WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Антимонопольная политика УГОлОвнОе пРеСлеДОвание за наРУшение антиМОнОпОльнОГО заКОнОДательСтва:

вОзМОжнОСти и РиСКи* П Светлана АВдАшеВА равила не работают сами по Plt себе. Именно с этим связано доктор экономических наук, POLITIKA создание механизмов, обес­ профессор гУ—ВшЭ печивающих соблюдение данных Андрей шАСТИТкО правил, в том числе за счет при­ доктор экономических наук, менения санкций к нарушителям.

• • генеральный директор фонда Различные виды санкций за одно «Бюро экономического анализа», µ OIKONOMIA и то же нарушение — это по сути профессор экономического факультета дискретные структурные альтерна­ МгУ им. М.В. ломоносова тивы с различными ожидаемыми последствиями. Задача данной ста­ тьи — привлечь внимание исследо­ вателей и специалистов в области экономической политики к эконо­ мическим аспектам вопроса о при­ менении норм уголовного права к нарушителям антимонопольного законодательства.

1. Изменения Уголовного кодекса РФ в контексте развития российского антимонопольного законодательства Антимонопольная политика в России, в течение долгого вре­ мени значительно уступавшая по уровню «популярности» множеству других направлений экономичес­ кой, социальной политики, уверен­ но продвигается в число лидеров. Об этом, в частности, свидетельствуют заявления высшего руководства страны, руководителей антимоно­ польных органов по поводу компа­ ний из нефтяной и металлургичес­ кой отраслей. Последние три года прошли под знаком значительных, * Статья подготовлена в рамках проекта Программы фундаментальных исследований ГУ—ВШЭ «Активные и защитные методы конкурентной политики: сравнительные пре­ имущества».

4 Уголовное преследование за нарушение антимонопольного законодательства: возможности и риски если не сказать революционных, изменений в области антимонопольного законодательства.

В 2006 году нелегальные действия были по­новому описаны в законе «О защите конкуренции»1. В 2007 году внесены поправки в Кодекс об адми­ нистративных правонарушениях, устанавливающие оборотные штрафы для нарушителей антимонопольного законодательства и вводящие в российс­ кую практику программу ослабления наказания2. В 2009 году принят так называемый второй пакет изменений в антимонопольное законодательство, который нашел отражение в целом ряде новых положений закона «О защите конкуренции» и в Кодексе об административных правонарушениях. Однако, пожалуй, одной из наиболее значимых новелл второй волны стали изменения в статье 178 Уголовного кодекса, которая расширяет возможности уголовных санкций, включая лишение свободы за нарушения требований антимоно­ польного законодательства. Такая возможность заслуживает пристального внимания и обсуждения прежде всего в свете поддержанной высшим поли­ тическим руководством страны резкой активизации применения норм анти­ монопольного законодательства в 2007—2008 годах с принципиально иным уровнем санкций, применяемых к нарушителям.

Надо сказать, что о существовании данной статьи 178 в УК РФ, принятом в 1996 году, до недавнего времени знали разве что специалисты в области пра­ ва. Это связано с тем, что в отличие от многих других норм УК нормы статьи 178 относились к категории так называемых спящих. Призрачная угроза лише­ ния свободы вполне рационально игнорировалась участниками рынка. И вот после 29 июля 2009 года, дня подписания Президентом РФ Федерального закона «О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации», начался обратный отсчет времени. С 27 октября 2009 года в слу­ чае нарушения антимонопольного законодательства могут применяться не только административные санкции в форме штрафа на компанию, но и уго­ ловные санкции, в том числе в виде лишения свободы отдельных менеджеров компаний. Повышение вероятности применения норм об уголовном пре­ следовании нарушителей обусловлено в том числе изменением определений составов нелегальных действий, предполагающих наказание по ст. 178 УК.

Именно поэтому санкции выглядят более жестко, несмотря на то, что пре­ дельные сроки лишения свободы практически не изменились.

Так, даже за однократное участие в ограничивающих конкуренцию согла­ шениях и согласованных действиях нарушителю может грозить срок до трех лет лишения свободы с возможной дисквалификацией — лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятель­ ностью, если незаконно полученный доход превышает 5 млн, но меньше 25 млн руб. либо таким же параметрам соответствует ущерб, нанесенный гражданам, организациям и государству. В отличие от ранее действовавших норм уголовные санкции могут быть применены не только в случае участия компаний в явном (соглашения) или молчаливом (согласованные действия) сговоре, как предполагалось ранее, но и в случае неоднократного злоупот­ ребления доминирующим положением. Поскольку по иску ФАС России Характеристика некоторых из произведенных изменений представлена в: Авдашева С., Шаститко А. Новое антимонопольное законодательство: результат стратегического взаимо­ действия? // Экономическая политика. 2007. № 3. С. 72—91;

Авдашева С.Б., Шаститко А.Е.

Предварительный антимонопольный контроль слияний: оценка эффективности изменения антимонопольного законодательства // Современная конкуренция. 2008. № 5. С. 15—27.

Шаститко А. Экономические аспекты ослабления наказания за нарушение антимонополь­ ного законодательства // Вопросы экономики. 2007. № 8. С. 68—79.

 Светлана аВДашеВа, андрей шаСТиТкО в последние годы возбуждается гораздо больше дел по факту злоупотреб­ ления доминированием, нежели по факту сговора (и даже согласованных действий), это изменение существенно расширяет возможную сферу при­ менения уголовных санкций.

Несложно заметить, что практически все крупные компании легко пре­ одолеют порог крупного ущерба и/или крупного дохода, а их руководители могут оказаться под угрозой уголовного преследования. Поэтому для пре­ дотвращения массовых ошибок должны повыситься требования к качеству других компонентов правоприменения, в частности должно производиться корректное установление продуктовых и географических границ рынка, на котором, как предполагается, было совершено преступление.

Важно подчеркнуть, что уголовная ответственность — это в первую очередь индивидуальная ответственность конкретного физического лица. Вот почему данная норма с точки зрения потенциального воздействия на изменение пове­ дения лиц, принимающих решения в компаниях, ничуть не меньше, а, воз­ можно, даже больше, чем предусмотренные в КоАП оборотные штрафы.

2. Мировой опыт применения уголовных санкций за нарушения антимонопольного законодательства: краткая справка В последнее десятилетие масштабы применения индивидуальной ответ­ ственности за нарушения антимонопольного законодательства в мире сущест­ венно расширились.

В США, где уголовная ответственность в этих случаях применяется уже сравнительно давно, в течение последних десятилетий повысился уровень жесткости наказания. Так, если во второй половине 1980­х годов сред­ няя продолжительность сроков тюремного заключения составляла около 200 дней, то в первой половине нынешнего десятилетия она увеличилась более чем в 2,5 раза, превысив 500 дней (рис.).

В свою очередь, в ЕС действуют преимущественно нормы администра­ тивной и гражданской ответственности, хотя и там наблюдается тенденция к ужесточению наказания за нарушение норм антимонопольного законода­ тельства. В частности, принятые в ЕС правила указывают, что страны — чле­ ны Союза, наделенные полномочиями применять в полном объеме санкции за нарушение европейского антимонопольного законодательства (ст. 81 и Источник: Calkins S. Coming to Praise Criminal Antitrust Enforcement / European University Institute, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, 2006 EU Competition Law and Policy Workshop/Proceedings. 2006. Р. 7.

Рис. Средняя продолжительность сроков тюремного заключения за нарушения антимонопольного законодательства  Уголовное преследование за нарушение антимонопольного законодательства: возможности и риски Амстердамского договора), могут использовать санкции в отношении физи­ ческих лиц, в том числе и такие, как лишение свободы.

В течение последних десяти лет вопрос о расширении границ примене­ ния уголовных санкций в антимонопольной политике ЕС поднимлся неод­ нократно3, однако даже на академическом уровне этот вопрос не получил однозначного ответа: во всяком случае, общее мнение сводится к тому, что существуют и другие способы повышения эффективности правоприменения (например, вознаграждение свидетелей4).

3. Уголовные санкции за нарушение антимонопольного законодательства: pro et contra Экономический анализ воздействия уголовного преследования на эффек­ тивность поддержки конкуренции можно проводить в рамках двух подходов.

Первый подход — назовем его «нормативным» — анализирует возможные эффекты уголовного преследования в том случае, если трансакционные издерж­ ки правоприменения считаются нулевыми, или по крайней мере одинаковыми для уголовной ответственности, с одной стороны, и административной — с дру­ гой. Второй подход (условно назовем его «позитивным») акцентирует внимание на тех несовершенствах правоприменения, которые могут воздействовать на сравнительные результаты применения уголовной и административной ответ­ ственности в конкретной институциональной среде.

На нормативном уровне перечень стандартных аргументов за и против применения уголовных санкций за нарушение антимонопольного законо­ дательства универсален для разных стран5. Применение уголовных санкций оправдывается следующими соображениями:

• административные санкции не позволяют обеспечить оптимального по Беккеру наказания, когда ожидаемые санкции равны ожидаемому выигрышу от нелегальной практики просто потому, что сумма штрафа неизбежно назначается с учетом способности компании его выплачи­ вать (это в особенности верно для европейской и российской систем штрафов от оборота);

• санкции против физических лиц позволяют предотвратить проблему «наказания невиновных и награждения непричастных». Здесь весь­ ма показателен пример с Комиссаром по вопросам конкуренции Европейской Комиссии Нели Круус, состоявшей в 1990—2004 годах в управляющих органах компании по производству асфальта Ballast Nedam, которая примерно в то же время была участником картеля на рынке асфальта. Однако вместе с другими членами правления она узнала об этом только в 2004 году, то есть более чем через год после того, как компания BP — другой участник картеля — обратилась в Евро­ комиссию с прошением об участии в программе смягчения ответствен­ ности6. Введение санкции против компании означает наказание в пер­ вую очередь нынешних акционеров. В то же самое время инициаторы и активные участники нарушения в момент применения санкций могут не владеть акциями компании и не входить в состав исполнительного Wils W.P.J. Is Criminalization of EU Competition Law the Answer? // World Competition: Law and Economics Review. 2005. Vol. 28. No 2. P. 117—159.

Buccirossi P., Spagnolo G. Optimal Fines in the Era of Whistleblowers // C.E.P.R. Discussion Papers. 2006. No 5465.

См., например: Buccirossi P., Spagnolo G. Op. cit.

Битва за конкуренцию / Под ред. И.Ю. Артемьева. М.: ФАС России, 2009. С. 25—26.

 Светлана аВДашеВа, андрей шаСТиТкО менеджмента, поскольку дела в отношении нарушителей антимоно­ польного законодательства открываются со значительным временным лагом относительно момента совершения преступления;

• в рамках уголовного процесса возникают дополнительные инструмен­ ты расследования, что повышает вероятность раскрытия нелегальной практики, а следовательно — ожидаемую величину санкций;

• повышая эффективность сдерживания, уголовная ответственность отдельных лиц одновременно способствует и увеличению эффективно­ сти инструментов, действующих благодаря освобождению от ответ­ ственности, которая, отметим, предусмотрена и новой редакцией ст. 178 УК РФ.

В свою очередь, к возможным недостаткам уголовных санкций относят:

• переложение бремени доказательства и анализа предоставленных сви­ детельств на судей, которые могут и не обладать достаточной квали­ фикацией;

• большая вероятность ошибок I рода (признание виновным гражданина, фактически не осуществлявшего нелегальные действия);

• отрицательные внешние эффекты, возникающие, например, в ходе деятельности картеля, члены которого под угрозой криминальных санк­ ций используют более жесткие инструменты поддержания дисциплины в картеле;

• чистый вычет из общественного благосостояния в результате уголовных санкций, в противоположность перераспределению благ от нарушителя к гаранту правил и/или пострадавшей стороне в случае имущественной ответственности.

Какие дополнительные проблемы могут возникать в рамках российских традиций правоприменения в случае, связанном с привлечением к уголовной, а не к административной ответственности? В этом контексте целесообразно процитировать выступление Т. Морщаковой, судьи Конституционного суда в отставке, на встрече с Президентом РФ в апреле 2009 года: «…уголовное пре­ следование, развязываемое, произвольно возбуждаемое с одной целью опре­ деленного передела законно или незаконно приобретенного имущества, это уголовно­правовое преследование может абсолютно не учитывать законные судебные акты высших судебных органов других видов юрисдикции в сравне­ нии с юрисдикцией уголовной. Не признаются простым районным следова­ телем акты высших судебных органов, таких как Высший Арбитражный Суд, подтвердивших законность владения собственностью. Они даже не опровер­ гаются ни в каких процедурах, что, в конечном счете, при уголовном пре­ следовании просто противоречит конституционным принципам, таким как презумпция невиновности (потому что любое сомнение в доказательствах обвинения должно быть опровергнуто), и таким принципам, как законный состав суда для каждого дела»7. Возможность применения к крупным ком­ паниям административных санкций в миллиарды рублей, а к должностным лицам — санкций в виде лишения свободы делает инструментарий антимоно­ польного регулирования для данной категории бизнеса вполне сопоставимым по уровню влияния с инструментами налогового регулирования.

Даже независимо от особенностей уголовного процесса результативность применения уголовных санкций зависит от ответа на множество вопросов.

См.: Стенографический отчет о заседании Совета по содействию развитию инс­ титутов гражданского общества и правам человека. www.kremlin.ru/appears/2009/04/15/ 1547_type63378type63381_215116.shtml.

 Уголовное преследование за нарушение антимонопольного законодательства: возможности и риски Достаточны ли требования к доказательной базе по антимонопольным делам в российских судах? Есть ли понимание того, в отношении каких ограни­ чивающих конкуренцию соглашений будет применяться уголовное пресле­ дование? В состоянии ли антимонопольные органы на практике отличить сговор от согласованных действий, а картель — от других видов соглаше­ ний, часть из которых даже если и ограничивает конкуренцию, то может не представлять значительной общественной опасности. Есть ли достаточные основания утверждать, что складывающаяся практика обеспечит соблюдение удовлетворительных стандартов доказательства в целях принятия неправо­ судных решений и недопущения ошибок II и I рода — освобождения от ответственности виновных и наказания невиновных?

4. Уголовные санкции за нарушение антимонопольного законодательства:

предложения по программе дискуссии Рамки данной статьи не позволяют более подробно охарактеризовать воз­ можные результаты применения данных норм с учетом особенностей россий­ ской институциональной среды. В принципе, нам кажется целесообразным более подробное обсуждение вопроса о принципах и формах применения санкций, в том числе и за нарушение антимонопольного законодательс­ тва, с точки зрения влияния системы санкций на хозяйственную практику.

В частности, заслуживают специального обсуждения следующие вопросы.

1. Какие действия предпринимаются/должны предприниматься для сни­ жения вероятности ошибок I рода при применении уголовной ответствен­ ности?

2. Какое влияние на установление факта нелегальной практики окажет/ может оказать различие между юридическими процедурами административ­ ного и уголовного процесса?

3. Как будет/должно быть организовано взаимодействие между админи­ стративными и уголовными процессами за нарушения антимонопольного законодательства?

4. Какое воздействие введение новых санкций в действительности окажет/ может оказать на организацию принятия решений в российских компаниях (систему корпоративного управления)?

Из более общих вопросов наиболее важным видится анализ того, действи­ тельно ли в России наблюдается тенденция «криминализации» санкций за нарушение законодательства, регламентирующего экономическую деятель­ ность, и если да, то каковы могут быть последствия этого процесса. Хотелось бы услышать ответы на эти и многие другие вопросы как экономистов, при­ надлежащих к разным научным школам и направлениям, так и юристов.




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.