WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 |
-- [ Страница 1 ] --

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СТАВРОПОЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

на правах рукописи

МИРИДЖАНЯН ДАВИД МЕЛКОНОВИЧ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, НАХОДЯЩИХСЯ В ПРЕДЕЛАХ ЮЖНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА Специальность 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор И.В. Мухачев Ставрополь 2004 2 ОГЛАВЛЕНИЕ Введение................................................................................................................... 4 Глава I. Теоретические и исторические предпосылки становления конституционно-правового статуса парламентов субъектов федерации в России и современном мире.................................................................................. 14 § 1 Понятие и основы конституционно-правового статуса законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа....................................................................................................................... 14 § 2 Функции законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа.............................................................. 31 § 3 Этапы становления и развития представительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ.................................................. 38 § 4 Сравнительный анализ конституционно-правового статуса законодательных органов субъектов современных федеративных государств............................................................................................................... 51 Глава II. Компетенция законодательных органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа......... 64 § 1 Предметы ведения субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа.............................................................................................. 64 § 2 Полномочия законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа.............................................................. 74 § 3 Конституционно-правовая ответственность законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа....... Глава Ш.

Организация деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа............................................................................................ 120 § 1 Структура законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа............................................................ 120 § 2 Принципы деятельности законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа................................. 139 § 3 Формы деятельности законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа................................. 158 Заключение.......................................................................................................... 172 Библиографический список использованной литературы........................ 175 Приложение......................................................................................................... Введение Актуальность темы диссертационного исследования определяется современным этапом конституционного развития России. Принятие Конституции 1993 года положило начало развитию современной российской парламентской системы. В субъектах РФ стали создаваться новые парламенты, которые по многим характеристикам отличаются от советских региональных представительных органов. В настоящее время парламенты занимают важнейшее место в системе органов государственной власти субъектов Федерации. Это объясняется тем, что они являются единственными органами власти в субъектах РФ, имеющими право принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы. Парламенты являются высшими представительными органами субъектов Федерации, выражающими волю и интересы народа и претворяющими ее в жизнь. Региональные парламенты имеют значительные контрольные полномочия, что позволяет им играть существенную роль в обеспечении законности в субъектах РФ. Они принимают участие в назначении ключевых руководителей исполнительной власти, тем самым в значительной степени участвуя в управлении соответствующими регионами. Значимость региональных парламентов обусловливает необходимость корректировки существующего законодательного закрепления их правового положения, а также совершенствования организации и повышения эффективности деятельности. Решение этих задач должно быть связано, на наш взгляд, с предоставлением парламентам субъектов РФ больших полномочий, но и с одновременным усилением ответственности за результаты работы, обеспечением подлинной представительности, гласности, коллегиальности их деятельности. Это потребует дальнейшего совершенствования российского конституционно-правового законодательства. Реально сложившаяся конституционно-правовая практика обусловливает необходимость теоретического анализа и переосмысления многих устоявшихся понятий, в том числе и понятия конституционно-правового статуса парламентов субъектов РФ. В отечественной юридической науке главное внимание уделялось исследованию правового положения региональных парламентов без учета современных тенденций конституционно-правового развития России. Между тем некоторые тенденции получили достаточно четкое выражение, например, тенденция на укрепление вертикали власти, и, как следствие ее, на создание федеральных округов, в рамках которых образуются региональные ассоциации законодательных подхода к органов субъектов РФ с задачами координации и их деятельности, содействия развитию демократии, выработки согласованного проведению политических, экономических социальных реформ и т.д. Происходит объединение усилий государственных органов в рамках законодательной власти, которая институционально организуется на уровне федеральных округов. Федеральные округа необходимо изучать как правовую реальность в самых разнообразных аспектах, активно используя эту категорию в том числе в научной деятельности, с целью выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию правовых систем субъектов РФ и в целом России. Государственно-правовая реальность, наметившиеся тенденции ее развития, необходимость переосмысления устоявшихся понятий определили выбор темы диссертационного исследования. Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. В современной отечественной юридической литературе исследования в области правового положения региональных парламентов нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, В.И. Васильева, И.В. Гранкина, А.А. Захарова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, Д.Л. Суркова и др. Е.М Орловой, А.В. Павлушкина, А.Е. Постникова, Не менее важное значение имеют труды, посвященные общим проблемам парламентского права Российской Федерации (И.А. Алексеев, В.А. Виноградов, Ю.А. Дмитриев, А.Д. Керимов, И.В. Котелевская, М.А. Краснов, А.П. Любимов, С.В. Масленникова, Ж.И. Овсепян, Р.М. Романов, И.М. Степанов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и др.), в том числе научные труды советского времени (И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, О.Е. Кутафин, Н.Г. Старовойтов, К.Ф. Шеремет и др.). В работе также были исследованы труды некоторых зарубежных авторов в данной области (А.Б. Ганликс, Ж. Макру, П. Пернталер, Д. Басу и др.). По вопросам, связанным с конституционно-правовым РФ, были защищены статусом несколько законодательных органов субъектов диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук (В.А. Бембетов, Л.Д. Буринова, Ю.И. Колесов, А.В. Кузнецов, М.М. Курманов, В.А. Максимов, А.А. Старовойтов, Н.Н. Толмачева, Л.В. Четверикова и некоторые другие) Эти исследования в той или иной степени затрагивают различные аспекты правового положения региональных парламентов. Научные труды вышеперечисленных авторов, безусловно, представляют значительный интерес, в них получили квалифицированную оценку многие важные проблемы правового положения региональных парламентов России. Однако работы данных авторов явно недостаточны для всестороннего и полного представления о конституционно-правового статусе парламентов субъектов РФ. В основном в отечественной юридической литературе научные работы посвящены проблемам федерального парламентского права. Это объясняется относительно небольшим периодом развития современных региональных парламентов, и, как следствие, отсутствием устоявшихся традиций и практики их функционирования. В литературе практически отсутствуют исследования, имеющие своим специальным предметом правовое положение региональных парламентов Южного федерального округа, а те, что имеются, касаются лишь отдельных элементов статуса этих органов. Все это свидетельствует о необходимости дальнейших исследований в области этой важной и интересной проблемы, требующей комплексного анализа. Источниковедческую составляют действующее базу диссертационного исследования законодательство конституционно-правовое Российской Федерации и субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа (включая новейшие законы, которые пока еще не были предметом специальных научных исследований);

государственно-правовое законодательство советской России;

постановления Конституционного Суда РФ;

конституции зарубежных стран;

различные справочные и аналитические материалы;

труды отечественных и зарубежных авторов, содержащиеся в книгах, журнальных статьях, материалах научных конференций, семинаров, научных докладах и отчетах. Цели и задачи диссертационного являются округа, исследования. разработка Целями структуры по и диссертационного пределах Южного исследования федерального правовых конституционно-правового статуса парламентов субъектов РФ, находящихся в выработка предложений организацию совершенствованию норм, регулирующих деятельность парламентов субъектов РФ;

формулирование рекомендаций, направленных на оптимизацию функционирования региональных парламентов. В соответствии с целями определяются и конкретные задачи исследования:

- исследовать теоретические и законодательные основы конституционноправового статуса парламентов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа;

функциональную деятельность региональных парламентов и ее эффективность;

содержание компетенции и организации работы;

выработать предложения по совершенствованию законодательства в этой области;

рассмотреть и историю развития органов советских региональных власти, представительных законодательных государственной проанализировать положительный опыт их функционирования с точки зрения применения его в современных условиях России;

- сравнить конституционно-правовой статус парламентов субъектов современных федеративных государств и оценить возможность применения его передовых моделей в России. Объектом диссертационного исследования выступают правоотношения в сфере законодательной власти, связанные с закреплением конституционноправового положения региональных парламентов России. Предметом исследования является конституционно-правовой статус законодательных органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа. Методологическую основу настоящей работы составляют современные общенаучные и специальные методы познания. В числе общенаучных методов – диалектический, исторический, Из логический, специальных структурно-системный, методов диссертантом правоведения функциональный использовались методы. методы моделирования, сравнительного (диахронный и синхронный), толкования норм права. Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые комплексно парламентов конституции исследуются субъектов (уставы), проблемы Федерации, а также конституционно-правового находящихся текущее в пределах статуса Южного федерального округа, подвергаются обширному сравнительному анализу конституционно-правовое законодательство данных субъектов РФ в части закрепления правового положения законодательных органов. В диссертационном исследовании рассматриваются наметившиеся тенденции конституционно-правового развития, а также современные противоречия и пробелы законодательства, регулирующего деятельность региональных парламентов. Автор предлагает собственное понимание структуры конституционно-правового статуса парламентов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа, оригинально решает проблему определения законодательных органов субъектов РФ, формулирует ряд новых предложений и рекомендаций по совершенствованию организации и деятельности парламентов субъектов РФ, и, в первую очередь, находящихся в пределах Южного федерального округа. На защиту выносятся следующие положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании: 1. Структура конституционно-правового статуса парламента субъекта РФ, находящегося в пределах Южного федерального округа, представляет собой теоретическую конструкцию, состоящую из следующих элементов: понятие и функции парламента;

порядок формирования парламента;

компетенция парламента, полномочий включающая представляющая и внутреннее собой совокупность принципы, предметов формы и ведения, процедуру ответственности;

организация деятельности парламента, устройство, деятельности;

порядок прекращения полномочий парламента. 2. Автором предлагается определение законодательного органа субъекта РФ. В определении, содержащимся в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) субъектов и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», термины «законодательный» и «представительный» используются в качестве синонимов. Данное положение свидетельствует об отождествлении законодателем этих терминов. Однако в субъекте РФ помимо законодательного органа могут быть созданы и другие представительные органы государственной власти, в частности, представительные органы административно-территориальных единиц субъекта РФ, а также функционируют представительные органы местного самоуправления, которые не являются законодательными органами.

3. В современной России идет интенсивная и напряженная работа по формированию нового российского законодательства, в том числе и регионального. В этих условиях необходима профессиональная деятельность депутатов региональных парламентов. Предлагается закрепить в Федеральном законе субъектов «Об общих Российской органов принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Федерации» норму о том, что депутаты субъектов РФ осуществляют депутатскую законодательных деятельность на профессиональной постоянной основе. 4. Положение о выявленной в результате конституционно-правового федеративных государств статуса парламентов к росту тенденции сравнительного анализа субъектов численного современных состава и профессионализации деятельности депутатов. В этой связи обосновывается вывод о необходимости увеличения числа депутатов ряда парламентов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа. 5. Диссертантом обосновывается необходимость укрепления законодательной, представительской и контрольной функций парламентов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа, функции по участию в формировании государственного аппарата. 6. Положение о необходимости дальнейшего усиления полномочий парламентов субъектов РФ, их детальной регламентации в федеральном и региональном законодательстве. Предлагается внести дополнение в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому предоставить депутатам законодательного органа субъекта РФ право разрабатывать проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ наряду с высшим исполнительным органом государственной власти. Это обусловливается необходимостью совместной результативной работы законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. 7. Предлагается классификация законов, принимаемых парламентами субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа. Обосновывается необходимость установления в законодательстве четких критериев, позволяющих отличить пересмотр положений конституций (уставов) субъектов РФ от внесения в них поправок. Предлагается закрепить в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов лицо Российской РФ Федерации» норму о том, что высшее должностное (руководитель высшего исполнительного органа субъекта государственной власти субъекта РФ) не вправе отклонять направленную ему для обнародования конституцию (устав) субъекта РФ, поскольку голосование за ее (его) принятие выявляет позицию подавляющего большинства депутатов. А повторная процедура принятия конституции (устава) большинством не менее двух третей голосов приведет только к затягиванию процесса. 8. Обосновывается необходимость усиления конституционно-правовой ответственности региональных парламентов за совершение конституционноправовых нарушений. Предлагается установить в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) субъектов и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» такое основание конституционно-правовой ответственности, как установленный соответствующим судом факт систематического (три и более раза) принятия законодательным органом в течение срока своей легислатуры незаконных нормативных правовых актов, повлекших вредные последствия. 9. По мнению диссертанта, необходимо дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положением о том, что при всех законодательных органах субъектов РФ создаются научные экспертно-аналитические консультативные советы, которые будут обеспечивать реализацию научного подхода в правотворческой деятельности региональных парламентов, способствовать достижению более высокого качества принимаемых нормативных правовых актов, осуществлять экспертизу законопроектов, научное прогнозирование и планирование развития законодательства субъектов РФ. 10. На основе мирового на опыта обосновывается структуру позиция о нецелесообразности перехода двухпалатную парламентов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа, которые в настоящее время имеют одну палату. Теоретическая подтверждается разработанными на и их практическая в ходе основе значимость научными исследования выводами и на сделанными него предложениями, направленными совершенствование правового положения парламентов субъектов РФ, и, в первую очередь, находящихся в пределах Южного федерального округа. Результаты исследования могут быть применены при совершенствовании федеральной и региональной нормативно-правовой базы, закрепляющей статус парламентов субъектов РФ. Материалы диссертации могут быть использованы в дальнейших научных работах по конституционному (государственному) праву, в процессе преподавания этой учебной дисциплины, а также специальных интерес для курсов, посвященных конституционно-правовому парламентов, статусу депутатов парламентов субъектов РФ. Материалы диссертации могут представлять депутатов региональных представительных органов местного самоуправления, аппаратов указанных органов власти. Апробация опубликованных результатов автором исследования. научных Основные теоретические разработки и положения, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в работах. Апробация результатов исследования осуществлялась автором в ходе проведения учебных занятий по конституционному (государственному) праву со студентами юридического факультета Ставропольского государственного университета. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на региональных, вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного Основные края права и Ставропольского рекомендации, Думе государственного проекта закона университета. выводы «О сформулированные в диссертации, использованы автором при составлении Ставропольского Государственной Ставропольского края» (см. приложение). Структура и объем диссертации. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из десяти параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложения.

Глава I. Теоретические и исторические предпосылки становления конституционно-правового статуса парламентов субъектов федерации в России и современном мире § Понятие и основы конституционно-правового статуса законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа Термин «статус» происходит от латинского слова «status» – состояние, положение. Юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю. Тихомирова определяет «статус» как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей).1 Наиболее полное отражение категория статуса в конституционном праве нашла в трудах Н.А. Богдановой. По ее мнению конституционно-правовой статус выступает в двух формах правового выражения: нормативном и фактическом. субъектов Нормативный (участников) конституционно-правовой статус закрепляет на соответствующем уровне законодательства правовое положение конституционно-правовых отношений. Под фактическим статусом понимается реальное положение субъекта конституционно-правовых отношений в связи с применением норм конституционного права в конкретных социальнополитических условиях.2 Н.А. Богданова также разработала понятие доктринального конституционно-правового статуса, который она определяет как теоретическую конструкцию, соединяющую нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику реализации правовых установлений. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия /Под ред. М.Ю. Тихомирова. – М., 1998. – С. 426. 2 Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестн. Моск. ун-та. Сер 11. Право. – 1998. - № 3. – С. 4-5. 3 Там же. – С. 5.

В науке конституционного права нет единого мнения по вопросу о структуре конституционно-правового статуса государственного органа. Обзор различных точек зрения по этой проблеме приводится в статье Н.А. Богдановой «Категория статуса в конституционном праве» (с. 11-13). Так, сторонники узкого подхода (Н.В. Витрук) относят к структуре статуса лишь компетенцию, полномочия. Другие ученые (Ю.А. Дмитриев) вкладывают в содержание статуса государственного органа функции и полномочия (права и обязанности). Б.Н. Габричидзе построил следующую конструкцию конституционного статуса государственных органов, выделив в ней такие элементы: 1) политическую и государственно-правовую характеристики органов государства;

2) место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов, их соотношение;

3) основы взаимоотношений органов между собой;

4) важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов;

5) основы компетенции;

6) виды правовых актов государственных органов. Сама Н.А. Богданова выделяет в структуре конституционно-правового статуса государственного органа четыре элемента: 1) роль государственного органа в выполнении функций государства, его место и назначение в государственном организме;

2) правосубъектность государственного органа, которая проявляется в его юридической легитимации, означающей учреждение того или иного государственного органа, определение его статуса в нормативном акте, его формирование, а при определенных условиях смену состава (например, перевыборы, назначение нового персонального состава) или упразднение, себе осуществляемые ведения, в установленном и правом порядке;

4) 3) компетенция, которая выступает в качестве сложного образования, соединяя в предметы полномочия ответственность;

гарантии устойчивости и реальности правового положения государственных органов. Богданова Н.А. Указ. соч. - С. 14-19.

На основании анализа приведенных мнений ученых представляется возможным предложить следующую структуру конституционно-правового статуса регионального парламента России, которая, по нашему мнению, включает в себя следующие элементы: 1) понятие и функции парламента;

2) порядок формирования парламента;

3) 4) 5) компетенция парламента, состоящая из предметов ведения, полномочий и ответственности;

организация деятельности парламента, включающая внутреннее порядок прекращения полномочий парламента. устройство, принципы, формы и процедуру деятельности;

В отечественной и иностранной литературе существует множество подходов к определению понятия «регион».1 В контексте данного исследования термин «регион» используется в значении «субъект РФ», и в дальнейшем, когда речь идет о региональных парламентах, региональных законодательных органах, автор имеет в виду законодательные органы субъектов РФ. Порядок Федерации формирования региональных парламентов Российской числа является предметом исследования значительного отечественных ученых, достаточно полно осветивших данную проблему.2 Поэтому в настоящей диссертационной работе этот элемент правового положения региональных парламентов России не рассматривается. Не является предметом настоящего исследования также проблема законодательного процесса в региональных парламентах и, в целом, процедура их деятельности, поскольку эти вопросы достаточно полно исследованы в См. об этом: Навасардова Э.С. Организационно-правовые проблемы совершенствования регионального экологического управления. – Ставрополь: Изд-во СГУ, 2002. – С. 19-26. 2 См., например: Автономов А.С., Захаров А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты в современной России. - М.: Московский общественный научный фонд;

ООО «Издательский центр научных и учебных программ», 2000. - 92 с.;

Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М.: «Городец-издат», 2001;

Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2000 и др.

отечественной конституционно-правовой науке.1 Ключевым элементом конституционно-правового статуса регионального парламента является компетенция. «Вопрос о компетенции государственного органа, каким является парламент, относится к числу базовых в науке и политической практике. Ответ на него позволяет определить, как и в какой мере законодательный орган выполняет свою социальную роль в государстве, каковы его отношения с иными центральными и местными государственными институтами».2 Относительно понятия компетенции органа государственной власти в науке конституционного права сложились различные точки зрения. В одних источниках компетенция государственного органа представляется как совокупность функций и полномочий в отношении определенных предметов ведения.3 Однако нам более близка точка зрения Н.А Богдановой, которая определяет компетенцию как «складывающиеся в той или иной сфере государственного функционирования возможности соответствующих субъектов по выполнению их социально-политической роли и возложенных на них функций, неразрывно связанные с необходимостью осуществлять направленную и эффективную деятельность по реализации таких возможностей и со способностью нести ответственность за результаты своей работы».4 Таким образом, в соответствии с позицией Н.А. Богдановой, мы рассматриваем компетенцию государственного органа в качестве сложного образования, соединяющего предметы ведения, полномочия и ответственность. Деятельность правовую и государственных В органов принято подразделять на организационную. юридической литературе правовая деятельность государственных органов определяется как деятельность по См., например: Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. - М.: Манускрипт, 1998;

Конституционное право субъектов Российской Федерации /Отв. ред. В.А.Кряжков. - М., 2002;

Челябинская область – субъект Российской Федерации: Учебное пособие /Выдрин И.В., Кокотов А.Н., Саломаткин А.С.;

отв. ред. А.С.Саломаткин. – Челябинск: ПО «Книга», 1997 и др. 2 Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. – 1997. - № 3. – С. 8. 3 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т 1. - М:, 1993, С.186. 4 Богданова Н.А. Указ. соч. - С. 17.

установлению, изменению, отмене и применению правовых норм, а также по изменению сферы их действия. Под организационной деятельностью государственных органов понимается комплекс действий этих органов (их аппарата, общественных формирований), направленных на выполнение задач и функций органов государственной власти, но при этом не означающих установление (изменение, изменение сферы действия, отмены) правовых норм или их применение.1 В общем смысле организация деятельности определяется как ее согласование, парламента упорядочение. означает Организация деятельности регионального этого упорядочение внутреннего устройства коллегиального органа, порядка деятельности всего парламента и его структурных подразделений.2 Основы конституционно-правового статуса законодательных органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа (далее в работе – субъектов ЮФО) закреплены в Конституции РФ, Федеральном законе № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) субъектов и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» (далее в работе – Федеральный закон «Об общих принципах…»), а также в конституциях (уставах) и законах субъектов ЮФО. «Законодательные органы, будучи сформированы путем избрания населением определенного количества депутатов, одновременно являются и представительными органами. Это дает им право выступать от имени народа, выражать волю народа в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь. Такая двойственность природы законодательных органов отразилась на наименовании этих властных структур». См.: Алексеев И.А. Правовые вопросы организации и гарантии выборных органов местного самоуправления в Российской Федерации. – Пятигорский государственный лингвистический университет: Пятигорск, 2003. – С. 14-16. 2 См. об этом: Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Указ. соч. – С. 134. 3 Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. - М.: Манускрипт, 1998.– С. 3.

В Конституции РФ используется как термин «орган законодательной власти», так и термин «представительный орган», что свидетельствует об отсутствии у законодателя единого подхода к данному вопросу. Например, в ч.2 ст.66 устанавливается право законодательного (представительного) органа субъекта РФ принимать законы, определяющие статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В данном случае термины «представительный» и «законодательный» используются как синонимы. В ч.1 ст.77 речь идет о представительных органах государственной власти, система которых устанавливается субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя и требованиями федерального закона. При закреплении порядка формирования Совета Федерации определено, что в его состав входят по два представителя от каждого субъекта РФ, в том числе один от представительного органа государственной власти (ч.2 ст.95). Правом обращения с запросом в Конституционный Суд РФ наделены органы законодательной власти субъектов РФ (ч.2 ст.125). В статье 136 Конституции России право субъектов РФ решать вопрос об одобрении принятых Федеральным Собранием поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации также закреплено за органами законодательной власти субъектов РФ. Федеральный закон «Об общих принципах…» устанавливает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ (ч.1 ст.4). Как видно из легального определения, федеральный закон вслед за Конституцией РФ отождествляет термины «законодательный» и «представительный» в характеристике органа государственной власти субъекта РФ. На основании данного легального определения субъекты ЮФО в конституциях и уставах формулируют понятие своих парламентов. Формулировки региональных парламентов, аналогичные использованной в Федеральном законе «Об общих принципах…», содержатся в Конституции Чеченской Республики (ч.1 ст.78), уставах Ростовской области (ч.1 ст.31) и Ставропольского края (абз.1 ст.24). В Республике Адыгея Государственный Совет - Хасэ (ч.1 ст.63) и в Астраханской области Государственная Дума (ч.1 ст.17) названы постоянно действующими высшими и единственными законодательными (представительными) органами государственной власти. В Конституции Карачаево-Черкесской Республики Народное Собрание (Парламент) является постоянно действующим высшим законодательным и представительным органом (ч.1 ст.78). В конституциях Кабардино-Балкарской Республики (ст.91), Республики власти. В Конституции Республики Дагестан (ст.59) Народное Собрание – парламент определено как постоянно действующий законодательный (представительный) орган государственной власти, Уставе Краснодарского края (абз.3 ч.1 ст.24) Законодательное Собрание является постоянно действующим законодательным и представительным органом государственной власти. Основные комбинации законы остальных субъектов ЮФО используют Так, Степное иные характеристик парламентов. Уложение Северная Осетия – Алания (ст.66) парламентам дана характеристика представительного и законодательного органа государственной (Конституция) Республики Калмыкия определяет Народный Хурал (Парламент) как высший законодательный (представительный) орган государственной власти республики (абз.1 ст.29), в Конституции Республики Ингушетия используется характеристика Народного Собрания (Парламента) как постоянно действующего высшего представительного и единственного законодательного органа государственной власти республики (ст.56), а наиболее полное определение парламента субъекта ЮФО содержит Устав (Основной Закон) Волгоградской области, который характеризует Волгоградскую областную Думу как постоянно действующий, высший и единственный, выборный представительный и законодательный орган государственной власти (ч.1 ст.22). «Термин «законодательный» применительно к характеристике органа государственной власти дает возможность показать его функциональное назначение. Что же касается термина «представительный», то он характеризует прежде всего его природу и источник образования. Выборный орган создан для выполнения основной функции – принятия закона или законодательства. В принимаемых актах он должен отражать потребности избирателей области, края, быть представителем их интересов при решении наиболее важных вопросов жизни региона. Термин «представительный» означает лишь то, что этот орган избран народом и осуществляет представительские функции, является проводником интересов населения области».1 По нашему мнению, одновременное использование в определении органа государственной власти субъекта РФ в качестве синонимов терминов «законодательный» и «представительный» в определенной степени является некорректным. Законодательный орган не является единственным представительным органом государственной власти в субъекте РФ. Помимо него на территории субъекта РФ могут иметь место представительные органы государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов) данного субъекта РФ.2 В субъекте РФ также имеются представительные органы местного самоуправления, которые хотя и не являются органами государственной власти, но тем не менее осуществляют публичные представительские функции. Главный признак, отличающий законодательный орган субъекта РФ от других выборных представительных органов власти субъекта РФ – осуществление законодательной функции. Федеральный законодатель См.: Малый А.Ф. О статусе законодательных органов краев и областей // Журнал российского права. – 1998. № 8. – С. 54. 2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ № 1-П от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» (п.4).

совершенно справедливо определяет статус регионального парламента как единственного органа законодательной власти субъекта РФ. Никакие другие представительные органы власти в субъекте РФ не имеют права осуществлять законодательную деятельность, т.е. принимать законы. Поэтому автор согласен с мнением А.Ф. Малого о том, что «при определении названия выборного органа субъекта РФ необходимо отдать предпочтение термину «законодательный»... Термин «представительный» должен использоваться для дополнительной характеристики выборного органа».1 Но законе если «Об региональный парламент является единственным орган законодательным органом в субъекте РФ, то использование в Федеральном общих принципах…» формулировки «высший» законодательной власти представляется некорректным. Региональный парламент является не высшим законодательным, а высшим представительным органом субъекта РФ. Основываясь на вышеизложенных доводах, мы предлагаем следующее определение регионального парламента: «законодательный орган субъекта РФ является постоянно действующим единственным законодательным и высшим представительным органом государственной власти субъекта РФ». Федеральный закон «Об общих принципах…» устанавливает, что наименование законодательного органа государственной власти субъекта РФ устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ (ч.2 ст.4). В субъектах ЮФО законодательные органы называются по-разному: в Республике Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарской, Чеченской республиках – Парламент;

в Республике Адыгея – Государственный Совет – Хасэ;

в Республике Дагестан, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Ингушетия – Народное Собрание (Парламент);

в Республике Калмыкия – Народный Хурал (Парламент);

в Астраханской области, Ставропольском крае – Малый А.Ф. Указ. соч. – С. 55.

Государственная Дума;

в Волгоградской области – областная Дума;

в Ростовской области, Краснодарском крае – Законодательное Собрание. Необходимо подчеркнуть, что термин «парламент» в наименовании представительных органов используется только в законодательстве республик ЮФО. Края и области ЮФО в определении своих законодательных органов термин «парламент» не используют. Здесь, видимо, сказываются исторические традиции, в соответствии с которыми до принятия Конституции РФ 1993 года республиканские Верховные Советы обладали более высоким конституционноправовым статусом, нежели краевые, областные Советы народных депутатов. Однако Конституция РФ установила единый конституционно-правовой статус законодательных органов всех субъектов РФ. Эти органы выполняют одинаковые функции, обладают сходными полномочиями в пределах единых предметов ведения, сходным образом организованы, осуществляют одинаковые формы деятельности и несут одинаковую ответственность за такую деятельность. Не вдаваясь в дискуссию о качественных признаках парламента как представительного органа власти, следует отметить, что, по нашему мнению, ЮФО, принцип равноправия в своем субъектов РФ, закрепленный при в ст.5 Конституции РФ, позволяет краям и областям ЮФО, наравне с республиками использовать законодательстве наименовании представительных органов термин «парламент». Принципиальное значение имеет количественный состав депутатского корпуса региональных парламентов ЮФО. Федеральный закон «Об общих принципах…» относит полномочие по определению количественного состава депутатов региональных парламентов к исключительному ведению субъектов РФ (ч.3 ст.4). В законодательных органах субъектов ЮФО наблюдается достаточно большой разброс по численному составу депутатов. Так, Государственный Совет – Хасэ Республики Адыгея состоит из 54 депутатов, Народное Собрание Республики Дагестан – 72 депутатов, Парламент Кабардино-Балкарской Республики – 110 депутатов, Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики – 73 депутатов, Парламент Республики Северная Осетия – Алания – 75 депутатов, Чеченской Республики – 61 депутата, Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия – 27 депутатов, Собрание (Парламент) Республики Ингушетия – 21 депутата, Законодательное Собрание Краснодарского края - 70 депутатов, Ростовской области – 45 депутатов, Волгоградская областная Дума – 38 депутатов, Государственная Дума Астраханской области – 29 депутатов, Ставропольского края – 25 депутатов. Объективно возникает вопрос об оптимальном количественном составе депутатов законодательных органов субъектов ЮФО, от решения которого напрямую зависит эффективность работы региональных парламентов ЮФО. «Количественный состав представительного учреждения должен быть, насколько это возможно, рациональным и оптимальным для обеспечения работоспособности этого органа власти, с одной стороны, и наиболее полного представительства в нем различных интересов граждан, с другой».1 Ограниченное число депутатов создает немало проблем в деятельности законодательных органов субъектов ЮФО, в частности, в работе постоянных комитетов (комиссий). К примеру, в Ставропольском крае минимальный численный состав комитетов Государственной Думы Ставропольского края установлен в количестве трех депутатов.2 В то же время заседание комитета правомочно, если на нем присутствует более половины от числа депутатов, избранных в состав комитета.3 Таким образом, фактически в заседании комитета с правом решающего голоса могут принимать участие два депутата. Комитет принимает решение большинством голосов от числа присутствующих Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. - М.: ООО «Городец-издат», 2001. – С. 15-16. 2 Постановление Государственной Думы Ставропольского края № 13-III ГДСК от 17 января 2002 г. «Об образовании комитетов (постоянных комиссий) Государственной Думы Ставропольского края» (абз.1 ч.3). 3 Положение о комитетах (постоянных комиссиях) Государственной Думы Ставропольского края, утвержденное постановлением Государственной Думы Ставропольского края № 36-III ГДСК от 21 февраля 2002 г. (п.17).

членов. Однако в рассматриваемом случае большинства голосов депутатов установить невозможно. Аналогичная ситуация имеет место и в других региональных парламентах ЮФО. В настоящее время депутаты немногочисленных законодательных органов субъектов ЮФО выходят из этого сложного положения, установив для себя возможность быть членами одновременно двух постоянных комитетов (комиссий), однако этот шаг принципиально не решает проблему. 24 июля 2002г. в Федеральный закон «Об общих принципах…» было внесено дополнение, в соответствии с которым не менее 50 процентов депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном органе субъекта РФ – не менее 50 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах (ч.4 ст.4). Это означает, что не менее половины депутатских мандатов в парламентах субъектов РФ должно распределяться между политическими партиями. В настоящее время субъекты ЮФО приводят свое законодательство в соответствие с вышеуказанной нормой. Например, по пропорциональной избирательной системе избирается 27 депутатов Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея, 22 депутата Волгоградской областной Думы. Очевидно, что партии в условиях небольшого числа депутатов региональных парламентов ЮФО не смогут полноценно осуществлять парламентскую деятельность. Приведенные доводы свидетельствуют о необходимости увеличения числа депутатов ряда законодательных органов субъектов ЮФО (республик Калмыкия и Ингушетия, Астраханской области, Ставропольского края). Это необходимо сделать как в целях оптимального представительства избирателей, так и последовательного, эффективного осуществления региональными парламентами своих функций и полномочий. С вопросом о количественном составе депутатского корпуса напрямую связан вопрос о режиме работы депутатов в законодательных органах субъектов ЮФО. Федеральный закон «Об общих принципах…» определяет, что условия осуществления период, или РФ депутатом без отрыва Число депутатской от деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный в законе основной деятельности) на устанавливаются субъектом РФ самостоятельно в конституции (уставе) и (или) субъекта (ст.11). депутатов, работающих профессиональной постоянной основе, должно субъекта РФ (ч.6 ст.4). В абсолютном большинстве субъектов ЮФО депутаты законодательных органов разделены на две категории: работающие на постоянной основе, и те, кто периодически заседает на парламентских сессиях, причем число последних преобладает.1 Так, в Законодательном Собрании Ростовской области на профессиональной постоянной основе работают шесть депутатов из общего числа в 45 депутатов (абз.2 ч.1 ст.3 Закона Ростовской области «О Законодательном Собрании Ростовской области», в Ставропольском крае - не более 12 депутатов из общего числа в 25 депутатов (ч.4. ст.12 Закона Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края»), в Кабардино-Балкарской Республике число депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, не может составлять более одной пятой (22 депутата) от общего числа (110 депутатов) (ч.3 ст. 95 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Только в Республике Ингушетия все депутаты Народного Собрания (Парламента) работают на профессиональной устанавливаться законом См. об этом: Михайловская И. Региональные особенности реализации принципа разделения властей в современной России /Сб. докл. «Российский конституционализм: политический режим в региональном контексте». – М.: Центр конституционных исследований МОНФ, 2000. – С. 179;

Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России. – Автореф. дисс. докт. юрид. наук. - М., 1999. – С. 20.

постоянной основе (ч.1 ст. 73 Конституции Республики Ингушетия). Очевидно, что в наибольшей степени навыками парламентской работы обладают депутаты, работающие в региональных парламентах на профессиональной постоянной основе. Они определяют основные направления законодательной работы и несут на себе основную нагрузку по подготовке законопроектов и других правовых актов к обсуждению. Что касается деятельности депутатов, работающих в парламентах субъектов РФ на полупрофессиональной основе, то, по нашему мнению, невозможно эффективно решать вопросы государственного управления, участвуя в работе парламента в течение 3-5 дней в месяц. Депутаты, работающие в региональных парламентах без отрыва от основной деятельности и участвующие в принятии законов, являются руководителями либо сотрудниками тех структур, интересы которых напрямую затрагиваются данными законами. Такое положение может привести к тому, что депутат начнет отстаивать в парламенте субъекта РФ частные интересы данных структур, даже если это наносит ущерб государственным интересам. Такие депутаты фактически не несут никакой реальной ответственности за депутатскую деятельность. Даже роспуск законодательного органа не влечет для них какие-либо ощутимые негативные последствия, так как они при этом не теряют ни работы, ни зарплаты. По мнению автора, на том этапе государственного строительства, на котором находится Россия, когда идет интенсивная и напряженная работа по формированию регионального, нового российского законодательства, в том числе и депутатов необходима профессиональная деятельность парламентов субъектов РФ аналогично федеральному парламенту. В связи с этим нам представляется необходимым закрепить в Федеральном законе «Об общих принципах…» норму о том, что депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ осуществляют депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе.

Большое практическое значение имеет вопрос о сроке полномочий региональных парламентов ЮФО. Федеральный закон «Об общих принципах…» не содержит специальных норм на этот счет. В нем лишь закрепляется, что срок полномочий депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет (ч.5 ст.4). Здесь усматривается стремление законодателя построить эту норму таким образом, чтобы она подходила в том числе и под региональные парламенты, действующие на основе периодической ротации депутатского корпуса, когда выборы половины состава парламента проходят раз в два года. В целом же такой парламент работает непрерывно. Однако следует отметить, что в субъектах ЮФО парламентов, формируемых на основе использования принципа ротации, нет. Тем не менее, некоторые субъекты ЮФО (Калмыкия, Ингушетия, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область, Краснодарский край) в своих конституциях принципах…» (уставах) вслед за Федеральным срок законом полномочий «Об общих устанавливают лишь депутатов законодательных органов и не содержат норм конкретно о сроке полномочий региональных парламентов. Приведем пример, иллюстрирующий возможность возникновения в результате несовершенства закона определенной коллизионной ситуации. Устав Ростовской области определяет, что срок полномочий депутатов Законодательного Собрания Ростовской области одного созыва составляет пять лет (ч.2 ст.33). Если депутат от какого-либо одномандатного избирательного округа будет избран не одновременно с другими депутатами Законодательного Собрания, а, скажем, через год, то срок его полномочий заканчивается на один год позднее, чем у других депутатов, избранных вовремя. Получается, что каждый депутат вправе настаивать, чтобы срок его полномочий продолжался не менее пяти лет и не зависел от срока окончания полномочий основной части депутатов. Однако, как известно, новый созыв парламента должен содержать вновь избранных депутатов. По нашему мнению, следует согласиться с утверждением А.Ф. Малого о том, что для того, чтобы избежать подобной ситуации, субъекты РФ, за исключением тех, в которых региональные парламенты действуют по принципу ротации депутатского корпуса, должны установить в своих конституциях и уставах конкретный срок полномочий законодательных органов одного созыва.1 В этом отношении примером может служить Устав (Основной Закон) Ставропольского края, определяющий как срок полномочий Государственной Думы Ставропольского края, так и срок полномочий депутатов Государственной Думы Ставропольского края, которые составляют пять лет (ч.2 и 3 ст.24). Подводя итог, можно сделать следующие выводы и предложения. 1. Предлагается следующая структура конституционно-правового статуса регионального парламента России, включающая в себя следующие элементы: понятие и функции парламента;

порядок формирования парламента, парламента;

включающая компетенция парламента, состоящая из предметов ведения, полномочий и ответственности;

организация деятельности внутреннее устройство, принципы, формы и процедуру деятельности;

порядок прекращения полномочий парламента. 2. На основании анализа федерального и регионального законодательства автор разработал определение регионального парламента: «законодательный орган субъекта РФ является постоянно действующим единственным законодательным и высшим представительным органом государственной власти субъекта РФ». 3. Термин «парламент» в наименовании представительных органов используется только в законодательстве республик ЮФО. Однако принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в ст.5 Конституции РФ, позволяет Малый А.Ф., Гмырин М.А. Организация областного парламента. - http:// www.legislature.ru.

краям и областям ЮФО, наравне с республиками, использовать в своем законодательстве термин «парламент» в наименовании представительных органов. 4. В целях оптимального эффективного представительства осуществления избирателей, региональными последовательного, парламентами своих функций и полномочий необходимо увеличение числа депутатов ряда законодательных органов субъектов ЮФО. 5. В современных условиях России необходима полная профессионализация деятельности депутатов парламентов субъектов РФ аналогично федеральному парламенту. 6. Помимо срока полномочий депутатов субъекты РФ, за исключением тех, в которых региональные парламенты действуют по принципу ротации депутатского корпуса, должны установить в своих конституциях и уставах конкретный срок полномочий законодательных органов одного созыва.

§ 2 Функции законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа В книге «Теория государства и права: Часть I. Теория государства» под ред. А.Б. Венгерова дается определение понятия «функция» в теории государства и права. В соответствии с этим определением функция означает «направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение» (М.: Юрист, 1995. – С. 142). Под функциями регионального парламента автор понимает направление, предмет деятельности указанного государственного органа, в которых проявляются его сущность и социальное назначение. По нашему мнению, можно выделить семь основных функций региональных формировании парламентов. Ими являются: аппарата;

6) 1) по законодательная;

взаимодействию 2) с представительская;

3) контрольная;

4) учредительская;

5) по участию в государственного федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления;

7) внутриорганизационная. Главной функцией региональных парламентов ЮФО является законодательная функция. По своему значению она является наиболее важной и объемной, что предопределило название региональных законодательных органов. Законодательная функция означает, что только законодательный орган субъекта ЮФО обладает исключительным правом принимать законы, т.е. правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории субъекта ЮФО. Своеобразным исключением из этого правила является ст. 85 Конституции Чеченской Республики, которая предоставляет Президенту Чеченской Республики право издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ, федеральным и республиканским законам, а их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Включение указанной нормы в текст основного закона Чеченской Республики объясняется необходимостью оперативного восстановления и регулирования правовой системы данной республики в переходный период. Вместе с тем, даже в сфере осуществления законодательной власти региональный парламент ЮФО делит свою компетенцию с народом субъекта ЮФО, который вправе принимать законы субъекта ЮФО непосредственно на референдуме. В этой связи неверными представляются положения основных законов некоторых субъектов ЮФО, закрепляющих в качестве единственного субъекта законодательной власти региональный парламент, не упоминая при этом народ (например, Устав Астраханской области (ст.15)). Представительская функция регионального парламента ЮФО призвана выражать волю многонационального народа, проживающего на территории субъекта ЮФО. Интересно отметить определение источника власти в субъектах ЮФО, закрепленного в их конституциях и уставах. В республиках ЮФО источником власти признается народ, а в остальных субъектах ЮФО источник власти определен по-разному: граждане (Волгоградская область), сообщество граждан (Ростовская область), население (Ставропольский край), народ (Краснодарский край). Представляется, что исходя из принципа равноправия субъектов РФ (ч.1 ст.5 Конституции РФ) источником власти во всех субъектах ЮФО должен признаваться народ, проживающий на территории данных субъектов ЮФО. С.В. Масленникова в своей монографии «Народное представительство и права граждан в Российской Федерации» (М.: «Городец-издат», 2001. – С. 14.) перечисляет основные свойства представительных органов власти: «выборность;

коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений;

особый характер связи народных представителей с избирателями. Только в совокупности все названные свойства дают качество представительности, «Парламент – позволяющее это характеризовать официальный соответствующие орган народного учреждения как органы народного представительства». единственный представительства».1 Именно в парламенте выражается коренная, органическая связь власти с народом. Парламент выражает волю народа субъекта ЮФО, придает ей общеобязательный характер и осуществляет от его имени власть. Парламенты сопричастность с субъектов этими ЮФО формируются путем выборов. содействует Демократическое избрание депутатов позволяет гражданам выразить свою представительными органами, установлению непосредственной связи между народными представителями и избирателями. Выборность предопределяет особое место региональных парламентов ЮФО среди других органов власти, отражает их тесную связь с народом. Главная функция регионального парламента – законотворчество – неразрывно связана именно с его представительностью. Представительный орган в принимаемых законах выражает волю народа, проживающего на территории соответствующего субъекта ЮФО. Именно в этих законах должны учитываться интересы народа как единственного источника власти в субъекте ЮФО. Региональные парламенты в своей деятельности должны отражать социальные интересы избирателей соответствующих субъектов ЮФО, согласовывать усилия различных политических сил, формировать у народа гражданскую позицию. Представительный орган призван являться трибуной для выражения своего мнения представителями народа, для обсуждения жизненно важных проблем региона. Осуществление деятельности контрольных контрольной функции играет важную укрепить роль в региональных полномочий парламентов позволяет ЮФО. Наличие достаточных авторитет значительно законодательного органа субъекта ЮФО. Сущность контрольной функции Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. – 1997. - № 3. – С. 10.

заключается в том, что народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Вне контроля не должны находиться никакие органы власти. Региональный парламент ЮФО контролирует деятельность исполнительных органов государственной власти субъекта ЮФО, органов местного самоуправления. Осуществление контрольной функции логически вытекает из наличия у регионального парламента законодательной и представительской функций, поскольку контроль за исполнением уже принятых решений способствует их реальному воплощению в жизнь. Парламентский контроль осуществляется в самых разнообразных формах: финансовый контроль;

контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ, осуществлением программ социально-экономического развития;

контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ. Законодательный орган субъекта РФ контролирует деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, утверждая структуру исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, решая вопрос о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный орган принимал участие;

осуществляет иные формы контроля. Таким образом, можно констатировать наличие достаточно широких контрольных полномочий у региональных парламентов ЮФО. Усиление контрольной функции законодательных органов субъектов ЮФО является одним из важнейших приоритетов в их деятельности. Тем не менее, контрольная функция региональных парламентов ЮФО не должна стать абсолютной. Ее осуществление не может нарушать баланс властей и самостоятельность их органов в субъектах ЮФО.

Учредительская функция региональных парламентов ЮФО позволяет им непосредственно создавать государственные и негосударственные институты или участвовать в их формировании. Законодательные органы субъектов ЮФО учреждают конституционные (уставные) суды субъектов ЮФО, должность Уполномоченного по правам человека в субъекте ЮФО, учреждают средства массовой информации, банки, создают контрольно-счетные (счетные) палаты, постоянные представительства при федеральных органах государственной власти, осуществляют иные учредительские полномочия. Еще одной основной функцией законодательных органов субъектов ЮФО является их участие в формировании государственного аппарата, выражающееся в назначении должностных лиц федеральной и региональной власти. «Федеративная природа Российской Федерации предусматривает, что органам государственной власти субъектов Федерации (и прежде всего законодательному органу) должно быть предоставлено реальное право принимать участие в назначении представителей Федерации на своей территории».1 Это положение явилось предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Как отметил Суд, если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным органом субъекта Федерации назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Это связано с тем, что такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях. Этим не См.: Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. - М.: «Городец-издат», 2001. – С. 117.

затрагиваются самостоятельно прерогативы решать Российской вопрос Федерации при в конечном счете данный условии использования установленных Конституцией РФ и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур.1 Законодательный орган субъекта ЮФО должен принимать активное участие в формировании органов исполнительной власти субъекта ЮФО. Только наличие широких полномочий по назначению на должность ключевых руководителей исполнительной власти позволит региональному парламенту успешно функционировать в системе органов государственной власти субъекта ЮФО. Но такое положение парламентов не должно нарушать в субъектах ЮФО баланс властей и самостоятельность их органов. Важной является функция региональных парламентов ЮФО по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Ее выполнение обусловлено федеративной природой России, самостоятельностью органов местного самоуправления. Парламенты субъектов РФ должны обеспечивать единство правового пространства государства, поддерживать необходимые связи в системе органов власти всех уровней, а в необходимых случаях участвовать в разрешении противоречий между элементами этой системы. Внутриорганизационная функция региональных парламентов ЮФО направлена на упорядочение их внутренней деятельности, установление четкого порядка и процедур осуществления своей работы. Отличие данной функции от вышеперечисленных проявляется в том, что ее осуществление направлено преимущественно внутрь самого законодательного органа и не касается других органов государственной власти. Важность данной функции заключается в том, что от успешного ее выполнения напрямую зависит Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п.10).

эффективное осуществление всех других функций регионального парламента ЮФО. Резюмируя сказанное, можно сделать следующие выводы. 1. Автор выделяет семь основных функций региональных парламентов: 1) законодательную;

2) представительскую;

3) контрольную;

4) учредительскую;

5) по участию в формировании государственного аппарата;

6) по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления;

7) внутриорганизационную. 2. В настоящее время требуется укрепление законодательной, представительской и контрольной функций региональных парламентов ЮФО, функции по участию в формировании государственного аппарата. Уровень развитости этих функций демонстрируют степень участия регионального парламента в управлении важнейшими делами соответствующего субъекта, его способность выражать волю и интересы народа, реальное место в системе органов государственной власти.

§ Этапы становления и развития представительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ Предтечей современных региональных парламентов были уездные и губернские земские собрания, а также городские думы, образованные в результате реформ 1864 и 1870 годов. Это были всесословные выборные органы местного самоуправления, которые занимались насущными вопросами жизни населения губернии, уезда, города: заведованием повинностями, дорожным делом, просвещением, здравоохранением, общественным призрением и т.д. Октябрьская революция 1917 года привела к скорой ликвидации существующего земского и городского самоуправления в России. Власть полностью перешла в руки новых региональных представительных органов государственной власти – Советов. Разносторонние аспекты, актуальные проблемы конституционно-правового статуса советских представительных органов государственной власти нашли отражение в работах таких отечественных ученых, как С.А. Авакьян, И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, О.Е. Кутафин, Ж.И. Овсепян, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, К.Ф. Шеремет и др.1 С образованием Советского государства властью был провозглашен лозунг: «Вся власть Советам!». Советы воплощали в себе законодательную и исполнительную власть, они же контролировали и судебную власть. Советы являлись единственными выборными органами государственной власти. Все другие государственные органы либо непосредственно, либо в конечном итоге образовывались Советами и формально были им подчинены. «Таким образом, См., например: Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. - М.: Юридическая литература, 1971;

Барабашев Г.В. Областной, краевой Совет депутатов трудящихся. - М.: Мысль, 1967;

Барабашев Г.В., Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. - М.: Юридическая литература, 1987;

Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. - М., Юридическая литература, 1981;

Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., Юридическая литература, 1986;

Овсепян Ж.И. Становление парламентаризма в России: Учебное пособие. – Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2000;

Работа Советов: теория и практика /Сб. ст. под ред. М.Ф.Стрепухова. - М., Известия, 1986.

Советы несли в себе отрицание прогрессивного принципа «разделения властей», они были основаны на противоположном принципе – единства, монизма власти, ее монополизации в одном учреждении. Советы образовывали разветвленную систему представительных органов, которые функционировали и в центре, и на местах, во всех административно-территориальных единицах и на всех уровнях государственной организации».1 Все Советы, в том числе и местные, являлись органами государственной власти, и в основе их взаимоотношений лежал принцип демократического централизма. В первой Конституции РСФСР 1918 года Россия объявлялась республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Россия стала федеративным государством. С образованием Советского государства сложилась единая вертикаль Советов, основанная на строгой иерархии их различных уровней. Решения вышестоящих органов были обязательными для нижестоящих, нижестоящими. Высшей представительной властью в регионах являлись областные и губернские (окружные) съезды Советов, которые избирались населением по различным нормам представительства. Конституция РСФСР устанавливала определенные ограничения количественного состава региональных съездов советов: в областных съездах могло быть не более 500 депутатов, в губернских (окружных) – не более 300 депутатов. Съезды Советов избирали свои исполнительные органы – исполнительные комитеты, которые были ответственны перед избравшими их Съездами. Съезды Советов были непостоянно действующими представительными органами, и в перерывах между съездами высшей властью на соответствующей территории являлись исполнительные комитеты. Фактически они в значительной степени подменяли Советы. Съезды Советов созывались исполнительными комитетами по их усмотрению или по требованию Советов вышестоящие Советы осуществляли руководство См.: Овсепян Ж.И. Становление парламентаризма в России: Учебное пособие. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2000. – С. 30.

местностей, насчитывающих не менее одной трети всего населения данного района, но не реже двух раз в год по области, одного раза в три месяца по губернии. В компетенцию областных и губернских Съездов советов входило проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти;

принятие всех мер к поднятию своей территории в культурном и хозяйственном отношениях;

разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное значение;

объединение всей советской деятельности в пределах подведомственной территории. Областным Съездам Советов и их исполнительным комитетам принадлежало право контроля над деятельностью всех местных Советов данной области, а губернским, соответственно, над деятельностью всех Советов губернии вплоть до отмены их решений. Тем не менее, областным и губернским Советам не было предоставлено право осуществления законодательной деятельности. Конституция РСФСР 1925 года установила в качестве субъектов РСФСР автономные советские социалистические республики (АССР). Автономным республикам было предоставлено право принимать свои основные законы (конституции). Конституции автономных республик принимались их Съездами Советов, представлялись на утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и вносились на окончательное утверждение Всероссийского Съезда Советов. Съезды советов являлись высшими органами государственной власти соответствующей автономной республики. В период между их сессиями действовали избираемые Съездами центральные исполнительные комитеты, которые в свою очередь формировали из своего состава президиумы, действовавшие в качестве высших органов власти республики в период между сессиями центральных исполнительных комитетов. Центральным исполнительным комитетам республик предоставлялось право принимать законы, имеющие обязательную силу на территории соответствующей республики. Таким образом, законодательная и исполнительная власть как в центре, так и в субъектах Федерации сосредотачивалась в одних и тех же руках. В советской России была создана громоздкая система представительных органов государственной власти, включающая в себя множество звеньев даже в рамках одного и того же государственного органа. Что касается краев, областей, губерний, то к ведению их Съездов Советов Конституция территорий. Конституция РСФСР 1937 года впервые закрепила полный перечень субъектов Федерации (ст.14). Этот перечень включал субъекты, которые в настоящее время находятся в пределах ЮФО, а именно: Краснодарский край, Ростовскую Осетинскую, область, Дагестанскую, АССР, Кабардино-Балкарскую, Карачаевскую и СевероЧечено-Ингушскую Черкесскую отнесла составление и утверждение бюджетов данных автономные области. Высшим органом государственной власти автономной республики являлся Верховный Совет, который избирался гражданами республики на четыре года. Верховный Совет признавался единственным законодательным органом республики. Он обладал следующими полномочиями: а) принимал Конституцию автономной республики и вносил ее на утверждение Верховного Совета РСФСР;

б) устанавливал районное деление автономной республики и границы районов и городов и вносил на утверждение Верховного Совета РСФСР;

в) утверждал народнохозяйственный план и бюджет автономной республики;

г) формировал Правительство автономной республики – Совет Народных Комиссаров;

д) присваивал почетные звания автономной республики. Органами государственной власти в краях, областях, автономных областях являлись Советы депутатов трудящихся, которые избирались населением сроком на два года. Данные органы государственной власти имели право принимать лишь решения и распоряжения. Сессии краевых и областных Советов созывались их исполнительными комитетами не реже четырех раз в год. Сессии Советов депутатов были главной формой их деятельности, поскольку на сессиях принимались решения Совета, формировались его органы, заслушивались отчеты исполнительного комитета и постоянных комиссий Совета. Советы депутатов трудящихся В были довольно на один многочисленными областной Совет представительными органами. среднем приходилось 208, а на краевой – 281 депутат. Минимальный состав Совета был установлен в 100 депутатов.1 Каждый областной, краевой Совет из числа своих депутатов избирал постоянные комиссии и исполнительный комитет. В составе комиссий работало большое количество депутатов Совета (более 80%). Краевыми, областными Советами депутатов трудящихся создавалось, как правило, 12-14 постоянных комиссий на каждый Совет по 10-20 депутатов в комиссии. Типичными для областных, краевых Советов являлись следующие постоянные комиссии: бюджетно-финансовые, населения, социального сельского хозяйства образования, дорожного хозяйства, и промышленности и строительства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания коммунального народного обеспечения, благоустройства, культуры, жилищного и строительства, здравоохранения строительства, социалистической законности.2 Заседания комиссий проходили обычно 1-3 раза в квартал. Комиссии были подотчетны Советам и ответственны перед ними за свою деятельность.

1 См.: Барабашев Г.В. Областной, краевой Совет депутатов трудящихся. - М.: Мысль, 1967. – С. 9-10. Там же. – С. 12.

Конституция РСФСР 1978 года установила новый перечень субъектов Федерации, в том числе находящихся в настоящее время в пределах ЮФО: Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, АССР, и Калмыцкую, и Северо-Осетинскую, края, Чечено-Ингушскую Краснодарский Ростовскую Ставропольский Астраханскую, Волгоградскую области, Адыгейскую и Карачаево-Черкесскую автономные области (ст.71). Конституция еще больше усилила полномочия Верховных Советов автономных республик, закрепив, что они правомочны решать все вопросы, отнесенные к ведению республики. Срок полномочий Верховных Советов автономных республик устанавливался в пять лет. Органами государственной власти в краях, областях являлись соответствующие Советы народных депутатов, срок полномочий которых устанавливался в два с половиной года. Сессии краевых, областных Советов созывались их исполнительными комитетами не реже четырех раз в год. Депутаты осуществляли свою деятельность на непрофессиональной основе, не порывали с производственной или иной служебной деятельностью. Депутат одного Совета мог быть избран одновременно членом другого Совета народных депутатов. 20 ноября 1980 года был принят Закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР». Он закрепил основные принципы деятельности краевых, областных Советов: коллективное, свободное, деловое обсуждение и решение вопросов, гласность, регулярная отчетность исполнительного комитета, других создаваемых Советом органов перед Советом и населением, широкое привлечение граждан к участию в работе Советов (ст.4). Краевой, областной Совет народных депутатов решал все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводил в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководил деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвовал в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносил по ним свои предложения. Сессия краевого, областного Совета считалась правомочной при наличии не менее двух третей общего числа депутатов краевого, областного Совета. Вопросы на рассмотрение сессии вносились исполнительным комитетом, постоянными комиссиями и депутатами Совета. Предложения к повестке дня могли представляться краевыми, областными органами общественных организаций, а также районными, городскими Советами народных депутатов. В постоянные комиссии краевого, областного Совета не могли быть избраны депутаты, входившие в состав исполнительного комитета Совета, краевого, областного комитета народного контроля, краевого, областного суда, а также прокурор края, области. Депутат был обязан присутствовать на каждой сессии краевого, областного Совета народных депутатов и активно участвовать в работе сессии и тех органов Совета, в которые он был избран. Отметим, что в советском государстве всегда существовал императивный мандат депутата. Депутаты всех уровней представительной власти получали наказы от своих избирателей, обязаны были отчитываться перед ними, и могли быть в любое время отозваны избирателями. Закон «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» установил обязанность депутатов краевого, областного Совета не реже двух раз в год отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат, не оправдавший доверия избирателей или совершивший действия, недостойные высокого звания депутата, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законе порядке. Конституция РСФСР 1978 года претерпела множество редакций. Был изменен субъектный состав Российской Федерации, установлены следующие субъекты РФ, в настоящее время находящиеся в пределах ЮФО: республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево Черкессия, Северная-Осетия, 1992 акт года в Чеченская был принят республика;

еще один Краснодарский и Ставропольский края;

Астраханская, Волгоградская и Ростовская области. марта основополагающий статуса законодательный сфере конституционно-правового представительных органов государственной власти краев и областей - Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Данный закон официально закрепил, что краевой, областной Совет народных депутатов является представительным органом государственной власти края, области (ч.1 ст.1). Законом устанавливалась самостоятельность органов государственной власти краев и областей в осуществлении принадлежащих им полномочий, гарантии невмешательства федеральных органов в компетенцию краевых, областных Советов. Вместе с тем впервые произошло разделение органов власти на государственные органы и органы местного самоуправления, разграничивалась их компетенция. Срок полномочий краевого, областного Совета народных депутатов устанавливался в пять лет. Численный состав Совета определялся самим Советом в пределах, установленных законами Российской Федерации о выборах. Очередные сессии Совета проводились не реже одного раза в полугодие. Внеочередные сессии могли созываться по инициативе не менее одной трети от установленного для данного Совета числа депутатов, а также председателя Совета или главы краевой, областной администрации не позднее чем в течение двух недель. Провозглашался принцип гласности, открытости в работе сессии краевого, областного Совета. Закон закрепил право присутствия на сессии представителей средств массовой информации, трудовых коллективов, общественных объединений, граждан. Закон признавал подотчетность краевой, областной администрации соответствующему Совету народных депутатов в пределах его компетенции.

Краевой, областной Совет мог отменять акты краевой, областной администрации, противоречащие Конституции РСФСР, законам Российской Федерации, актам, принимаемым Президентом и Правительством РФ, решениям краевого, областного Совета, принимаемым в пределах их полномочий. После подписания субъектами РФ Федеративного договора от 31 марта 1992г. в Конституцию РФ были включены положения об исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и совместной компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик, автономной области, автономных округов, краев, областей и городов федерального значения. Республики имели право принимать конституции, а по вопросам совместной с федеральными органами государственной власти компетенции также собственные законы и иные правовые акты в соответствии с изданными федеральными государственными органами основами законодательства. Края и области принимали свои уставы, однако им так и не было предоставлено право принимать собственные законы. Противостояние Президента РФ с одной стороны и Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ - с другой в 1993г. привело к расформированию системы представительных органов власти в государстве (системы советов) указом Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Вскоре Президент РФ издал еще один указ под номером № 1617 от 9 октября 1993г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», который установил новую систему региональных представительных органов государственной власти в России. Указ предписал создать в краях, областях органы представительной власти (собрания, думы и т.п.), которые должны были избираться населением в составе 15-50 депутатов и работать на постоянной основе.

22 октября 1993г. последовал очередной указ Президента РФ № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации». Он предписал краям, областям провести выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти в период с декабря 1993г. по март 1994г., и рекомендовал республикам в составе Российской Федерации осуществить реформу органов государственной власти с учетом положений данного Указа. Указ утвердил Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В соответствии с этим Положением представительные органы государственной власти края, области по вопросам ведения данных субъектов РФ, а также по вопросам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий получили право осуществлять законодательное регулирование. Они впервые стали законодательными органами субъектов РФ. Положение установило, что представительный орган государственной субъекта РФ (собрание, дума и т.п.) должен избираться населением на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании в составе не более 50 депутатов (представителей) и осуществлять свою деятельность на постоянной основе. Наименование органа представительной власти и количество его депутатов (представителей), включая работающих на штатной оплачиваемой основе, должно было определяться органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно с учетом исторических, национальных и других условий и традиций. Срок полномочий представительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливался в два года. Были закреплены полномочие парламента субъекта РФ рассматривать и утверждать бюджет по представлению администрации (правительства) данного субъекта РФ, контрольные полномочия парламентов субъектов РФ в отношении исполнения принятых ими правовых (законодательных) актов, исполнения бюджета и распоряжения (отчуждения) имущества, относящегося к собственности данных субъектов РФ. 22 декабря 1993г. в Положение было внесено дополнение, согласно которому количество депутатов (представителей), работающих на штатной оплачиваемой основе, не могло превышать двух пятых от общего состава представительного органа государственной власти субъекта РФ. Таким образом, Положение установило основы, в соответствии с которыми начала строится современная система законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Данный процесс был продолжен после принятия Конституции РФ на референдуме 12 декабря 1993 года. Конституция России закрепила основополагающие принципы и правила организации и деятельности региональных законодательных органов. Более подробную регламентацию эти принципы получили в Федеральном законе № 184-ФЗ от 6 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако до его принятия субъекты РФ прошли долгий и сложный путь становления и развития своих региональных парламентов, конституционно-правовой статус которых в основном регулировался региональным законодательством. Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы. Автор выделяет два этапа в становлении и развитии представительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ: советский (1917г. – 1993г.) и современный (с 1993 г.). Анализ отечественного опыта функционирования советских региональных представительных и законодательных органов государственной власти позволил выявить позитивные стороны их правового положения, которые могут быть использованы в настоящее время в России. К ним можно отнести: 1. Всеобъемлющий с точки зрения территориального распространения характер, функционирование Советов в рамках единой системы представительных органов государственной власти. Советы функционировали и в центре, и на местах, во всех административно-территориальных единицах и на всех уровнях государственной организации. Система Советов была основана на строгой иерархии органов различных уровней, решения вышестоящих органов имели обязательную силу для нижестоящих. В соответствии с проводимой в России муниципальной реформой предполагается создание представительных органов местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов. В Российской Федерации необходимо восстановить единую систему представительных органов, подотчетность и подконтрольность представительных органов местного самоуправления парламентам субъектов Федерации, а тех в свою очередь - Федеральному Собранию РФ. 2. Большой численный состав советских региональных представительных органов. Россия не нуждается в таких многочисленных региональных парламентах, однако в некоторых субъектах ЮФО число депутатов парламентов должно быть увеличено в целях обеспечения оптимального представительства избирателей. 3. Императивный мандат депутата. Представляется преждевременным отказ в Российской Федерации от императивного мандата депутата. В настоящее время вопрос о возможности отзыва депутатов региональных парламентов зависит от усмотрения самих парламентов, которые не спешат устанавливать в субъектах РФ этот правовой институт. Поэтому необходимо закрепить на уровне Федерального закона «Об общих принципах…» императивный мандат депутатов региональных парламентов России, возродить институты наказов, отчетов и отзыва, освободив их при этом от былого формализма.

§ 4 Сравнительный анализ конституционно-правового статуса законодательных государств Федерация государств. Они является одной из основных число форм государственного субъектов федерации, органов субъектов современных федеративных устройства. В современном мире насчитывается более 20 федеративных включают значительное образованных с учетом различных факторов: национальных, территориальных, историко-территориальных и т.д. Так, в США – 50 субъектов Федерации, Мексике – 29, Бразилии и Индии – по 25, Швейцарии – 23, Германии - 16.1 Значителен удельный вес федераций с небольшим числом субъектов: на Коморских островах их два, в Бельгии – 3, Австралии – 6, Австрии – 9, Канаде – 10.2 Субъекты федерации представляют собой государствоподобные образования (или даже государства – субъекты федерации). Именно наличие государственной власти отличает их, например, от автономных образований. Они имеют свою систему органов государственной власти. Почти у всех субъектов есть свои законодательные органы (в Танзании – только у одного из субъектов, у Занзибара, в ОАЭ региональных парламентов вообще нет, вместо них законодательствуют эмиры), существует свое правительство или иная администрация субъекта, иногда (очень редко) есть своя система судов (США). Субъекты федерации, обладая государственной властью, вместе с тем не обладают государственным суверенитетом, поскольку над ними стоит другая государственная власть – федерации.3 У субъектов федерации имеются и другие элементы государственности, в частности, конституции (или основные законы). Конституции субъектов См. об этом: Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран (курс лекций). – М.: «Изд-во ПРИОР», 2001. 2 См.: Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации /Отв. ред. В.В. Маклаков. – М.: 1996. – С. 7. 3 См.: Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. – 2000. - № 10. – С. 9.

строятся в соответствии с союзными конституциями и соответствующим образом устанавливают систему государственных органов. Так, в государствах с президентской формой правления (Аргентина, Бразилия, Мексика, США) конституции закрепляют президентскую систему правления на обоих уровнях, в государствах с парламентской формой правления на федеральном уровне (Австралия, Австрия, Германия, Индия, Канада) конституции субъектов также закрепляют парламентскую систему организации региональных органов государственной власти. Однако это соответствие проявляется лишь в самом общем виде, отсутствует полное копирование союзных конституций и государственных федераций мира. В разных государствах парламенты субъектов федерации называются поразному: в Бельгии – советы сообществ, в Бразилии, Канаде, Мексике и Индии – законодательные собрания, в Австрии и Германии – ландтаги (в германских землях-городах - городские собрания), в США – легислатуры (в отдельных штатах они именуются генеральными ассамблеями (19 штатов), законодательными ассамблеями (4 штата), генеральными собраниями (2 штата) и т.д.), в Швейцарии – большие советы (реже – кантональные советы и ландраты) и др. В отличие от федеральных парламентов, имеющих двухпалатную структуру, парламенты субъектов федерации могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. Например, в США все штаты (кроме Небраски) имеют двухпалатные парламенты. Все, кроме одной (Баварии) земли Германии, провинции Канады, штаты Бразилии и Мексики, кантоны Швейцарии, большинство штатов Индии имеют однопалатные законодательные органы. Парламенты субъектов зарубежных федераций насчитывают, как правило, менее 100 депутатов. В США численный состав верхних палат (сенатов) колеблется от 20 в Аляске и Неваде до 67 – в Миннесоте. Нижние органов. Данная закономерность проявляется в конституционно-правовом статусе парламентов субъектов современных палаты (палаты представителей (или делегатов), ассамблеи и т.д.) насчитывают от 40 (Аляска и Невада) до 400 членов (Нью-Хэмпшир).1 Большим численным составом обладают и другие парламенты субъектов федераций. Например, ландтаг земли Бавария (Германия) насчитывает 204 члена, число депутатов законодательных собраний штатов Индии колеблется от 60 до 500 членов, парламенты кантонов Берна, Аарау (Швейцария) содержат 200 депутатов. В Индии установлена пропорция между численным составом палат парламентов штатов: число членов Законодательного совета (верхней палаты) не должно превышать одной трети общего числа членов Законодательного собрания (нижней палаты), но не может быть меньше 40. Различны также порядок формирования и срок полномочий парламентов субъектов федераций, но, как правило, они избираются непосредственно гражданами сроком на 2-4 года. В большей части штатов США члены верхних палат (сенаторы) избираются на четыре года (в 12 штатах – на два года). Особенностью формирования верхней палаты штата Иллинойс является то, что «сенаторы избираются по 59 одномандатным избирательным округам, границы которых пересматриваются каждые 10 лет по итогам переписи населения и разделяются, по возможности, на три равные группы. Сенаторы первой группы округов на первых после разделения выборах избираются сроком на четыре года, на вторых – на 4, на третьих выборах – на 2 года;

сенаторы от второй группы округов избираются, соответственно, на 4, 2 и 4 года;

от третьей – на 2, 4 и 4 года».2 Верхняя палата Баварии (сенат) формируется на основе представительства социальных, хозяйственных, культурных и общинных корпораций;

сенаторы избираются на шесть лет, и каждые два года сенат обновляется на одну треть. Члены нижних палат США избираются на два года, и только в четырех штатах – на четыре года. Ландтаги большинства земель Германии избираются на четыре года (в двух землях – на пять лет). При выборах ландтагов, как 1 См.: Saffell D.C. State and local government. Politics and public policies. – 4th ed. – N.Y., etc., 1990. – P. 125. См.: Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. Указ. соч. – С. 26.

правило, применяется пропорциональная избирательная система, смешанная с мажоритарной системой. Во всех землях установлен пятипроцентный заградительный барьер: партии, собравшие менее 5% голосов избирателей, не участвуют в распределении депутатских мандатов. В отдельных землях применяется исключительно пропорциональная система без элементов мажоритарной. В провинции Британская Колумбия (Канада) из 69 депутатов Законодательного собрания 35 избираются по одномандатным избирательным округам, а остальные - по 17 двухмандатным избирательным округам, 32 депутата Законодательного собрания провинции Остов Принца Эдуарда – по 16 двухмандатным избирательным округам. Парламенты кантонов Швейцарии формируются посредством выборов исключительно по пропорциональной избирательной системе. По общему правилу, срок их легислатуры - четыре года, но он может быть меньше (два года – в Граубюндене) или больше (пять лет – во Фрибуре). Примечателен порядок формирования и срок полномочий парламентов штатов Индии. Конституция Индии устанавливает, что легислатура штата состоит из губернатора, назначаемого президентом Индии, и одной или двух палат. Парламент Индии решает, будет ли легислатура штата однопалатной или в ней будет создана вторая палата – Законодательный совет.1 Законодательные советы формируются частично (одна шестая) путем назначения Губернатором, частично (пять шестых) посредством избрания, причем выборы являются непрямыми и проводятся в соответствии с принципом пропорционального представительства на основе единственного передаваемого голоса. Одна треть членов Законодательного совета выбывает по истечении каждого второго года его работы. Члены Законодательного собрания избираются прямым голосованием сроком на 5 лет на основе всеобщего избирательного права. Губернатор штата имеет право назначить в Законодательное собрание одного См.: Ульянова Л.П. Индия: правовое положение штатов. – М.: Наука, 1970. – С. 52.

члена англо-индийской общины, если, по его мнению, эта община не имеет в Собрании адекватного представительства.1 Парламенты субъектов современных федеративных государств могут работать как на профессиональной, так и на непрофессиональной основе. Например, легислатуры штатов США подразделяются на три группы. К первой группе (восемь штатов) относятся профессионально действующие легислатуры. Для них характерны неограниченные во времени сессии, усовершенствованная система комитетов, значительное число вспомогательных органов, высокое жалование депутатов. Ко второй группе относятся непрофессионально действующие легислатуры (17 штатов), которые проводят ограниченные по времени сессии, имеют несовершенную систему комитетов, недостаточное число вспомогательных органов и низкие размеры вознаграждения законодателей. Из этой группы в 13 штатах законодательные органы созываются раз в два года. В третью, промежуточную группу включаются легислатуры 25 штатов, которые по своему потенциалу приближаются к легислатурам первой группы.2 Структура палат парламентов субъектов федераций обычно соответствует структуре палат федерального парламента, хотя есть некоторые особенности, касающиеся численности постоянных комитетов, порядка их формирования и назначения руководителей комитетов. Председатели палат парламентов субъектов федераций, как правило, избираются их членами на весь срок полномочий легислатуры. В 28 штатах США лейтенант-губернатор является председателем сената по должности, а в остальных штатах председатель избирается или утверждается членами палаты. Председатели палат составляют повестку дня заседания палаты, определяют выступающих комитеты.

1 и распределяют законопроекты для предварительного рассмотрения в комитетах, могут осуществлять подбор членов в постоянные См.: Choudhary V. President and Indian Constitution. New Delhi, 1985. – P. 163. См.: Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. – М.: Норма, 1998. – С. 153.

В США легислатуры штатов в среднем насчитывают от 20 до 30 постоянных комитетов, однако могут быть и исключения (в Массачусетсе и Род-Айленде их 6, в Северной Каролине – 58). В законодательных органах штатов Коннектикут и Мэн все комитеты являются объединенными, т.е. состоят из членов обеих палат. В легислатуре штата Массачусетс образованы 18 объединенных комитетов, каждый из которых состоит из шести членов Сената и 11 членов Палаты представителей. Объединенные комитеты рассматривают законопроекты, оценивают эффективность законодательства и проводят расследования по вопросам, относящимся к их компетенции. Кроме постоянных и объединенных комитетов легислатуры штатов могут создавать специальные, или расследовательские комитеты для выяснения того или иного вопроса или проведения расследований. В большинстве нижних палат законодательных органов субъектов федераций председатели постоянных комитетов назначаются председателем палаты. Чаще всего руководителями комитетов становятся представители правящей партии. Функции парламентов субъектов современных федераций в основном похожи. К основным функциям можно отнести законодательную, представительскую, контрольную, по участию в формировании аппарата исполнительной и судебной власти. Кроме перечисленных парламенты осуществляют также квазисудебные функции, регулируют межправительственные отношения и др. Законы субъектов федераций принимаются парламентами простым большинством голосов. В некоторых субъектах законы утверждаются непосредственно населением путем референдума. Конституционные законы принимаются квалифицированным большинством голосов депутатов. Специфические особенности имеет законодательный процесс в парламентах штатов Индии. Законодательная процедура зависит от того, денежный или неденежный законопроект принимается парламентом. Что касается денежных законопроектов, то Законодательный совет имеет лишь право представлять Законодательному собранию свои рекомендации в отношении внесения поправок в такой законопроект или задерживать его прохождение на 14 дней со дня его поступления в Совет. В любом случае волеизъявление Законодательного собрания имеет преимущественную силу, и Собрание не обязано принимать какую-либо из предложенных Советом рекомендаций. Что касается законопроектов иных, чем денежные, то если такой законопроект принят Собранием, а Совет отклоняет его или принимает с такими поправками, с которыми не соглашается Собрание, или не принимает законопроект в течение трех месяцев со дня его поступления в Совет, Законодательное Собрание может снова принять этот законопроект с поправками или без них и передать его в Совет. Если и в этом случае Законодательный совет снова отклоняет законопроект, или предлагает поправки к нему, или не принимает его в течение одного месяца со дня его поступления, законопроект считается принятым обеими палатами и представляется на одобрение Губернатору.1 Как видно из приведенных положений, палаты легислатур штатов Индии не обладают равными правами в законодательном процессе, и в случае возникновения разногласий между ними преимущественную силу имеет волеизъявление нижней палаты. Верхняя палата - Законодательный совет представляет собой совещательную или отсрочивающую принятие решений палату и не обладает функциями по их пересмотру. Тем не менее, осуществляя свое право отсрочки законопроектов, Совет удерживает нижнюю палату от принятия поспешных решений, выявляя в слабые места и недостатки обычно непродуманных мероприятий. Законодательная инициатива субъектах федераций принадлежит депутатам парламента и правительству, в некоторых федерациях (Германия, США, Швейцария и др.) предусматривается также народная См. об этом: Басу Д. Основы конституционного права Индии. – М.: Прогресс, 1986. – С. 383;

Jain M. P. Indian constitutional law. 3-rd Ed. Bombay, 1978. P. 599.

инициатива. Так, в земле Саксония (Германия) законы принимаются ландтагом или народом на референдуме. Право законодательной инициативы принадлежит правительству, депутатам или 40 тыс. избирателей. Референдум проводится по требованию не менее 450 тыс. и не более 15% избирателей. В Швейцарии в некоторых кантонах законодательная власть осуществляется общим собранием граждан – ландсгемайнде. Законы субъектов федераций обычно вступают в силу в те же сроки, что и федеральные законы, однако имеются исключения. Например, все законодательные решения ландтагов земель Австрии сразу после их принятия и до опубликования должны быть доведены губернатором земли до сведения ведомства федерального канцлера, и вступление в силу этих законов зависит от воли федерального правительства. В штате Иллинойс (США) вступление в силу закона данного штата зависит от времени его принятия. Генеральная ассамблея в законодательном порядке устанавливает единый порядок вступления в силу законов, принятых до 1 июля календарного года. В каждом отдельном законе, принятом до 1 июля, может быть предусмотрен иной срок его вступления в силу. Закон, принятый после 30 июня, не вступает в силу до 1 июля следующего года, но этот срок может быть сокращен по решению большинства в три пятых голосов членов каждой из палат. Имеет свои особенности и право вето главы субъекта федерации. В штате Иллинойс (США) Губернатору на подписание законопроекта отводится 30 календарных дней. В случае, если Губернатор не отклонил законопроект и не возвратил его Генеральной Ассамблее, он становится законом по истечении 60 календарных дней со дня поступления такого законопроекта Губернатору. Интересное положение содержится в Конституции земли Гессен (Германия), в которой установлено, что премьер-министр обязан вместе с компетентными министрами готовить к официальной публикации законы и в течение двух недель публиковать их в вестнике законов и распоряжений. Однако правительство может выдвинуть против принятого ландтагом закона возражение, которое должно быть передано ему в течении пяти дней, а обоснование этого возражения – в течение двух недель после окончательного голосования в ландтаге. Возражение может быть отозвано до начала повторного обсуждения вопроса в ландтаге. Если согласие между правительством и ландтагом не достигнуто, то закон считается принятым только в том случае, если ландтаг большинством голосов от установленного законом числа его членов отклонит возражения правительства. Имеет своеобразие и право вето губернатора штата в Индии. Губернатор может объявить о том, что он одобряет принятый легислатурой штата законопроект, и в этом случае он сразу же становится законом. Губернатор может объявить, что он отказывает в одобрении законопроекта, и в этом случае законопроект не становится законом. Губернатор может возвратить законопроект, если дело касается неденежного законопроекта, в легислатуру штата для вторичного рассмотрения;

если легислатура снова примет законопроект с поправками или без них, губернатор может объявить только о его одобрении. И, наконец, губернатор может в любом случае, когда он считает это нужным, резервировать законопроект на рассмотрение Президента Индии, который принимает окончательное решение об одобрении или неодобрении законопроекта.1 Парламенты депутатов. субъектов федераций выполняют и представительские волю функции посредством деятельности политических партий и отдельных Парламенты выражают интересы осуществляют определенных социальных групп и слоев, общественных и профессиональных организаций и т.п. Законодательные органы субъектов федераций осуществляют контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Средствами парламентского контроля служат вопросы, интерпелляции, резолюции и др. Легислатуры в США имеют право на импичмент в отношении губернатора штата и некоторых См.: Raj H. Rethinking presidency and parliament in India. - New Delhi, 1989. – P. 50.

других должностных лиц.

В США используется одна из наиболее оригинальных форм парламентского контроля – широкое применение законов, автоматически прекращающих деятельность административных ведомств, образованных на основе законов, через определенные, установленные в них сроки – четыре, шесть или восемь лет. Соответствующие исполнительные органы распускаются, если к моменту истечения срока действия закона не издан новый акт, продлевающий их полномочия. Таким образом, само существование многих органов исполнительной власти зависит от воли законодателей, что заставляет административные органы в своей деятельности учитывать мнение парламентов. В США также применяется парламентский контроль за ведомственным нормотворчеством, который заключается в том, что законодатели без участия судебной власти самостоятельно решают вопрос о соответствии актов делегированного законодательства конституции и законам штатов. В этой форме контроля основная роль отведена постоянным комитетам палат или объединенным комитетам легислатур по надзору за законностью административных правил, созданным в 40 штатах. В 14 штатах эти комитеты имеют право приостановить действие подзаконных актов и вынести этот вопрос на рассмотрение легислатуры. В свою очередь легислатура может предложить органу управления издать необходимый акт, внести изменения в уже действующие правила (восемь штатов), отменить административное правило (14 штатов) или самостоятельно внести в дефектные акты те изменения, которые законодатели сочтут необходимыми (11 штатов). Следует отметить, что применение парламентского контроля за ведомственным нормотворчеством вызывает критику и обвинения в нарушении конституционного принципа разделения властей, и до настоящего времени суды еще не определили конституционность этой формы контроля. Лафитский В.И. Указ. соч. - С. 188.

В Индии все более или менее важные решения исполнительной власти штата, в частности, правительственные декреты (издаваемые в перерывах между сессиями легислатуры и действующие в форме декретов, постановлений или распоряжений губернатора штата), должны получить санкцию или подтверждение Законодательного собрания.1 Парламенты субъектов федераций принимают участие в формировании органов исполнительной и судебной власти. Так, Ландтаги земель Германии избирают премьер-министра, в некоторых землях утверждают и весь состав правительства. В 12 кантонах Швейцарии законодательные органы назначают председателя правительства, в более чем половине кантонов – членов верховных судов. Сенаты штатов Америки утверждают назначения высших должностных лиц штата, осуществленные губернатором. В Индии состав правительства штата определяется партийной принадлежностью депутатов Законодательного собрания, которое и формирует правительство. Парламенты субъектов федераций выполняют некоторые квазисудебные функции: дают разрешения власти, на преследования членов, должностных судей, лиц исполнительной собственных совершивших правонарушения. В частности, легислатуры США имеют право проводить суд импичмента в отношении должностных лиц. Обвинение выдвигает палата представителей, решение по этому вопросу выносит сенат большинством в две трети голосов. К межправительственным функциям парламентов субъектов федераций относится обеспечение взаимодействия и координация деятельности органов федерации и ее субъектов, отдельных субъектов между собой, государственных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления. Предметы ведения субъектов федераций в современных зарубежных странах устанавливаются различными способами. В одних государствах предметы исключительного ведения субъектов федераций специально не Mennon A.C. The Indian polity – Status of the Union territories / J. of the Bar Counsil of India. Vol. 8. N 3. New Delhi, 1981. – P. 372.

перечисляются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению Федерации (Венесуэла, Танзания, Коморские острова) или к ведению Федерации и совместному ведению (Германия, Пакистан, Нигерия). В Австралии, Бельгии, Канаде, США, Швейцарии прямо устанавливаются исключительные сферы законодательства Федерации и исключительные сферы законодательства субъектов Федерации. В Индии наряду с перечнями вопросов, находящихся в исключительном ведении Федерации, а также в совместном ведении Федерации и штатов, имеется перечень, в котором полностью перечислены предметы ведения штатов. В Мексике и Швейцарии определены исключительные предметы ведения субъектов Федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Существуют и другие варианты установления сферы правотворческой деятельности субъектов федераций. Один из них использован в Конституции Австрии, в которой указываются вопросы, по которым федерация издает основы законодательства, а парламенты земель издают региональные законы, конкретизируя основы и т.д. К исключительному ведению субъектов федераций, как правило, относятся: местное управление;

местные работы;

регистрация, регулирование деятельности и ликвидация местных предприятий;

местные налоги;

учреждение и замещение местных должностей;

учреждение, содержание и управление местными тюрьмами и исправительными заведениями, а также вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, пособий престарелым и инвалидам, организации местной полиции, городского устройства и др.1 Итак, можно сделать следующие выводы и предложения. Сравнительный анализ конституционно-правового статуса парламентов субъектов федераций в современном мире позволил выявить позитивный опыт, См.: Федерация в зарубежных странах /Отв. ред. Д.А. Ковачев. – М.: Юридическая литература, 1993. – С. 89.

который может быть использован в организации и деятельности региональных парламентов России. 1. Мировой опыт свидетельствует о том, что абсолютное большинство парламентов субъектов зарубежных федераций являются однопалатными органами. Отсюда представляется нецелесообразным переход на двухпалатную структуру тех парламентов субъектов ЮФО, которые в настоящее время имеют одну палату. 2. Сравнительный анализ численного состава парламентов субъектов зарубежных федераций показал, что они, как правило, являются довольно многочисленными органами. Поэтому в России региональные парламенты должны быть достаточно представительными, избираться в возможно большем численном составе, исходя из численности населения и специфики условий конкретного субъекта РФ. 3. Наблюдается тенденция к профессионализации депутатов контроль частности, деятельности региональных региональных субъектов и установления парламентов субъектов современных федераций. России в переходный период необходима парламентов. 4. Следует усилить органов Это парламентский России аналогично в касается, представительных зарубежных парламентам профессиональная деятельность федераций.

регламентации в федеральном и региональном законодательстве полномочий парламентов по проведению парламентских (депутатских) расследований, осуществлению парламентского запроса и др. 5. В субъектах зарубежных федераций широко используются различные формы непосредственной демократии: опросы, гражданская инициатива, референдумы. Необходимо всячески развивать в субъектах РФ народную правотворческую инициативу, стимулировать граждан и их объединения к активному парламентов. участию в правотворческой деятельности региональных Глава II.

Компетенция законодательных органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа § 1 Предметы ведения субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа Важным элементом компетенции региональных парламентов ЮФО являются предметы ведения субъектов ЮФО, в пределах которых парламенты осуществляют властные полномочия. Суть современного федеративного устройства государства заключается в сочетании двух государственных властей: федерации и ее субъектов. Главная проблема федерации – разделение и взаимосвязь этих двух властей. Эта проблема в значительной степени решается путем конституционного установления предметов ведения федерации и субъектов федерации. Д.А. Ковачев дает определение предметов ведения – «это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения».1 В доктрине конституционного права выделяется два основных способа разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами: дуализм и кооперация. Дуалистический подход предполагает строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между федеральной властью и властями субъектов федерации. В этом случае определяются лишь исключительные предметы ведения федерации (США, Швейцария, Австралия, Мексика, Бразилия, Танзания, Эфиопия), либо Ковачев Д.А. Понятие «предметы ведения федерации и ее субъектов» /В кн.: Федерация в зарубежных странах /Отв. ред. Д.А. Ковачев. – М.: Юридическая литература. – 1993. – С. 18.

исключительные предметы ведения и федерации, и субъектов (Канада, Аргентина). В основу российской модели разграничения предметов ведения положен принцип кооперации.1 Конституция России помимо исключительных предметов ведения Федерации (ст.71) выделяет предметы совместного ведения Федерации и субъектов РФ (ст.72) и полноту государственной власти субъектов РФ (ст.73). Конституция РФ указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий – собственно конституционный, договорный (ч.3 ст.11) и законодательный (ст.76). И.А. Умнова отмечает, что конституционный способ содержит в себе определенные противоречия (ср., например, п. «в» ст. 71 и п. «б» ст. 72). Согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находится принятие и изменение Конституции России. Вместе с тем в соответствии со ст. 136 Конституции РФ поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Это означает, что данное полномочие не является предметом исключительного ведения Федерации и в определенных, установленных самой же Конституцией случаях, относится к совместному ведению.2 Д.Н. Козак констатирует, что предметы ведения в Конституции РФ «не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти… Некоторые предметы ведения сформулированы слишком пространно, неконкретно, что позволяет толковать их расширительно, - например, «федеративное устройство См. об этом: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Том 1. - М., 2002. - С. 722-723. Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. – 1999. - № 11. – С. 26.

и территория Российской Федерации» (п. «б» ст.71), «кадры судебных и правоохранительных органов» (п. «л» ч.1 ст.72)».1 Конституция России, разграничив предметы ведения Федерации и субъектов РФ, не дает ответа на вопрос, какими конкретно полномочиями обладает Российская Федерация и ее субъекты в сфере совместного ведения, не устанавливает процедуру, в соответствии с которой распределяются полномочия между федеральными органами и органами субъектов РФ. Следует указать еще на одно противоречивое положение в Конституции России. Разграничив предметы ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации в ст. 71, 72, Конституция одновременно допускает их разграничение посредством федеральных законов и договоров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Получается, что дополнительно должны разграничиваться уже разграниченные Конституцией предметы ведения. Как справедливо указывает В.Е. Чиркин, в данном случае «по существу речь идет о вмешательстве в сферу отношений, установленную Конституцией РФ, причем путем точного перечня… Путем специального закона о разграничении совместных предметов ведения мы пытаемся корректировать Конституцию с помощью обыкновенного федерального закона, что-то из сферы совместных полномочий оставить за федерацией, а что-то передать субъектам. Но на это Конституция не уполномочивает».2 В Конституции России также имеется несогласованность норм в вопросе о полномочиях субъектов РФ в сфере исключительных предметов ведения Российской Федерации. Часть 1 статьи 76 исключает принятие субъектами РФ законов по предметам ведения Российской Федерации. Одновременно ч.5 ст.76 допускает существование таких законов.

Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. – 2002. - № 5. – С. 7. 2 См.: Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. – 2002. - № 5. – С. 10.

Что касается договорной формы разграничения предметов ведения и полномочий, установленной Конституцией РФ (ч.3 ст. 11), то следует отметить, что ее аналогов в других федеративных что договоры государствах нет. Многие исследователи утверждают, «подправляют» положения федеральной конституции о совместных предметах ведения. Они ведут к неравному положению различных субъектов РФ, поскольку некоторым субъектам удается «выторговать» у федеральных властей больше полномочий, чем другим субъектам. Такое положение противоречит принципу равноправия субъектов РФ, закрепленному ч.1 ст.5 Конституции России.1 По сути, на настоящий момент большинство договоров заключено не столько потому, чтобы учесть специфику субъектов РФ, сколько для того, чтобы заменить или дополнить нормы Конституции России и федерального законодательства. Таким образом, договор является не самой удачной формой разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ. Изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах…» 4 июля 2003 года, в определенном смысле усовершенствовали положения Конституции России. Признан утратившим силу Федеральный закон № 119-ФЗ от 24 июля 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ», положения которого вошли в Федеральный закон «Об общих принципах…». В соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах…» по-новому определена роль договоров. Они уже названы договорами о разграничении полномочий, а не предметов ведения. Теперь заключение таких договоров допускается только в исключительных случаях, если это обусловлено экономическими, иное географическими полномочий, и иными чем это особенностями субъектов РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено разграничение Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.: Зерцало. – 1998. – С. 329.

установлено федеральными законами. В договоре должен устанавливаться перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, должны определяться условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок его продления, а также основания и порядок досрочного расторжения договора (ч.1 ст. 26.7). Согласно новому закону проект договора представляется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный орган субъекта РФ для одобрения, которое осуществляется большинством голосов от установленного числа депутатов в форме постановления (ч.4 ст. 26.7). Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и утверждается федеральным законом (ч.7 и 9 ст. 26.7). Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах…» приравнял договор о разграничении полномочий по юридической силе к федеральному закону. Договор может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и дополнений в порядке, аналогичном порядку заключения и вступления в силу такого договора. Договор является временным, и срок его действия не может превышать десять лет (ч.10 ст.26.7). Досрочное прекращение договора (расторжение) возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда о нарушении одной из сторон положений договора (ч.11 ст.26.7). Федеральный закон «Об общих принципах…» предоставляет субъектам РФ право опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения (ч.5 ст.26.3). В юридической литературе отмечается, что «большинство законов субъектов Федерации (более четырех пятых всех законов) издается в сфере их совместного с Федерацией ведения. Причем чаще всего региональные законы принимаются в отсутствие соответствующего регулирующего закона на уровне Федерации».1 «Даже возможность того, что через какое-то время уже принятые субъектами Федерации нормативные акты в сфере их совместного с Федерацией ведения придется приводить в соответствие с федеральным законодательством, не сдерживает правотворчества субъектов Федерации».2 Определенную попытку разграничения полномочий осуществлена в редакции Федерального закона «Об общих принципах…» от 4 июля 2003 года. В ней полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения разделены на три группы. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта РФ (ч.2 ст.26.3). Федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. Перечень полномочий данной группы сформулирован в законе исчерпывающим образом, и может быть изменен только путем внесения соответствующих поправок в названную статью федерального закона. Вторая группа полномочий осуществляется органами государственной власти субъектов РФ за счет целевых субвенций из федерального бюджета (ч.7 ст.26.3). Порядок и объем осуществления таких полномочий детально регулируются федеральными органами государственной власти посредством соответствующих федеральных законов. Федеральные органы вправе осуществлять контроль за исполнением органами государственной власти субъекта РФ этих полномочий и в случае ненадлежащего исполнения временно принимать их на себя. И, наконец, третья группа полномочий не требует расходов, кроме текущих затрат на организационную деятельность. Здесь федеральные органы также вправе осуществлять достаточно подробное нормативно-правовое регулирование порядка и объема осуществления этой группы полномочий органами государственной власти субъекта РФ.

1 Законотворчество в Российской Федерации /Под ред. А.С. Пиголкина. – М.: 2000. - С. 91. Российское законодательство: проблемы и перспективы /Гл. ред. Л.А. Окуньков. – М.: Бек, 1995. – С. 124.

Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах…» в качестве критерия разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения закрепил субъекта финансового обеспечения таких полномочий. Отметим, что названная статья федерального закона будет введена в действие с 1 января 2005 года при условии вступления в силу не позднее 1 января 2005 года федеральных законов о внесении необходимых изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Многие субъекты ЮФО (республики Адыгея, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Чеченская республики, Астраханская область, Краснодарский и Ставропольский края) устанавливают в своих конституциях и уставах предметы совместного ведения, уже установленные Конституцией РФ. Причем региональные законодатели при этом порой с точностью до слова дублируют ст.72 Конституции. В таком дублировании положений федеральной Конституции в основных законах субъектов ЮФО нет никакой необходимости, если в них отсутствует конкретизация компетенции органов государственной власти субъектов ЮФО в рамках прав, предоставленных федеральным законодателем. Такие нормы конституций и уставов являются неприемлемыми и с точки зрения невмешательства в прерогативу федерального регулирования. В этом отношении юридически «чистым» можно назвать Устав Ростовской области, закрепляющий лишь предметы ведения Ростовской области (ст.8), а также основные законы республик Дагестан, Калмыкия, Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Волгоградской области, вообще не определяющие перечни предметов ведения. Собственное ведение субъектов РФ закреплено в ст. 73 Конституции РФ на основе способа децентрализации. В ней говорится, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. В этих пределах они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч.4 ст.76). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросу исключительного предмета ведения субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч.6 ст.76). Необходимо отметить, что данная норма не согласуется с ч.2 ст.4 Конституции России, которая закрепляет, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому, говоря о приоритете закона субъекта РФ, принятого по предметам исключительного ведения субъекта, необходимо уточнить, что такой закон должен соответствовать Конституции РФ. Примером в этом отношении может служить норма Устава Ростовской области (ч.4 ст.7), которая устанавливает, что законы и иные нормативные правовые акты Ростовской области, принятые по исключительным предметам ведения области, имеют приоритет над федеральными законами в том случае, если не противоречат Конституции России. Следует согласиться с А.А. Безугловым и С.А. Солдатовым, что предметы ведения субъектов РФ необходимо отличать от предметов исключительного ведения субъектов РФ. «В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, все то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами. Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов».1 Также нужно учитывать вопросы, находящиеся в исключительном ведении местного самоуправления. Приоритет правовых актов субъекта Федерации перед Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. соч. – С. 732.

правовыми актами Федерации существует только по предметам исключительного ведения субъекта Федерации. В ведении субъектов ЮФО находятся вопросы принятия конституций (уставов), законов, внесение в них изменений и дополнений, контроль за их исполнением;

установление системы органов государственной власти и местного самоуправления, порядка формирования, организации и деятельности соответствующих органов власти;

административно-территориальное устройство, государственные награды, почетные звания и государственные символы;

государственная собственность;

бюджет, налоги и сборы;

программы социально-экономического коммунальное обслуживание хозяйство, населения, развития;

торговля, жилищное энергетические общественное строительство и иные системы бытовое жизнеобеспечения, транспорт, информация и связь субъектов ЮФО;

жилищнопитание, и благоустройство населенных пунктов;

Pages:     || 2 | 3 | 4 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.