданам и юридическим лицам) соответствующей санитарно эпидемиологической информации.

Федеральный закон РФ «Об охране атмосферного воздуха», действующий с мая 1999 года. В соответствии со статьей 3 этого закона, «гласность, пол нота и достоверность информации о соответствии атмосферного воздуха, его загрязнения» является одним из основных принципов действующей в России системы охраны атмосферного воздуха. Граждане, юридические лица и общественные объединения, согласно статье 29 этого Федераль ного закона, «имеют право на информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосфер ного воздуха и вредного физического воздействия на него».

Список федеральных законов, содержащих нормы права знать пере численными отнюдь не исчерпывается. При этом заметим, что само по себе демонстрируемое обилие информационно правовых норм в россий ских законодательных и иных правовых актах последнего времени – во все не свидетельство некоего информационно правового благополучия или идиллии. Скорее, это показатель обратного.

Вспомним знаменитую максиму Тацита: в наиболее испорченном го сударстве – наибольшее количество законов. В такого рода тонких обще ственных отношениях, где очень многое строится «на полутонах», коли чество законодательных и иных правовых норм зачастую перерастает в качество со знаком минус, а не плюс. Именно поэтому столь актуальна задача принятия кодифицированного законодательного акта федераль ного уровня, достаточно полно, четко, системно регулирующего инфор мационные отношения, связанные с обеспечением права россиян знать.

В заключение немного о самом законопроекте «О праве на доступ к информации», подготовленном нами – членами Рабочей группы, рабо тавшей под руководством тогдашнего депутата Государственной Думы от Санкт Петербурга Ю.М. Нестерова в течение 1998 1999 г. г. по его подго товке ко второму чтению на пленарном заседании Государственной Думы.

Немного – сознательно, ибо я глубоко уверен, что законодательный текст должен сам говорить за себя и не требовать пространных пояснений.

Если же законопроекту потребна многословная пояснительная запис ка, объясняющая, чего же хотели добиться его авторы своими формули ровками, то этот законопроект по определению нежизнеспособен. Даже если он успешно пройдет все стадии законопроектной работы и обретет полноправный статус закона.

Право народа знать Если метафорично представить работу над законопроектами в этой сфере общественных отношений возведению юридического дома для пра ва россиянина знать, то – справедливости ради – прежде рассказа о нашем проекте надо вспомнить тех, кто возводил его нулевой цикл. Вначале о тех, кто политически инициировал и поддерживал процесс этого «домо строительства».

Еще 12 июня 1990 г. Верховный Совет СССР специальным постановле нием, подписанным Президентом СССР М.С. Горбачевым, поручил двум своим постоянным Комитетам (по гласности и по науке) «подготовить и внести в Верховный Совет СССР до 1 января 1991 г. проект закона, регули рующего право граждан на информацию». Тогда это сделано не было.

Президент России Б. Ельцин своим Указом от 31.12.93 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» инициировал разработку проекта уже российского закона «О праве на информацию».

На сей раз, хотя и с задержкой, указание было выполнено – очень важ ный для судьбы демократии в России – законодательный акт разработан, представлен в парламент, где в сентябре 1997 г. успешно прошел свое первое чтение (текст этого варианта публикуется в данном издании). Эту большую работу проделала команда светлой памяти Анатолия Борисови ча Венгерова – Первого Председателя Судебной палаты по информаци онным спорам при Президенте России.

В качестве главной мы – члены Рабочей группы под руководством Ю.М. Нестерова – поставили перед собой задачу оснащения «венгеров ского» законопроекта максимально возможным и максимально эффек тивным, на наш взгляд, механизмом реализации его добротных принци пиальных норм – установлений.

С нашей точки зрения, только такая «двухступенчатая» модель закона, оптимально сочетающая нормы принципы и нормы механизмы, способ на, на наш взгляд, обеспечить его действенность, реальную исполнимость, направленную на формирование остро необходимого модернизирующей ся России надлежащего политико правового режима информационной открытости и прозрачности органов государственной власти, местного са моуправления, их должностных лиц.

Каковы наиболее значимые составляющие этого механизма? Начну с пояснения, что есть в нашем законопроекте нормы принципы? В этом смысловом ряду примером может служить ст. 6 Проекта – «Основные принципы обеспечения права на доступ к информации». Среди них:

– презумпция доступности и открытости информации;

– своевременность предоставления информации;

– защита права на доступ к информации, в том числе в судебном по рядке;

– ответственность за нарушение права на доступ к информации и т. д. и т. п.

Журналист в поисках информации Теперь о нормах, закрепляющих несущие конструкции механизма ре ализации этих и других норм принципов. Что он в себя включает? Преж де всего – четкое, предельно персонализированное определение управо моченных и обязанных лиц по данному закону. То есть, кто конкретно име ет право на доступ и получение информации и кто конкретно эту инфор мацию обязан выдать?

Ответ на эти вопросы содержится в п. 1 ст. 4 проекта:

– Управомоченные на доступ к информации лица – граждане Российской Федерации;

их объединения;

иностранцы и лица без гражданства, нахо дящиеся на территории Российской Федерации;

органы и организации, иные лица с правами юридического лица.

– Лица, предоставляющие информацию, – органы государственной влас ти, иные органы и организации, наделенные государством властными полномочиями, органы местного самоуправления, их должностные лица.

Кроме четкой персонализации основных субъектов закона, другой важнейшей частью механизма реализации норм закона является четкая пропись предмета его регулирования или, иными словами, его объекта. В данном случае, в соответствии с п. 2 ст. 4 проекта, речь идет о регулирова нии отношений, связанных с доступом к информации, а еще конкретнее, к информации, содержащейся в официальных документах и не отнесен ной к категории информации ограниченного доступа. Из этого определе ния, кстати говоря, можно легко вычислить значение категории «офици альная информация», в смысле данного закона – это та, которая содер жится в официальных документах В свою очередь, под официальным документом, в смысле данного зако на, понимается – «документ, созданный органом, организацией, долж ностным лицом, в пределах своих полномочий и удостоверенный в уста новленном порядке (ст. 2), а под информацией ограниченного доступа – «ин формации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным за коном» (ст. 2). Сюда же можно добавить, что в соответствии с п. 2 ст. ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г., документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на две разновидности:

– информация, отнесенная к государственной тайне;

– конфиденциальная информация.

Четкость и определенность основных смысловых категорий закона – один из главных элементов механизма реализации его положений. Очень важна, в смысле механизма реализации, глава 2 Закона – Порядок реали зации права на доступ. Она самая объемная, включающая в себя ровно по ловину из 18 статей законопроекта. В силу этого она весьма детально про писывает способы реализации права на доступ;

права и обязанности лиц, запрашивающих информацию;

обязанности лиц, эту информацию пре доставляющих;

порядок реализации их права на отказ в предоставлении Право народа знать информации;

порядок возмещения расходов на предоставление инфор мации;

особенности организации доступа к информации в автоматизиро ванных информационных системах органов и организаций;

иные органи зационные и юридические детали, в которых, как известно, сидит или дьявол неисполнения или бог исполнения требований и правомочий за кона.

Как бы хорошо ни были сформулированы нормы закона, на 100% убе речься от их неисполнения невозможно. Отсюда вывод: необходимейшая часть механизма реализации норм любого закона – внятное описание возможных мер по защите закрепляемых им прав и ответственности за неправомерный отказ в их реализации. Эти элементы механизма реализа ции в данном законопроекте сформулированы в ст. 16 «Защита права на доступ к информации» и ст. 17 «Ответственность за нарушение права на доступ к информации». В нормах этих статей предусмотрен двухступен чатый механизм защиты права. Первая ступень – административная. В ее рамках жалобы на различные виды ущемления права на доступ к инфор мации могут быть поданы вышестоящему по отношению к тому, чьи дей ствия обжалуются, должностному лицу или в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган (организацию). Вторая ступень – судебная – включается в работу, если не срабатывает первая. Скажем, ес ли решение вышестоящего органа или должностного лица не удовлетво ряет подателя жалобы.

В части ответственности мы предлагали меры трех видов юридической ответственности, начиная от наказания нерадивых исполнителей норм закона «рублем» через административные взыскания к самой жесткой – уголовной ответственности.

Таковы лишь некоторые проблемы правового регулирования отноше ний, связанных с реализацией права россиян знать и, прежде всего, знать насколько эффективно работает нанятая им власть во всех своих много численных ипостасях.

Правовые ли проблемы составляют главное препятствие на пути Рос сии в мировое сообщество «открытых правлений»?! Уверен, нет. Более важны проблемы фокусировки политической воли и «верхов» и «низов» на то, чтобы это естественное право получило наконец то надлежащий, добротный законодательный дом для своего воплощения.

Президент Горбачев М.С. такую задачу поставил. Президент Ельцин Б.Н.

организовал возведение фундамента для этого дома. На долю Президента Путина В.В. выпало главное и основное – организовать завершение стро ительства юридического дома для права россиян знать и тем самым вклю чить информационную открытость власти в стратегию политического, экономического и культурного подъема России.

Журналист в поисках информации Демократический потенциал такого включения воистину неисчерпа ем. Но одновременно, с точки зрения своей реализации, чрезвычайно сложен.

Без преувеличения можно сказать, что от решения этого вопроса во многом зависит направление пути, по которому будет развиваться страна после президентских выборов.

Так что давайте на наших президентов надеяться, но и самим «не пло шать».

Памятуя мудрый завет М. Ганди: «Мы сами должны быть теми изме нениями, которые желаем видеть в мире».

В.Н. Монахов, к.ю.н., проф. кафедры Юнеско по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности (Москва), член Российского комитета Программы ЮНЕСКО «Информация для всех» Содержание Предисловие А.К. Симонов......................................................................... Кому он нужен, доступ к информации?

И.М. Дзялошинский............................................................. Доступ к информации в вопросах и ответах А.Е. Воинов, В.К. Ефремова............................................... О доступе к информации в период выборов П. Полоницкий, В. Быков.................................................. Опыт применения современных информационно ком муникативных технологий для повышения уровня от крытости власти В.Н. Монахов....................................................................... Российские нормативные акты, регулирующие доступ граждан к правительственной информации Федеральный закон «О праве на информацию»........ Федеральный закон «О праве на доступ к информации» Проект........................................................................... Федеральный закон «Об обязанности органов госу дарственной власти, государственных организаций и органов местного самоуправления предоставлять информацию гражданам о своей деятельности» Проект........................................................................... Федеральный закон «О праве граждан на информа цию о деятельности и решениях органов власти горо да Москвы» Проект........................................................................... Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информа ции о деятельности Правительства Российской Фе дерации и федеральных органов исполнительной власти».......................................................................... Доступ к информации: чего нам ожидать?

В.А. Быков......................................................................... Право народа знать В.Н. Монахов..................................................................... ЖУРНАЛИСТ В ПОИСКАХ ИНФОРМАЦИИ Сборник материалов для работников СМИ и будущих журналистов Научно методическое издание Издательские программы ФЗГ — migor@gdf.ru Компьютерная верстка — А. Маркин Макет обложки — В. Драпкин Корректоры — В. Руф, Е. Новосельцева, Т. Миняева Подписано в печать 06.04.2004. Формат 60х90 1/. Бумага офсетная.

Гарнитура Ньютон. Печать офсетная. Усл. печ. л. 11,25.

Тираж 1000 экз. Заказ № 248.

Подготовка к печати и печать — Рекламно издательский комплекс «Галерия» 107078, Москва, Садовая Спасская, БЕСПЛАТНО

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.