WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

«Министерство образования и науки Российской Федерации Вологодский государственный педагогический университет На правах рукописи Лукичев Александр Николаевич Формирование системы местного ...»

-- [ Страница 4 ] --

нет законодательных и нормативно-правовых актов по формированию и организации 183 финансово-экономической и материально-технической базы служб, предприятий, подсобных хозяйств и т.д., создающихся при сельсоветах для оказания услуг населению и пополнения доходной части бюджета;

не урегулированы в данном случае и вопросы налогообложения;

отсутствуют предметные рекомендации по наиболее эффективным формам участия сельских органов самоуправления в предпринимательской деятельности: по разрешению, регистрации и контролю предпринимательской и иной хозяйственной деятельности на территории поселков и сельсоветов;

органы исполнительной власти поселков, сельсоветов в недостаточной мере владеют методикой разработки программ социально-экономического развития территорий;

слаба информационнометодическая и правовая поддержка деятельности поселковых и сельских органов исполнительной власти;

система подготовки и повышения квалификации кадров не всегда распространяется на сельский уровень;

недостаточно урегулированы земельные отношения (особенно возникающие при банкротстве сельхозпредприятий);

лишь частично урегулированы вопросы закупок у населения сельскохозяйственных продуктов, дикорастущих плодов, шкур животных и т.д., неясны возможности в решении этих вопросов сельских советов»557. Возникновение части перечисленных выше проблем было обусловлено тем, что на территории исследуемых областей на уровне поселков и сельсоветов (как было показано в п. 1.3 настоящей работы) не были созданы муниципальные образования. По этой же причине на районные администрации был возложен огромный объем работ, с которым они далеко не всегда были в состоянии справиться. В связи с этим встает вопрос о необходимости перераспределения полномочий между органами самоуправления внутри муниципального образования. М.В. Буторин, во многом опираясь «на собственные наблюдения, проведенные в Архангельской области», предлагает внедрить на районном и поселковом (сельском) уровнях следующую структуру управления. На районном уровне создается только четыре комитета: по экономике, социальной сфере, по бюджету и финансам, по управлению имуществом и муниципальных хозяйством. В новой структуре нет управления сельского хозяйства и продоволь 184 ствия. Его функции, по замыслу Буторина, должны быть переданы «вновь создаваемой ассоциации агропромышленного комплекса, учредителями которого могут выступить администрация муниципального образования, коллективные и частные хозяйства, предприятия торговли и транспорта. Ассоциация занимается сбором, переработкой и реализацией сельскохозяйственной продукции как через бюджетные учреждения, так и через розничную торговую сеть и общественное питание… Она обеспечивает товаропроизводителей топливом и семенами, решает вопросы индивидуального жилищного строительства на селе»558. Поселковой и сельской администрациям передаются полномочия по обеспечению «жизнедеятельности социальной и инженерной инфраструктуры, находящейся на ее территории». В связи с этим все составляющие ее учреждения (жилье и коммунальная сфера, школы, больницы, дома культуры, библиотеки, детские комбинаты и т.п.) переходят в непосредственное ведение местной власти. При этом создается централизованная бухгалтерия. Предполагается, что бюджетные средства будут перечисляться не на счета отделов образования, здравоохранения, культуры и т.д., а «станут напрямую направляться на счета нижестоящих администраций». Непосредственно на местах будут решать, на что их израсходовать. При этом за деятельностью администрации будет осуществлять контроль общественный совет, а решение наиболее важных вопросов будет выноситься на обсуждение населения559. Такая организация управления, по мнению Буторина, имеет следующие преимущества: «Наличие определенных полномочий у поселковой и сельской администрации позволит ей активнее задействовать органы территориального общественного самоуправления, расширив их функции… и передав им часть бюджетных средств. В этом случае повышается эффективность контроля со стороны получателя услуг за их производителем и эффективность использования целевых средств. Возможно также, что часть работ будет выполнена не сторонними организациями, а самими гражданами в своих же интересах, за счет чего можно повысить качество, снизить затраты и создать, хотя бы и временные, рабочие места»560. Структура управления муниципальным районом, предложенная Бутори 185 ным, в Архангельской и Вологодской областях не может быть реализована без изменения территориальной основы местного самоуправления, так как по закону иметь свой бюджет могут только муниципальные образования. Подобная схема может быть осуществлена при создании муниципальных образований на уровне поселков и сельсоветов. Некоторое движение в направлении децентрализации районного самоуправления имеет место на практике. Так, в муниципальном образовании «Холмогорский район» за поселковыми и сельскими администрациями закрепили жилищно-коммунальную сферу, медпункты и учреждения культуры. При этом, правда, часть полномочий по-прежнему осталась за районной администрацией561. Этот процесс тормозит, с одной стороны, отсутствие у значительного числа глав районных администраций желания делиться своими полномочиями;

с другой стороны, – неготовность поселковых и сельских администраций брать на себя вместе с этими полномочиями ответственность за их выполнение. Существует ли зависимость между закрепленной уставом муниципального образования организационной структурой местного самоуправления и социально-экономическими успехами территории? Рассмотренный выше пример Вологды свидетельствует в пользу положительного ответа на этот вопрос. Однако сравнительно-исторический анализ ситуации, сложившейся в других муниципальных образованиях, не подтверждает наличия жесткой прямой зависимости между их социально-экономическими успехами и структурой местного самоуправления. Сопоставляя, например, положение дел в Кадуйском и Кичменгско-Городецком муниципальных районах Вологодской области, где сходны организационно-правовые формы местной власти, можно отметить объективную разницу в благосостоянии населения. Например, средняя заработная плата по Кадуйскому району в 1998 г. составила 1064 руб., по Кичменгско-Городецкому – 686 руб. Кадуйский муниципальный район обходится без дотаций, зарплата выплачивается вовремя. В КичменгскоГородецком районе дотации в общем объеме доходов в 1994 г. составляли 63 %. План дотаций в 1997 г. составил 18976,0, а в 1998 г. – 17858,7 тыс. руб.

186 В расходной части областного бюджета на 2000 г. на реализацию Федеральных законов «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» для Кичменгско-Городецкого района предусмотрена сумма 2224,3 тыс. руб. По линии фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2000 г. Кичменгско-Городецкий район по доле занимает четвертое место из 22 дотационных районов. Охарактеризованная разница в эффективности муниципальных экономик, прежде всего, является результатом различной экономической базы районов: наличия промышленных предприятий в Кадуйском и безусловном преобладании предприятий сельского хозяйства, лесного комплекса и торговли в удаленном от областного центра Кичменгско-Городецком районе. Эффективность управления в значительной мере связана с уровнем профессионализма муниципальных служащих – «лиц, осуществляющих службу на должностях в органах местного самоуправления» (ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах…»). В ст. 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» дано понятие муниципальной службы – это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на невыборной муниципальной должности562. В работе с персоналом целесообразно применять системный подход, который обеспечивает связь подбора персонала, должностного продвижения, повышения квалификации и материального стимулирования работников563. Анализ кадрового обеспечения органов местного самоуправления свидетельствует о том, что далеко не всего муниципальные служащие (в том числе лица, занимающие руководящие посты) имеют высшее образование. Так, в Архангельской области высшее образование к концу рассматриваемого периода имели лишь чуть более половины муниципальных служащих – 54,4 %, а среди руководителей – 73,4 % (при этом средний возраст муниципальных служащих составлял 41 год)564. В связи с этим актуальной оставалась проблема повышения образовательного уровня муниципальных служащих. Во второй половине 1990-х гг. активная работа по подготовке кадров для муниципальной службы продолжала проводиться на базе факультета управле 187 ния ИУППК ПГУ им. М.В. Ломоносова. ИУППК был одним из первых вузов России, где в 1998 г. началось обучение по Президентской программе подготовки управленческих кадров. В течение 1998–2003 гг. в Архангельской области подготовку в рамках этой программы прошли более трехсот человек. В 1999 г. на базе кафедры управления ИУППК была сформирована кафедра государственного и муниципального управления, а в 2000 г. состоялся первый выпуск студентов дневного отделения факультета управления. В 2001 г. ИУППК получил статус «при главе администрации Архангельской области». В том же году институт вошел в состав Российской образовательной сети публичного администрирования Конгресса муниципальных образований РФ и вскоре включился в реализацию проекта Совета Европы «Повышение качества в области подготовки муниципальных и региональных кадров»565. Заметное влияние на повышение образовательного уровня муниципальных служащих оказало открытие во второй половине 1990-х гг. в Вологде и Архангельске филиалов Северо-Западной академии государственной службы. Специальная подготовка специалистов для муниципалитетов и организаций, образуемых при органах местной власти, позволяет им реализоваться в качестве организаторов «процесса общественного управления (на местном уровне это больше процесс общения)» 566. В число функциональных задач специалиста как организатора процесса общественного управления, с точки зрения доктора политических наук, профессора РАГС при Президенте РФ В.В. Бакушева и соискателя РАГС при Президенте РФ К.В. Гарибяна, входят следующие: «идентификация проблем местного сообщества;

обеспечение технической и аналитической поддержки процесса разработки и реализации проектов;

определение комбинации ресурсов, соответствующей потребностям экономического развития и конкретной ситуации;

развитие социальных сетей и связей между людьми и организациями;

стимулирование взаимодействия между различными группами людей для достижения общей цели»567. Одновременно должны решаться такие технические задачи, как «создание сильных и жизнеспособных организаций развития, имеющих большой внутренний потенциал и прочные связи с внеш 188 ними организациями местного, регионального и национального уровней;

инвентаризация ресурсов местного сообщества, не только природных и человеческих, но и таких, как культура, управление, организация, интегрированность местного сообщества;

выбор стратегии развития (наиболее ценным считается умение специалиста не навязывать или «продавать» конкретную стратегию, а помочь членам местного сообщества самим ее выбрать);

маркетинг территории (принципиально отличается от маркетинга продукции, т. к. конкретные продукты мало меняются, а сообщества меняются постоянно);

сбор, анализ и обновление данных (данные, получаемые из официальных источников, сложны для восприятия непрофессионалами и не всегда годятся для идентификации проблемы местными жителями), перед специалистами всегда стоит задача переработать и представить сложную информацию в доступной форме»568. В 2001 г. Н. Бедило на факультете управления ПГУ им. М.В. Ломоносова было проведено исследование, целью которого являлось выявление мотивов выбора профессии у муниципальных служащих мэрии г. Новодвинска. Что привело сотрудников мэрии г. Новодвинска на муниципальную службу? Как показали результаты исследования, большинство опрошенных сотрудников мэрии на муниципальную службу привел случай (что, конечно же, нельзя назвать правильным – нужен грамотный профессиональный отбор), а также надежда на стабильную занятость. Лишь 24 % из них стремились на муниципальную службу с целью сделать что-то полезное для области и города;

21 % привлекала возможность участия в разработке и принятии важных управленческих решений;

9 % стремились помочь людям569. В процессе работы мотивация служащих несколько изменилась. В качестве основных привлекательных факторов своей профессии опрошенные муниципальные служащие в первую очередь назвали то, что их привлекает интересная работа;

возможность реализовывать свои знания, опыт и способности, повышать свой профессиональный уровень и квалификацию, общаться с людьми;

наличие различных льгот. Лишь 24 % сотрудников мэрии отметили, что они имеют возможность влиять на принятие и осуществление важных решений;

189 21 % признали деятельность муниципального служащего престижной и неплохо оплачиваемой;

15 % отметили, что муниципальная служба обеспечивает надежные гарантии занятости;

12 % – что они имеют возможность продвигаться по службе и у них может быть хорошая пенсия. При этом только 9 % ответили, что они могут сделать что-то полезно для страны и людей570. Можно согласиться с мнением Г.В. Косолапова и М.В. Журавкиной, что «на последнем месте оказался самый важный параметр, отражающий степень причастности сотрудников к миссии государственной и муниципальной службы»571. В 1999–2000 гг. почти во всех муниципальных образованиях Архангельской и Вологодской областей прошли очередные выборы органов местного самоуправления. В Вологодской области в этот период выборы прошли в 24 муниципальных образованиях (т.е. в 85,7 %). В подавляющем большинстве муниципальных образований Архангельской области выборы состоялись в декабре 2000 г. Во время этих выборов для замещения 599 депутатских мандатов было зарегистрировано 1605 кандидатов в депутаты. Выборы глав и депутатов представительных органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях были признаны состоявшимися – были избраны 23 главы муниципальных образований и 594 депутата572. Являясь одной из форм непосредственной демократии, выборы продемонстрировали позицию населения, предпочтения избирателей. Во время этих выборов активность избирателей в Вологодской области была выше, чем в Архангельской. Так, по Вологодской области в среднем в голосовании на выборах глав местного самоуправления приняли участие 62,16 % избирателей573, а по Архангельской – 45,2%574. Аналогичная картина наблюдалась и в ходе выборов глав местного самоуправления в областных центрах: в Вологде в голосовании на выборах главы приняло участие 60,5 % избирателей575, а в Архангельске – 44,7 %576. В ходе рассматриваемых выборов в Вологодской области доля переизбранных глав местного самоуправления составила 37,03 %577, а в Архангельской – 46,2 %578. Следовательно, в Вологодской области в результате выборов 190 руководство муниципальных образований обновляется в большей степени (на 62,97 %). Если сравнить показатели по Архангельской и Вологодской областям с теми, которые были во второй половине 1990-х гг. в других российских регионах, то становится очевидным – главы администраций здесь переизбираются реже. Впрочем, аналогичные показатели характерны и для других северных регионов. Отсюда обычно делается вывод о большем «демократизме» и «динамизме» северных регионов по сравнению с южными579. Соответственно несколько меньшая степень обновления руководства муниципальных образований в Архангельской области по сравнению с Вологодской, с одной стороны, может быть результатом большего традиционализма избирателей, боязни перемен. С другой стороны, этот же показатель может свидетельствовать о большей эффективности деятельности избранных на предшествующих выборах глав администраций и, как следствие, – большем доверии им со стороны избирателей. Доля выдвиженцев избирательных объединений и блоков на муниципальных выборах была мала. Так, на выборах в Архангельский городской совет депутатов среди кандидатов она составила всего 1,8 %, но среди избранных депутатов – 10 %. Лидировало избирательное объединение «Команда Таскаева» (впоследствии – Союз правых сил)580. В Вологодской городской думе, избранной в 1999 г., представлен лишь один коммунист. Однако около половины депутатов думы так или иначе ориентируются на политические силы общероссийского масштаба: «Союз правых сил», «Единство» и социал-демократов. Самой большой является «фракция беспартийных». В Вологодской области в ходе рассматриваемых выборов главой местного самоуправления не стала ни одна женщина, в то время как в Архангельской области женщины среди глав составили 7,4 % (хотя в 1996 г. здесь ни одна женщина также не была избрана на пост главы местного самоуправления). В то же время в Архангельской области достаточно велика была доля женщин в представительных органах местного самоуправления: в 2000 г. она в среднем составляла 36,09 %581 (причем это показатель достаточно стабилен;

он близок к тому, который был в ходе выборов 1996 г. – см. п. 1.3 настоящей работы). Воз 191 можно, это связано со значительным вниманием, которое в Архангельской области уделяется женскому общественному движению (о чем подробнее речь пойдет ниже). Хотя не исключено, что само это движение – отражение своеобразия менталитета местного населения, отводящего женщине в жизни местного сообщества достаточно значимую роль. Вместе с тем по результатам выборов 2000 г. доля женщин в Архангельском городском совете депутатов оказалась значительно ниже, чем в среднем по области, – 13,3 % (причем этот показатель существенно уменьшился по сравнению с предшествующими выборами, когда он составлял 27 %)582. Среднее количество кандидатов на выборах глав местного самоуправления по Вологодской области составило 3,8 человека, по Архангельской области – 4,84 человека. Причем этот показатель очень мало изменился по сравнению с выборами 1996 г. (3,1 и 4,4 человека соответственно)583. Такое среднее количество претендентов на пост главы районной или городской администрации в исследуемом регионе близко к общероссийским показателям584. Меньшее число претендентов на выборах глав местного самоуправления в Вологодской области по сравнению с Архангельской может быть расценено как косвенное свидетельство большего влияния глав администраций, наличия у них возможности искусственно ограничивать количество своих оппонентов. Вдвое меньше различалось в Архангельской и Вологодской областях среднего количество кандидатов на один мандат на выборах представительных органов местного самоуправления. В Вологодской области оно составило 3,27 %585, в Архангельской – 2,68 %. Близким был и показатель среднего количества претендентов на один мандат на выборах представительного органа местного самоуправления в областных центрах: в Вологде – 5,2 кандидата на один мандат, в Архангельске – 5,6586. Из приведенных данных видно, насколько более престижным считается участие в работе представительных органов местного самоуправления областных центров по сравнению с другими муниципальными образованиями. Этот показатель в Вологодской области даже превышал среднее количество кандидатов на один мандат, которое было на выборах Зако 192 нодательного собрания Вологодской области, – 4,2 кандидата на один мандат (1999 г., ротация – 17 депутатов)587. В состав представительных органов муниципальных образований Архангельской области по результатам выборов 2000 г. вошло 30,8 % руководителей предприятий (промышленных, строительных, транспортных, ЖКХ и т.д.);

5,3 % руководителей сельхозпредприятий;

40,2 % работников образования и медицины;

3,5 % государственных и муниципальных служащих588. Причем последний показатель сократился с 1996 г. более чем вдвое (см. п. 1.3 настоящей работы). В Вологодской области этот показатель еще меньше – 1,12 %589. В составе избранного в 1999 г. органа представительной власти г. Вологды590 произошли качественные изменения: в нем депутаты от бюджетной и внебюджетной сфер представлены поровну, тогда как в предшествующем Совете самоуправления «бюджетники» занимали 2/3 мест. В депутатский корпус вошли 15 руководителей предприятий и предпринимателей, 4 врача, 5 педагогов, 1 журналист, а 5 депутатов – профессиональные политики (работают в городской думе на освобожденной основе)591. В целом избиратели Архангельской и Вологодской областей отдают явное предпочтение руководителям предприятий, а также представителям сферы образования и здравоохранения (в Вологодской области больше доля руководителей предприятий, меньше – работников образования и медицины)592. Эти «фракции» представительных органов местного самоуправления являются наиболее многочисленными и в других российских регионах593. Согласно результатам опроса жителей Архангельска, проведенного исследовательским агентством «Медиана», большинство горожан – за молодежь в политике. Однако итоги выборов свидетельствуют о другом: старшие поколения отдают предпочтение более зрелым по возрасту кандидатам (лишь в возрастной группе до 25 лет сторонников молодых депутатов больше, чем более зрелых). И.В. Каторин по этому поводу иронизирует – «среднестатистический архангельский избиратель рассуждает примерно так: "молодым в политику у нас дорога, … но после того, как им исполнится 40–50 лет"»594. Как показывают 193 результаты выборов, многомандатные округа увеличивают возможность молодых кандидатов, «которые получив поддержку со стороны избирателей, ратующих за омоложение власти, могут занять 2 или 3 место. К примеру, 3 декабря на выборах в Городской совет Архангельска (по трехмандатным округам) кандидаты в возрасте до 30 лет, в среднем, набрали голосов ненамного меньше других возрастных групп, тогда как на выборах депутатов Областного собрания по архангельским округам их отставание оказалось более существенным»595. В качестве тревожной тенденции избирательных кампаний в Архангельской области на рубеже тысячелетий Каторин отмечает отсутствие публичной состязательности между кандидатами, «диалоговых» форм и методов пропаганды. В связи с этим «основная часть избирателей взаимодействовала лишь с виртуальными образами кандидатов, посредством листовок, газет, теле-радиообращений, с помощью общения с агитаторами». Вместе с тем, как отмечает Каторин, «анализ результатов исследования выявил, что молодежь и граждане зрелого возраста (особенно более образованные) склонны позитивно реагировать на попытки диалога, а не односторонней подачи информации. Так, при использовании отдельных состязательных форм ведения агитации интерес избирателей к политике существенно возрастал, например, в ноябре 2000 г. теледебаты кандидатов на пост мэра Архангельска привлекли внимание около 65 % избирателей города»596. Далее представляется целесообразным кратко остановиться на проблеме реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Возможность передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления предусмотрена ст. 132 Конституции РФ, содержащей следующую норму: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству»597. Эта норма получила развитие в Федеральном законе «Об общих принципах…»: «Наделение органов местного самоуправления отдельными го 194 сударственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству… Порядок контроля определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (п. 4 ст. 6). Указанные положения конкретизируются в законах субъектов Федерации. В Архангельской области делегирование отдельных полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления осуществляется через издание соответствующих областных законов. Примерами могут служить областные законы «О делегировании полномочий органам местного самоуправления Архангельской области на установление размера взимания платы за прохождение тяжеловесного автотранспорта, другой тяжеловесной техники, а также за перевозку тяжеловесных и крупногабаритных грузов по улицам и дорогам муниципальных образований с владельцев или пользователей автомобильного транспорта»598, «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями в области государственного регулирования цен (тарифов)»599. На территории Вологодской области органы местного самоуправления к концу 1990-х гг. исполняли уже не «отдельные» государственные полномочия, а весьма значительный их объем, причем часто без надлежащего финансирования со стороны государства и порой даже без наделения этими полномочиями законом. Среди таких полномочий, например, оказались регистрация актов гражданского состояния, назначение пенсий, выполнение отдельных нотариальных действий, архитектурный надзор, даже содержание некоторых государственных учреждений. В Вологодской области бюджет 2000 г. предусматривал частичную компенсацию расходов муниципальных образований лишь по исполнению двух Федеральных законов – «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (о неправомерности перекладывания на муниципалитеты даже части этих расходов без их последующей компенсации уже говорилось в п. 2.1 настоящей работы). За муниципальными образованиями осталась некомпенсированной из вышестоящих бюджетов оплата за предостав 195 ление льгот по ЖКХ (28 категорий льготников), по транспорту (43 категории), содержание бесплатных квартир и телефонов для работников суда и прокуратуры, финансирование органов ЗАГС, ГО и ЧС и т. д. (подробнее об этом см. в п. 2.3 настоящей диссертации). Подобное положение во многом сложилось по той причине, что исполнение большинства из упомянутых полномочий практически невозможно осуществлять органам государственной власти, расположенным сегодня только в областных центрах. Существует объективная необходимость оперативно и компетентно решать подобные вопросы на месте – в районе, поселке, сельсовете. Но выполнение этих функций органами местного самоуправления требует немалых затрат средств, времени, специальной техники и наличия специалистов. Выход из этой ситуации кажется очевидным – необходимо создать представительства органов исполнительной власти государства в районах. Губернатор Вологодской области В.Е. Позгалев, бывший мэр Череповца, местному самоуправлению в исследуемый период уделял много внимания. Видя в региональном законодательстве мощный механизм реализации государственной политики, он стоял на позициях его строительства в строгом соответствии с федеральным законодательством. Во многом благодаря принципиальной позиции губернатора в этом вопросе, система местного самоуправления в Вологодской области к концу исследуемого периода оказалась максимально соответствующей тем принципам, которые были заложены в Федеральном законе «Об общих принципах…». Вместе с тем выстраивалась и система контроля над органами муниципальной власти, что было не сложно в условиях их финансовой зависимости от органов государственной власти. В 1998 г. и 2000 г. В.Е. Позгалев, учитывая назревшую необходимость более согласованного взаимодействия органов власти и местного самоуправления, инициировал создание при администрации Вологодской области трех общественно-консультативных органов. Первый, созданный постановлением губернатора Вологодской области № 36 от 16 января 1998 г., – Совет по местному самоуправлению Вологодской 196 области. Утверждены положение о его деятельности и персональный состав. Согласно положению, не менее половины членов совета должны являться выборными должностными лицами местного самоуправления. В состав совета (26 чел.) входят главы муниципальных районов, председатель Совета самоуправления г. Вологды, мэр г. Череповца и глава г. Вологды, главы сельских администраций, чиновники нескольких департаментов областной администрации и муниципалитетов. Совет имеет функции координационного центра по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов власти и местного самоуправления. Основные задачи

совета – разработка мероприятий по реализации государственной политики в области местного самоуправления и контроль за их реализацией, рассмотрение проектов областных законов и программ, подготовка ежегодных докладов о положении дел в области местного самоуправления, развитие сотрудничества с общественными организациями в сфере местного самоуправления. Организационно деятельность совета обеспечивает управление по вопросам местного самоуправления администрации Вологодской области. Заседания совета, на которых председательствует губернатор области, проводятся не реже одного раза в месяц. Практикуются выездные заседания (например, выезжали непосредственно в Вологодский, Грязовецкий и Шекснинский муниципальные районы). В конце 1990-х гг. на заседаниях Совета по местному самоуправлению Вологодской области, в частности, были рассмотрены следующие вопросы: о практике реализации на территории Вологодского и Грязовецкого муниципальных районов Федерального закона «Об общих принципах…», об основных принципах формирования бюджетов муниципальных образований, о бюджетных взаимоотношениях по финансированию выполняемых органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, о практике работы департамента труда и социального развития с муниципальными образованиями области и т.д.600 Второй общественно-консультативный орган – Консультативный совет глав поселковых, сельских администраций муниципальных районов области – создан постановлением губернатора Вологодской области № 653 от 2 августа 197 2000 г. Опубликованное «Положение о консультативном совете глав поселковых, сельских администраций муниципальных районов области» характеризует этот совет, как консультативный орган при департаменте государственной службы и вопросов местного самоуправления администрации Вологодской области601. В состав совета (28 чел.) вошли главы 22 сельских советов и 4 главы администраций поселков, а также консультант департамента государственной службы и вопросов местного самоуправления Ю.Е. Чесноков (секретарь совета) и начальник этого департамента В.И. Лефонов (председатель совета). Третий, созданный постановлением губернатора № 808 от 18 сентября 2000 г., – Совет глав муниципальных образований Вологодской области. Утверждены положение о его деятельности и состав. Возглавили совет губернатор области В.Е. Позгалев (председатель) и начальник департамента государственной службы и вопросов местного самоуправления администрации области В.И. Лефонов (заместитель председателя). Членами совета являются 28 глав муниципальных образований Вологодской области. Ст. 3.1 «Положения о Совете глав муниципальных образований области» устанавливает, что создание этого консультативно-совещательного органа при губернаторе области призвано содействовать реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления – укреплять взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления муниципальных образований области, обсуждать исполнение ими федерального и областного законодательств, проекты наиболее значимых региональных законов и программ, ежегодные доклады администрации области по итогам социально-экономического развития региона, доклады о социально-экономическом развитии муниципальных образований, вносить предложения по развитию и совершенствованию законодательства и пр. Как отмечает председатель постоянного комитета Законодательного собрания Вологодской области по вопросам местного самоуправления В.П. Росляков, «в администрации области одной из основных форм работы стало проведение совещаний с главами местного самоуправления», причем в 1999–2000 гг.

198 делался акцент на проведение выездных совещаний в муниципальных образованиях области с изучением опыта их работы. Это, как считает В.П. Росляков, позволяет оперативно влиять на ситуацию на местах и своевременно принимать необходимые меры602. В 1999 г. в Верховажском, Кадуйском и Кирилловском районах Вологодской области прошли областные и зональные совещаниясеминары с участием глав поселковых и сельских органов местного самоуправления. В 2000 г. в таких совещаниях в Сокольском, Череповецком, Тарногском и Тотемском районах приняли участие и депутаты органов местного самоуправления. 11 августа 1999 г. губернатором Вологодской области было принято Постановление «О проведении смотра-конкурса на лучшую поселковую, сельскую администрацию муниципальных образований области по результатам хозяйственной деятельности»603, а 9 ноября 2000 г. – Постановление «О проведении смотра-конкурса на лучшую городскую, поселковую, сельскую администрацию муниципальных районов области». Согласно последнему постановлению конкурс должен проводиться ежегодно с 1 января 2001 г. «в целях активизации деятельности городских, поселковых, сельских администраций муниципальных районов области по улучшению условий жизни населения, изучения и распространения лучшего опыта работы по социально-экономическому развитию территории». Губернатором были утверждены Положение о проведении смотраконкурса и состав областной конкурсной комиссии. В течение 1996–2000 гг. состоялось 40 заседаний постоянного комитета Законодательного собрания Вологодской области по вопросам местного самоуправления (об образовании комитета и основных направлениях его работы см. п. 1.3 настоящей диссертации). Только за 2000 г. члены комитета рассмотрели 70 вопросов, из них 10 – по письмам и обращениям. На заседаниях комитета были проанализированы и обсуждены 28 проектов областных и 17 проектов федеральных законов, по большинству из которых подготовлены заключения, направленные в соответствующие комитеты Законодательного собрания области и Государственной думы РФ604.

199 В феврале 1997 г. в названии департамента государственной службы администрации Вологодской области появилось добавление «и вопросов местного самоуправления». Как отмечал начальник этого департамента В.И. Лефонов, «это было вызвано необходимостью заниматься не только государственной службой на уровне области, но вникать в вопросы муниципальной службы, обеспечить связку областных исполнительных органов с исполнительными органами на местах»605. В апреле 2000 г. внутри департамента были созданы два управления: 1) по кадровой политике и государственной службе, 2) по вопросам местного самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что в Вологодской области к концу 1990-х гг. отчетливо проявилась тенденция к поиску областной администрацией путей улучшения согласованности действий органов государственной власти и местного самоуправления, а во многом и усиления ее влияния на управление муниципальными образованиями. Такая же тенденция, но выраженная в меньшей степени, наблюдалась в это время в Архангельской области. Постановлением главы администрации Архангельской области А.А. Ефремова от 11 марта 1998 г. № 68 при областной администрации был создан Совет руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, имеющий целью координировать деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. В структуре администрации Архангельской области был образован отдел оргработы и взаимодействия с муниципальными образованиями, который возглавил заместитель главы администрации, руководитель аппарата администрации области М. Синельщиков. В Архангельском областном собрании депутатов создана комиссия по законодательству государственному устройству и местному самоуправлению. Согласно ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах…», «муниципальные организации в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов»606. Первым шагом на пути создания такой орга 200 низации в Вологодской области можно считать созданный в январе 1997 г. Совет глав районных самоуправлений Вологодской области607. Председателем этого общественного совета стал глава самоуправления Грязовецкого района В.И. Чирков. Созданная весной 1997 г. Ассоциация глав администраций местного самоуправления Архангельской области, которую возглавил мэр Архангельска П.Н. Балакшин, не оказалась жизнеспособной и через год распалась. Т.Л. Барандова в связи с этим отмечает: «По мнению некоторых глав администраций, она распалась по причине своего формального характера, так как не имела никакого влияния на политику в регионе. Главам оказалось гораздо удобнее использовать «личные» контакты с губернатором при «продвижении» своих инициатив. Попытки проведения совместных мероприятий депутатами городских советов Архангельска, Северодвинска и Новодвинска дальше обмена визитами по обмену опытом не продвинулись»608. В связи с этим отметим, что в 2/3 субъектов РФ отсутствуют даже формальные региональные ассоциации местных властей609. Некоторые главы администраций местного самоуправления Архангельской и Вологодской областей представлены во всероссийских и межрегиональных организациях местного самоуправления. Так, в ноябре 1995 г. на собрании глав администраций городов и районов Архангельской области было принято решение о создании регионального отделения Российского союза местных властей, возглавляемого мэром Северодвинска В. Росляковым610, но заметного влияния на деятельность муниципалитетов вхождение в эту политизированную организацию не оказало611. В 1990-е гг. представители от Вологодской и Архангельской областей входили в состав Союза российских городов, Союза малых и средних городов России, Союза городов Северо-Запада России. Глава самоуправления Белозерска И.А. Жаравин в 1997 г. был включен в состав Совета руководителей органов местного самоуправления по проблемам социальноэкономической реформы при Правительстве РФ612. Важнейшим событием стало объединение крупнейших межмуниципальных организаций России в рамках 201 Конгресса муниципальных образований РФ, созданного в 1998 г. Указами Президента РФ подтвержден статус конгресса как общенациональной организации613. Глава Вологды А.С. Якуничев и автор настоящей работы в 2000 г. участвовали в работе VII сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации614. Мэр г. Архангельска В.Г. Герасимов участвовал в общероссийском конкурсе на звание лучшего мэра, являлся одним из его победителей и получил грамоту от Президента РФ. Со Всероссийским земским движением была достигнута договоренность о разработке программы сотрудничества по вопросам реформирования местного самоуправления в Вологодской области, включающей проведение мониторинговых исследований, конференций и научно-практических семинаров, разработку оптимальной модели управленческой структуры муниципального образования и т.д. У деятелей местного самоуправления в исследуемый период проявилось стремление к выходу на международный уровень с целью изучения опыта функционирования системы местного самоуправления за рубежом. Распоряжением Президента РФ представителем РФ в палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы в 1995 г. был назначен глава городского самоуправления Белозерска И.А. Жаравин, а заместителем представителя РФ – мэр г. Череповца В.Е. Позгалев615. В 1995 г. председатель Совета самоуправления Вологды М.Д. Зарецкий принимал участие в международной конференции мэров и председателей выборных городских органов власти «Городское лицо социализма», состоявшейся в Италии616. Вологодская область приняла участие в международной российско-шведской программе «Местное самоуправление в условиях рыночной экономики». Между администрацией Вологодской области и администрацией провинции Оулу (Финляндия) было подписано соглашение о торгово-экономическом, научном и культурном сотрудничестве, в рамках которого предполагается обмен группами муниципальных служащих для изучения опыта работы в области местного самоуправления и проведение научно-практических конференций. Важной формой осуществления местного самоуправления является терри 202 ториальное общественное самоуправление – ТОС. В отличие от органов местного самоуправления муниципального уровня, органы ТОС формируются и действуют на общественных началах, а их компетенция (помимо общественной работы) сводится к тем полномочиям, которые переданы им муниципалитетом, на определенной им же территории617. Законом «О местном самоуправлении в Архангельской области» установлено, что структура и формы осуществления ТОС определяются уставом конкретного муниципального образования. В большинстве уставов было определено, что такое ТОС, и указано, в каких границах оно осуществляется. Однако этого оказалось мало для того, чтобы началось активное развитие этого общественного института. Так, Устав г. Архангельска в ст. 29 закрепил право населения образовывать КТОСы618, но во второй половине 1990-х гг. территориальное общественное самоуправление здесь ограничивалось рамками немногочисленных жилищных товариществ, выросших из структур МЖК. Новая попытка инициировать создание ТОС в Архангельске была предпринята в конце рассматриваемого периода. 5 ноября 1999 г. решением Архангельского городского совета депутатов № 174 утверждено Положение о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании «Город Архангельск»619. Глава администрации Архангельской области А.А. Ефремов в своем послании в том же 1999 г. отметил зарождение новых организационно-правовых форм ТОС на селе: «Одним из направлений общественной самодеятельности в деревнях, поселках, где свернуто производство, стало создание сельских общин. Задача этих объединений – сплотить население через организацию производства товаров широкого потребления, их реализацию. Это позволит снять социальную напряженность в сельской глубинке. Такие общины уже созданы в Виноградовском и Устьянском районах. В настоящее время нами дорабатывается пакет учредительных (модельных) документов по созданию сельских общин и в других районах области. Это направление мы будем всесторонне поддерживать»620. Сельская община – это самоуправляемое общественно 203 хозяйственное объединение домохозяев и членов их семей. Ее члены являются владельцами частной собственности (жилой дом, приусадебный участок, хозяйственные постройки) и совладельцами общественной собственности (пастбища, лес, водоемы и другие объекты общего пользования, которые определены решением схода). Община использует финансовые средства, получаемые за счет собственной деятельности, функционирования созданных ею предприятий, добровольных членских взносов (регулярных и разовых, направленных на конкретные цели), а также средства, выделяемые местной администрацией на выполнение программ социально-экономического развития территории621. Процесс создания общин в Архангельской области в рассматриваемый период шел медленно. М.В. Буторин объясняет это следующим образом: «Для населения создание общин оказалось делом новым, не имелось даже нормативноправовой базы. Особой заинтересованности не проявили органы государственной власти и местного самоуправления»622. В архангельских муниципальных районах избираются старосты, утверждаются положения об их статусе (где определяются порядок избрания, сроки деятельности, права и обязанности старост). Так, согласно «Положению о статусе старосты населенного пункта, округа, деревни на территории Приморского района», староста – «выборное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению гражданами по месту их жительства вопросов местного значения». Решение об учреждении этой должности «принимается гражданами соответствующего населенного пункта, группы малочисленных населенных пунктов»623. В начале 2000-х гг. областной властью предпринимались попытки распространения имеющегося опыта ТОС, которые выразились в поддержке зарождающегося женского движения (например, проведение в 2002 г. конференции «Местное самоуправление и роль женских общественных организаций в развитии села»;

разработка и реализация при поддержке Института общественных и гуманитарных инициатив и Европейской комиссии в России проекта «Берегиня: женщина и местное развитие»);

деятельности «Ассоциации местного развития, возрождения деревень и малых городов Архангельской области», объеди 204 нившей около 30 общественных организаций и органов ТОС из 14 муниципальных образований области;

проведении областных конкурсов проектов сельского развития территорий624. Последняя инициатива получает в Архангельской области все большее развитие. Так, на областной конкурс «Сельское развитие – 2002» было представлено 35 проектов (бизнес-планов развития территорий) из 15 районов области. Рассмотрев все предложения, областная комиссия отказала в поддержке только двум ТОСам, а остальные получили средства на реализацию проектов (в среднем по 20 тысяч на каждый проект). Одним из лучших ТОСов в области считается ТОС «Лядинский круг» (Каргополье)625. В 2003 г. в своем выступлении на XI Международном Соловецком форуме председатель Архангельского областного собрания В.С Фортыгин отмечал: «На протяжении последних нескольких лет в Архангельской области ведется серьезная работа по становлению территориального общественного самоуправления, активному вовлечению жителей в решение проблем своих территорий. Начато международное сотрудничество в этих вопросах, создан центр поддержки сельских проектов… В настоящее время во многих муниципальных образованиях области возникли объединения граждан по месту жительства, органы территориального общественного самоуправления, общественные советы, общины. Сейчас в области существует более 30 таких групп и еще в целом ряде деревень идет работа по их созданию. Они находятся на разном уровне развития и дееспособности: одни только делают первые шаги, другие способны разрабатывать и реализовывать достаточно серьезные проекты»626. С точки зрения Фортыгина, финансовая поддержка деятельности ТОС имеет «высокую экономическую целесообразность: это не только способствует привлечению дополнительных средств и ресурсов, но и включает творческую энергию сельских и городских жителей, способствует поиску новых подходов и нахождению «недорогих» решений существующих проблем. В частности, уже с настоящее время проекты, которые традиционным образом требуют вложений в сотни тысяч рублей, реализуются при выделении помощи в 15–20 тысяч рублей. Таким образом, выделение даже сравнительно небольшой суммы бюджетных средств 205 позволяет создать масштабные и перспективные проекты»627. В целом в рассматриваемый период система ТОС не получила в Архангельской области широкого распространения. Причинами этого являются недостаточная разработанность правовой базы;

низкая активность населения и его, по выражению А. Широкова, «иждивенческие ожидания от власти»628;

неготовность или нежелание органов местного самоуправления, сформированных на городском и районном уровнях, способствовать развитию ТОС. М.В. Буторин отмечает, что «сосредоточив власть на самом высшем муниципальном уровне – городском и районном», органы местного самоуправления «не хотят делиться ею с низами». «Особенно, – подчеркивает он, – в этом не заинтересованы главы местного самоуправления. Они сегодня оказались вне всякого контроля. С одной стороны, областная администрация не имеет права спросить за их работу, наказать, освободить от должности за допущенные серьезные упущения, так как органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ, «не входят в систему органов государственной власти», с другой стороны, и население, избрав главу, не в силах спросить за его деятельность»629. В Вологодской области в отношении ТОС сложилась несколько иная ситуация. С 1994 г. здесь активно действует институт старост, комитеты территориального общественного самоуправления (КТОСы), советы общественности при поселковых, сельских органах самоуправления. В ряде районов сформированы советы старост. К 1 мая 2002 г. на территории Вологодской области действовало 93 КТОСа (они к этому времени были созданы в 8 муниципальных образованиях), 2477 старост (в 25 муниципальных образованиях)630. Наиболее существенное развитие деятельность ТОС получила в г. Вологде. Вслед за утверждением Советом самоуправления г. Вологды 23 января 1997 г. «Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Вологде»631 в течение 1997–1999 гг. по специальным решениям Совета самоуправления г. Вологды или его президиума планомерно проводились территориальные собрания граждан, проживающих в микрорайонах г. Вологды, и инициировалась организация органов ТОС632.

206 17 июля 1997 г. Совет самоуправления утвердил Устав КТОС микрорайонов Бывалово и Можайский. С момента образования КТОС (о том, когда и каким образом он был образован, говорилось в п. 1.1. данного диссертационного исследования) основными задачами его деятельности были создание организационной основы для защиты законных прав и интересов жителей микрорайона;

содействие городским властям в реализации наказов избирателей, решении вопросов социально-экономического развития микрорайонов, проведении массово-политических, хозяйственных, культурных мероприятий;

изучение общественного мнения, проведение социологических исследований и опросов населения, информирование органов городского самоуправления о нуждах и потребностях граждан и принятие мер к их удовлетворению;

привлечение населения к проведению мероприятий по благоустройству, охране природы, озеленению, улучшению содержания жилых помещений, дворов и улиц, оборудованию детских и спортивных площадок, сохранению памятников истории и культуры. Комитет имеет тесную связь с населением района и защищает его интересы. За время своего функционирования он оказал населению содействие в решении многих проблем: способствовал решению вопросов о строительстве для микрорайона новой школы, бытового комплекса, светофора на перекрестке Ярославской улицы и Пошехонского шоссе, мини-магазинов в жилых домах, организовывал работу с многодетными и неблагополучными семьями, по озеленению микрорайона, благоустройству Осановской рощи, концерты в школах и т.д. Члены комитета находятся во взаимодействии с домоуправлениями и инфраструктурами микрорайона: школами, милицией, детсадами, предприятиями, магазинами, бытовыми учреждениями. Они организуют встречи с представителями городского управления, оповещают население о ходе решения наиболее важных вопросов и перспективах развития микрорайона633. КТОС микрорайонов Бывалово и Можайский принимал участие в конкурсе, проводимом Московским общественным научным фондом «Оценка положительного опыта деятельности территориального общественного самоуправления и создание условий для его дальнейшего развития в РФ». Несомненно, что накопленный опыт 207 деятельности советов (комитетов) ТОС в «связке» с профессиональными структурами заслуживает поддержки и распространения. В конце 1990-х гг. наблюдался рост результативности деятельности КТОС в Вологде в микрорайонах Можайский, Лоста, Ананьино634. Председатель Совета самоуправления Вологды И.И. Кротченко считал их работу одним из важнейших реальных шагов на пути становления самоуправления в городе635. Глава г. Вологды в декабре 1998 г. специальным постановлением определил основные направления взаимодействия подразделений администрации города с КТОСами636. В 1999 г. возникли КТОСы «Верхнепосадский»637, «Заречный»638, «Октябрьский» и «Подшипник»639. К концу 1990-х гг. в Вологде действовали 11 КТОСов, организованных во всех крупных микрорайонах: Лосте, Телецентре, Ананьино, Бывалово и др. В октябре 1999 г. в Законодательном собрании области были рассмотрены предложения о необходимости разработки областного закона, регламентирующего деятельность ТОС в Вологодской области640. В качестве основного препятствия в работе исследователь А.Н. Бычкова правомерно назвала отсутствие у органов ТОС закрепленных юридических и экономических полномочий, наличие объективных и субъективных пределов эффективности деятельности лиц, работающих в них на общественных началах641. Для решения наиболее сложных финансово-правовых проблем органов ТОС представляется целесообразным разработать их нормативно-правовую базу (на уровне законодательства РФ и субъекта РФ);

более четко определить правовой статус органов ТОС (возникают проблемы при регистрации);

выработать механизм передачи полномочий органов местного самоуправления органам ТОС и механизм финансово-экономической поддержки органов ТОС. Отметим, что осенью 1997 г. 23 % россиян, опрошенных в ходе широкомасштабного исследования Фондом «Общественное мнение», полагали, что «жители городских кварталов, улиц должны самостоятельно (через выборные домовые комитеты, собрания своих представителей) контролировать решение проблем местного жилищно-коммунального хозяйства»642. У органов власти и населения исследуемых территорий растет осознание 208 того, что у органов ТОС есть будущее. Эта форма организации граждан призвана способствовать преодолению пассивности и иждивенческих настроений, характерных для значительной части населения. Она – важная составная часть местного самоуправления. Действенным инструментом в работе ТОС являются собрания (сходы) граждан по месту жительства, которые представляют собой важную форму непосредственной демократии. К примеру, в г. Вологде порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, сами пределы его компетенции изложены в «Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Вологде»643. Устав г. Вологды включает ст. 12, которая озаглавлена «Собрания (сходы) граждан», регламентирующую функции и полномочия сходов жителей города644. Формой непосредственной демократии, позволяющей населению напрямую участвовать в формировании местного законодательства, является правотворческая инициатива граждан. Практика такого рода, правда, не получила значительного распространения в рассматриваемый период, но возможность выдвижения правотворческих инициатив заложена в уставы многих муниципальных образований. Так, в Уставе г. Вологды имеется ст. 13 «Народная правотворческая инициатива», устанавливающая возможность вынесения проектов городских нормативных актов от имени не менее чем 300 жителей Вологды645. Федеральным законодательством предусмотрена возможность обращения граждан в органы местного самоуправления. Право граждан на такие обращения оговаривается в уставах муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей. Так, в соответствии со ст. 14 Устава г. Вологды граждане имеют право обратиться лично или от имени коллектива в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы городского самоуправления обязаны дать ответ в установленные сроки. Итак, организационная составляющая системы местного самоуправления, в целом сформировавшаяся в Архангельской и Вологодской областях уже к концу 1996 г., в течение последующих лет получила дальнейшее развитие. В 209 эти годы апробировались различные структурные модели управления муниципальными образованиями. Организационная структура, состав органов местного самоуправления, содержание их деятельности существенно различались в зависимости от размера муниципальной единицы, преобладания на ее территории городского или сельского населения, особенностей отраслевой структуры экономики и других обстоятельств. Накопленный опыт работы позволял вносить в сложившиеся модели управления муниципальными образованиями некоторые коррективы. Форма взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления, которая доминировала в Архангельской и Вологодской областях во второй половине 1990-х гг., свидетельствует о том, что на деле представительные органы местного самоуправления оказались оттесненными на второй план исполнительной властью. С.И. Шубин в связи с этим отмечает: «Советы не устраивали демократов из-за засилья аппарата, поэтому главной целью муниципальной реформы самоуправления было повышение роли представительных органов власти, именно они должны были бы определять деятельность аппарата (администрации). А на деле оказалось, что с изменением формы, содержание местной власти не изменилось. Скорее наоборот, представительные органы стали еще более бесправными перед исполнительной властью в лице администраций. Сменив форму МСУ, мы по содержанию управления вернулись в советские времена, только еще в худшем варианте. А ведь суть реформы местного самоуправления в середине 90-х годов прошлого века на словах-то как раз и сводилась к ослаблению власти аппарата и усилению влияния народных представителей»646. Одновременно проявилась тенденция к усилению контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти, к передаче им ряда государственных полномочий и, следовательно, к их фактическому огосударствлению. Вместе с тем в течение исследуемого периода значительно повысилась оценка деятельности органов местного самоуправления населением, что является одним из показателей роста эффективности деятельности органов местно 210 го самоуправления. Так, в Вологодской области в 1996 г. деятельность глав местной администрации полностью и в основном одобряли лишь 20,7 % опрошенных, а полностью и в основном не одобряли – 36,8 %. К 2000 г. деятельность глав местной администрации полностью и в основном одобряли уже 45,9 %, а полностью и в основном не одобряли – 25,3 %. Деятельность представительных органов местного самоуправления в 1996 г. полностью и в основном одобряли 15,5 % опрошенных, полностью и в основном не одобряли 28,6 %. К 2000 г. деятельность представительных органов местного самоуправления полностью и в основном одобряли 28%, полностью и в основном не одобряли 22,8 % (см. приложение 9). Рост эффективности деятельности органов местного самоуправления во второй половине 1990-х гг. наблюдался и в других субъектах РФ. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты социологического исследования, проведенного в 103 муниципальных образованиях в 12 регионах РФ исследовательской группой «Циркон» в феврале–мае 1999 г. по запросу управления по вопросам местного самоуправления при Президенте РФ. Задавался вопрос: «По Вашему мнению, повысилась ли с 1995 года эффективность деятельности местных органов власти?» Получены следующие ответы: безусловно, да (19,1%);

скорее, да (50,3%);

скорее, нет (23,4%);

безусловно, нет (2,6%);

затруднились ответить 4,6%647. 2.3. Проблемы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления В Федеральном законе «Об общих принципах…» сказано, что экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования (ст. 28). Составной частью экономической осно 211 вы является финансовая основа местного самоуправления;

следовательно, экономическую основу местного самоуправления можно определить как «совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения»648. На протяжении 1990-х гг. сформировалось и получило широкое распространение мнение о том, что становление самостоятельной финансовоэкономической основы является центральной проблемой местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт стран с развитым самоуправлением показывает, что реальность и эффективность местного самоуправления в конечном счете определяется имеющимися в его распоряжении материальнофинансовыми ресурсами. В Конституции (п. 3 ст. 130, п. 1 ст. 132, ст. 8) и Федеральном законе «Об общих принципах…» (п. 1 ст. 1;

п. 1 ст. 28;

ст. 29) термин «муниципальная собственность» употребляется в юридическом (право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью) и экономическом (совокупность экономических или производственных отношений) смысле. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Муниципальная собственность формируется путем разграничения собственности между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями;

путем передачи государственной собственности в состав муниципальной;

создания новых хозяйственных объектов;

покупки;

дарения и т.д. Законодательно к муниципальной собственности отнесены средства местного бюджета;

муниципальные внебюджетные фонды;

муниципальные земли и природные ресурсы;

муниципальные предприятия и организации;

муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;

муниципальные учреждения образова 212 ния, здравоохранения, культуры, спорта;

движимое и недвижимое имущество. К концу исследуемого периода все 28 муниципальных образований Вологодской области имели местный бюджет, имущество органов самоуправления, муниципальные предприятия и организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

15 муниципальных образований обладали муниципальными внебюджетными фондами и одно (г. Череповец) – муниципальными финансово-кредитными организациями (см. приложение 11). 47 муниципальных образований Архангельской области (включая 20 муниципальных образований Ненецкого автономного округа) имели местный бюджет, имущество органов самоуправления, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования;

33 (включая 6 муниципальных образований Ненецкого автономного округа) – внебюджетные фонды, 30 (включая 3 муниципальных образования Ненецкого автономного округа) – муниципальные предприятия и организации, муниципальные учреждения здравоохранения культуры и спорта;

27 – муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации (при этом ни в одном муниципальном образовании Ненецкого автономного округа таких организаций не было) (см. приложение 10). Таким образом, в Архангельской области, если не учитывать данные по Ненецкому автономному округу, во всех муниципальных образованиях были муниципальные внебюджетные фонды. Следовательно, этот вид муниципальной собственности был здесь в значительно большей степени распространен, чем в Вологодской области. Это же можно сказать о муниципальных банках и других финансово-кредитных организациях. Такая картина, как в Архангельской области, не является типичной для субъектов РФ. Нечто похожее наблюдается в таких различающихся по уровню социальноэкономического развития, природным и культурным традициям регионах, как Брянская и Самарская области, республики Дагестан и Тыва, Чукотский автономный округ649. Можно предположить, что это – установленная на уровне региона финансово-организационная модель, выполняющая функцию перерас 213 пределения доходов между муниципальными образованиями с целью выравнивания уровня жизни их населения. Сопоставим вес двух важнейших составляющих структуры местных бюджетов муниципальных образований Вологодской и Архангельской областей со средними по РФ показателями за 2001 г. В среднем по РФ собственные доходы в структуре местных бюджетов составили 72 % (в том числе местные налоги и сборы – 5,9 %), а дотации – 25,6 %650. В Вологодской области эти показатели составили соответственно 77,5 % (3,8 %) и 20,4 %, а в Архангельской – 67,6 % (2,6 %) и 32,4 % (см. приложения 10, 11). Как видно из приведенных данных, структура бюджетов муниципальных образований Вологодской области выглядит благополучной: доля дотаций меньше, чем в среднем по России. Местные бюджеты Архангельской области, напротив, в большей мере зависят от дотаций;

этот показатель выше среднего по РФ. Структура местных бюджетов является отражением социально-экономического положения обоих регионов: Вологодская область является «донором» бюджета РФ, а Архангельская – дотационным регионом. Эта ситуация определена целым рядом факторов, в числе которых важное место занимает природно-климатический. Так, если рассмотреть структуру местных бюджетов Ненецкого автономного округа, то картина будет еще более выразительной: собственные доходы местных бюджетов составляют лишь 43 % (в том числе местные налоги 0,0026 %), а дотации – 56,9 %651. Доходы бюджетов муниципальных образований формируются за счет собственных доходов (местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных и областных налогов, поступления от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, от местных займов, лотерей и т.д.);

финансовой помощи (в различных формах: дотации, субвенции, средства фондов и др.);

средств по взаимным расчетам. Одной из ключевых проблем местного самоуправления в РФ оказалась необходимость изменения структуры и методов управления муниципальной собственностью, поиск новых методов получения дохода от нее. Дело в том, что в Вологодской и Архангельской областях (как и на подавляющей части регионов 214 РФ) муниципальная собственность в 1990-е гг. в большинстве своем оказалась доходопотребляющей, а не доходопроизводящей. До 60–70 % бюджетных доходов вологодских и архангельских муниципалитетов на протяжении второй половины 1990-х гг. направлялись на цели поддержания объектов муниципальной собственности в работоспособном состоянии652. Так, и.о. начальника департамента городского хозяйства г. Архангельска В. Чурносов приводил следующую красноречивую информацию: «На содержание жилфонда в 1999 г. требовалось более 410 миллионов рублей в год, а город получает только 24 процента требуемого. А между тем количество жилья после передачи городу ведомственного удвоилось»653. В то же время доходы от собственности редко превышали 1 % общей суммы доходов муниципалитетов. Важно отметить, что в годы перехода к рыночной экономике муниципалитеты были вынуждены исполнять роль «буфера», смягчающего социальные катаклизмы. Например, в г. Вологде на протяжении 1993–1999 гг. муниципальный жилой фонд увеличился в 2,7 раза – за счет передачи на баланс города жилья тех предприятий, которые оказались не в состоянии содержать его в пригодном для проживания состоянии654. К 2000 г. в ведении муниципалитета оказалось 83 % всего жилья Вологды. Однако находилось оно не в лучшем состоянии: каждое третье здание требовало ремонта, а 3 % домов находились в аварийном состоянии;

более половины протяженности теплосетей имело износ от 53 до 100 %. С 1998 г. по 2001 г. численность предприятий и учреждений в структуре муниципальной собственности г. Вологды увеличилась в 1,6 раза, причем этот прирост произошел в основном за счет увеличения числа учреждений. На 1 января 2001 г. в реестре муниципальной собственности г. Вологды было зарегистрировано 78 муниципальных предприятий, 170 учреждений и 13 предприятий, имеющих долю муниципальной собственности. Следовательно, предприятия составляли 31,5 % (из них половина – предприятия торговли и аптеки), а учреждения – 68,5 % от числа всех организаций муниципальной формы собственности. Среди муниципальных учреждений г. Вологды основную долю 215 (76,5 %) составляли учреждения образования (52,4 % от всех муниципальных организаций). Среди образовательных учреждений 40,6 % составляли детские дошкольные учреждения655. Е.В. Перов, анализируя состав муниципальных организаций г. Вологды, отмечает, что «в собственности города находится небольшая часть предприятий, обслуживающих нужды населения, причем в основной массе – это низкодоходные, планово убыточные предприятия, затратный жилищный фонд и объекты социальной сферы. В г. Вологде, как и в других городах, подавляющее число доходных предприятий находятся либо в государственной, либо в частной собственности (энергетика, связь, финансовокредитные учреждения и т.п.)»656. Законодателем определено, что за счет приватизации муниципальной собственности органы местного самоуправления могут избавиться от убыточных предприятий или объектов, а также от расходов на их содержание, упрочить финансовые ресурсы, так как доходы от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет. В среднем по РФ к 1995 г. было приватизировано по разным оценкам от 65 до 70% муниципальных предприятий. Начиная с середины 1990-х гг. возможность подобного маневрирования в практике муниципалитетов оказывается крайне ограниченной. Вот как оценивал сложившуюся в Вологодской области ситуацию председатель Великоустюгской думы В.М. Калясин: «Сегодня ни для кого не секрет, что в результате стремительной приватизации мы остались в основном с тем, что дает убытки: жилье, объекты социально-культурной сферы и муниципальные предприятия, которые их обслуживают. Скажем, для того, чтобы получить кредит в банке, нам даже заложить нечего»657. В кризисных условиях середины 1990-х гг. отдельные сельские и поселковые администрации взяли на себя, на первый взгляд, несвойственные им хозяйственные функции. Однако такие действия оказывались социально оправданными – сохраняли рабочие места, например, в условиях развала сельхозпредприятия. Так произошло в пос. Маза Кадуйского муниципального района Вологодской области. Корреспондент газеты «Красный Север» Борис Лапин так 216 описывает ситуацию: «Житель какой-нибудь глухой вологодской деревушки, бывающий у председателя своего сельсовета два-три раза в году, подумает, не сделал ли автор ошибку, упоминая «хозяйственную часть» сельсовета. Деревенские люди привыкли считать «сельсоветскую контору» обычной регистратурой, где выписывают разные справки... Привыкший к такому же пониманию «сельсовета», я в марте 1999 г. приехал в Мазу. Привлекло меня сюда непонятное, показавшееся незаконным явление здешней жизни: сельская администрация взяла под свое крыло развалившийся колхозик со всем имуществом, в том числе и еле уцелевшим молочным стадом. Тамара Николаевна Кузнецова, глава сельской администрации, назвала его подсобным хозяйством. Местная власть приняла в свою собственность (она называется муниципальной)... и остатки имущества расформированной воинской части: там брошенными оказались солдатские казармы, офицерские дома, различные служебные объекты... Бывшую военную прачечную переоборудовали в пекарню, в ангаре установили пилораму. Не пустует и жилье»658. Подобный опыт хозяйствования имеется в Великодворском и Матвеевском сельских советах Тотемского района. Эти примеры инициативного хозяйствования сельских администраций оказались в центре внимания областного совещания глав муниципальных образований Вологодской области. В 1999 г. губернатор Вологодской области предложил распространить подобный имеющийся опыт хозяйственной деятельности сельских администраций. Из областного бюджета для этих целей выделялись средства для снабжения заинтересованных администраций тракторами МТЗ-82;

техника предоставлялась на условиях лизинга (т.е. передавалась в пользование с выплатой сумм за ее стоимость в течение определенного времени). Следствием воплощения этой программы стало пополнение бюджетов сельских администраций за счет расширения предоставления платных услуг населению и заготовки леса659. Внимание правительства Вологодской области к таким необычным инициативам, конечно, обусловлено стремлением облегчить груз социальноэкономических проблем местного самоуправления. Несмотря на имеющийся 217 потенциал, социально-экономическая ситуация в Вологодской области и к концу 1990-х гг. оставалась достаточно напряженной. Нельзя не отметить ухудшение в конце 1990-х гг. демографической ситуации в области. Так, общая численность населения области с 1993 по 1998 г. снизилась на 17 тыс. человек или на 1,2 %, в то же время сельское население уменьшилось на 31 тыс. человек или на 2 %. Число родившихся на 1000 человек населения за 1998 г. составило 8,4 (в 1999 г. – 7,9), а умерших – 15,6 (в 1999 г. – 15,8), в том числе на селе – 19,5. Если в 1993 г. численность пенсионеров составляла в области 354 тыс. человек, то в 1998 г. она превысила 370 тыс. человек. Наметившаяся в 1998 г. тенденция к стабилизации промышленного производства сохранилась в 1999 г.: возрос к уровню 1998 г. выпуск продукции черной металлургии, выработка электроэнергии. Общий объем валовой продукции сельского хозяйства за 1999 г. сохранился на уровне 1998 г. Вместе с тем, в 1999 г. на 18 % снизились объемы инвестиций в развитие экономики и социальной сферы, производства строительных материалов, грузоперевозок, продукции лесной, легкой и пищевой промышленности660. На 1 декабря 1999 г. предприятия, организации промышленности, строительства, транспорта Вологодской области получили 2,1 трлн. руб. прибыли. Доля убыточных предприятий в этих отраслях составила 45 %, среди транспортных организаций – 51 %, в сельском хозяйстве – свыше 70 %. Суммарная задолженность по обязательствам предприятий всех отраслей (включая кредиторскую задолженность по кредитам и займам) достигла 12,7 трлн. руб. и возросла к 1999 г. в 1,2 раза. В целом по области просроченные долги поставщикам превысили просроченную задолженность покупателей на 451 млрд. руб., что свидетельствует о тяжелом финансовом положении предприятий661. К 1999 г. практически все муниципальные районы Вологодской области, за исключением Кадуйского, являлись дотационными, а областной бюджет почти на 80% формировался за счет промышленных предприятий г. Череповца. Сложившаяся ситуация по ряду причин не устраивала как жителей Череповца662, так и дотационные муниципальные районы.

218 Для дотационных районов Вологодской области стала характерной полная финансовая несамостоятельность, практически зависимость от региональной администрации663. Как следствие, еще призрачнее стала финансово-экономическая основа низового звена самоуправления – сельских и поселковых администраций. Председатель Шекснинского комитета районного самоуправления В.Д. Бухонин так охарактеризовал ситуацию в районе: «Чтобы обеспечить фактическую самостоятельность сельсоветов и поселков районное Собрание, пожалуй, впервые в области наделило комитеты местного самоуправления муниципальной собственностью. В их ведение переданы коммунальное хозяйство, школы, медицинские учреждения, сфера быта. Сейчас ведется разработка уставов, в которых будет закреплен их статус… Формально сделано все, чтобы обеспечить плодотворную деятельность органов местного самоуправления. К сожалению, пока это не дает ожидаемого эффекта. Подлинная самостоятельность может быть тогда, когда она имеет под собой прочную финансовую и материальную основу. Вот, скажем, району для его нормальной жизнедеятельности требуется 120 млрд. руб., а доходная часть районного бюджета с учетом заложенного дефицита и дотаций из областного бюджета – 49 млрд. руб. Именно из-за острого дефицита средств многие принятые решения не реализуются»664. Рассмотрим финансовые проблемы, возникавшие в конце 1990-х гг. перед органами местного самоуправления в исследуемых областях Европейского Севера, на примере г. Вологды. К 1997 г. здесь продолжался спад производства на крупных и средних промышленных предприятиях. На 1997 г. Совет самоуправления Вологды был вынужден принять чрезвычайный бюджет с дефицитом в 35 %. Однако в этом был виноват не только экономический спад, но и несовершенство бюджетно-финансовых отношений между федеральным и областным уровнями власти. В.А. Ильин, Е.М. Жирнов и А.С. Якуничев в связи с этим отмечают: «Государственные органы власти все в большей степени перекладывают ответственность на местный уровень за выполнение федеральных законов без передачи одновременно финансовых ресурсов и расширения полномочий. Нормативы отчислений в городской бюджет, которые по существу устанавли 219 ваются сверху, не способны удовлетворять социально-экономические потребности областного центра. Тем более, что уже несколько лет подряд они стремительно сокращаются. Если в 1992 г. от общих доходов городской бюджет получал 67 %, то в 1996 – 36 %, а на 1997 г. установлено только 28 %. В бюджете Вологды средства, предусмотренные на развитие, формируются по остаточному принципу и за последнее время практически отсутствуют. Так, в бюджете 1997 г. капитальные вложения составили только 1,8 % всех расходов»665. Жилищно-коммунальная сфера – одна из самых важных и, одновременно, проблемных в деятельности муниципалитетов. Десятилетиями эта сфера муниципального хозяйства является убыточной. Правительство РФ во второй половине 1990-х гг. неоднократно подчеркивало необходимость реформы жилищнокоммунального хозяйства, важнейшей целью которой провозглашался переход к безубыточному функционированию системы. В 1997 г. в Вологде, например, за счет повышения тарифов доля платежей населения была увеличена до 40 % себестоимости услуг (согласно концепции жилищной реформы Правительства РФ возмещаемая населением доля себестоимости в 1997 г. должна была достичь в России 35 %)666. В Вологде начата работа по уходу от сложившейся уравнительной системы, сделаны шаги к приведению в соответствие оплаты качеству и количеству предоставляемых услуг. Разумеется, что дальнейшее повышение тарифов могло сделать коммунальные услуги недоступными для достаточно значительной части населения. С проблемой стоимости коммунальных услуг связаны вопросы повышения эффективности эксплуатации муниципального жилищного фонда, снижения затрат на его содержание. В Вологде организуется служба единого заказчика, призванная решить несколько проблем ЖКХ: провести разграничение прав владения и управления муниципальной собственностью в этой отрасли, централизовать функции управления по эксплуатации жилья, выделить исполнительные структуры ЖКХ в самостоятельные подрядные организации, ввести договорные начала в сферу эксплуатации жилья и коммуникаций, обеспечить внедрение приборов домового и квартирного учета потребления воды, тепла и газа. Предполагалось, что эти меры должны были 220 привести к сокращению затрат на финансирование ЖКХ примерно на треть. Инициированные «сверху» преобразования, направленные на сокращение бюджетных издержек, не всегда приводят к желаемому результату. Важной составляющей повышения качества услуг ЖКХ должно стать привлечение к работе квартиросъемщиков и собственников жилья, организованных в комитеты ТОС. Такой опыт накоплен, например, в Вологде (см. п. 2.2 настоящей работы). В описанных выше условиях многолетнего недофинансирования муниципальной собственности для большинства ее объектов стали характерны крайняя изношенность и низкий технологический уровень, делающие оказываемые услуги дорогими и недостаточно качественными. Значительный объем расходов на содержание муниципальной собственности финансируется на основе переходящей кредиторской задолженности бюджетов. В структуре доходов муниципалитетов часто преобладают доходы от продажи муниципальной собственности и сдачи ее в аренду. Заслуживающий внимания опыт развития и реструктуризации муниципальной собственности накоплен в Кадуйском муниципальном районе Вологодской области. Здесь достигнуты наилучшие экономические показатели среди сельских районов области. Основой благополучия долгое время оставался крупный налогоплательщик района – Кадуйская ГРЭС. Вот как характеризует перемены второй половины 1990-х гг. корреспондент газеты «Красный Север» Г. Светлова: «Кадуем выбран путь на развитие муниципального производства. Да, бывали времена, когда ГРЭС формировала до 65 % доходной части районного бюджета. Сейчас на ее долю приходится 35 %. Для сравнения: «раскрученный» в последние годы Кадуйский винзавод наполняет 30 % бюджета!»667. Этот завод – единственное муниципальное предприятие такого профиля в Вологодской и Архангельской областях. В период приватизации район не только сохранил в своей собственности завод, но и расширил производство, заняв заметное место на рынке области. Помимо традиционно прибыльного производства алкогольной продукции, район организовал на базе закрытого торфопредприятия в пос. Хохлово муниципальное предприятие «Торфяник» по выпуску 221 торфобрикетов, запустил асфальтобетонный мини-завод и несколько новых газовых котельных. Однако примеров такого рода в муниципальных районах рассматриваемых областей мало. Как исключение воспринимаются сведения о развитии муниципальных предприятий, например, лесозаготовительных, в Каргопольском районе Архангельской области668. Проблема формирования устойчивой экономической основы местного самоуправления в 1990-е гг. не была решена. К сожалению, экономическое «здоровье» подавляющего большинства муниципалитетов оставляло желать лучшего – доходы от муниципальной собственности оказывались значительно ниже, нежели объем затрат на ее воспроизводство. В практике большинства муниципалитетов Вологодской и Архангельской областей доходов, которые поступают согласно законодательству субъектов РФ в виде местных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований, не хватало на покрытие расходной части бюджета. Наиболее мощный доходный источник, связанный с платой за землю и иные природные ресурсы, фактически не работал. Причины следующие: во-первых, органы местного самоуправления не являются собственниками земли;

во-вторых, этот вопрос не до конца урегулирован законодательством РФ. Весьма значительную роль в формировании бюджетов таких муниципальных образований стали играть дотации, субвенции и трансферты со стороны органов государственной власти. В этой ситуации крайне важное значение приобрела проблема межбюджетных отношений, весомость которой подтверждается проявлениями к ней особого внимания органами самоуправления во многих странах Европы669. Формирование бюджетной системы, соответствующей федеральному устройству новой России, является одним из важнейших условий укрепления российской государственности, выхода из социально-экономического кризиса670. Межбюджетные отношения – важнейшая в ситуации 1990-х гг. сторона формирования финансовой основы местного самоуправления. Экономические преимущества децентрализации бюджетной системы очевидны: органы местного самоуправления получат возможность оперативно откликаться на имеющиеся 222 местные потребности. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» провозгласил принципы межбюджетных отношений: взаимная ответственность, единая методология выравнивания доходов, сокращение встречных финансовых потоков, компенсация расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходов, гласность. Межбюджетные отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Вологодской области регулируются бюджетным кодексом области. Согласно его пятой главе, если муниципальному бюджету для реализации задач и функций, возлагаемых на органы местного самоуправления, недостаточно налоговой базы собственных местных доходов, то восполнение недостающих средств осуществляется посредством бюджетного регулирования в пределах минимально необходимого уровня, исходя из минимальных государственных социальных стандартов. При увеличении расходов бюджета вследствие решений, принимаемых органами государственной власти или органами местного самоуправления другого уровня, в порядке компенсации производится передача из одного бюджета другому отдельных видов доходов полностью или частично, а также осуществляются взаимные расчеты между бюджетами. Отдельные виды расходов областного бюджета могут передаваться местным бюджетам, за исключением расходов, финансируемых в соответствии с действующим законодательством исключительно из областного бюджета. В течение финансового года Законодательное собрание Вологодской области, губернатор, представительные органы местного самоуправления не вправе принимать решения, приводящие к увеличению расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы и нормативные правовые акты о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов или снижение доходов. Дотации бюджетам районов и городов областного подчинения осуществляются из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, создаваемого в областном бюджете в соответствии с законами РФ и области. Они предоставляются местным бюджетам, доходы которых, сформированные по ус 223 тановленным законами РФ и области нормативам за счет регулирующих федеральных и областных налогов, а также местных налогов, недостаточны для финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Муниципальным образованиям, помимо дотаций, может предоставляться финансовая помощь в форме субвенций, субсидий и бюджетных ссуд из областного бюджета. Предоставляя муниципальному образованию финансовую помощь в виде дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также в виде субвенций, субсидий или ссуд, органы государственной власти области вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления указанных средств, а также целевого характера их использования. В случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, выделенных местному бюджету в очередном финансовом году. В случае, если бюджетная ссуда используется не по целевому назначению, то на сумму использованных не по назначению средств начисляются проценты по ставке рефинансирования Центрального банка РФ на день возврата данной суммы в областной бюджет, которые подлежат взысканию в бесспорном порядке. Если местный бюджет не получает помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных и областных налогов и сборов, зачисляемых в местный бюджет или посредством проведения взаимных расчетов. Закон об областном бюджете устанавливает нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов в части, которая не определена федеральным законом;

нормативы отчислений в местные бюджеты от областных налогов и сборов;

объемы ассигнований фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

предельные объемы финансовой помощи муниципальным образованиям в виде субвенций, субсидий и ссуд. Допускается установление для местных бюджетов дифференцированных нормативов отчисле 224 ний от федеральных и областных налогов и сборов с учетом социальноэкономических и территориальных особенностей муниципальных образований. Начиная с 1999 г., взаимоотношения между бюджетом Вологодской области и бюджетами муниципальных образований строятся с учетом требований концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999–2001 гг. Так, например, бюджеты районов и городов на 2000 г. сформированы, исходя из нормативов отчислений от федеральных налогов, переданных области, в том числе по налогу на добавленную стоимость – 15 %, налогу на прибыль (доходы) предприятий и организаций – по ставке 19 %, подоходному налогу с физических лиц – с учетом передачи 1/4 ставки налога в федеральный бюджет, акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья, водку и ликеро-водочные изделия, производимые на территории РФ – 50 %. Нормативы отчислений от федеральных и областных налогов по городам Вологде и Череповцу сохранены на уровне 1999 г. Районам, не обеспечивающим собственными доходами минимальный объем расходов, просчитанный по социальным и финансовым нормам и нормативам, нормативы отчислений от федеральных и областных налогов, установленные для области федеральным законодательством на 2000 г., переданы полностью. Статистические материалы, характеризующие межбюджетные отношения в Вологодской области, представлены в приложениях 4, 5, 6. Размер расходной части бюджета определяется реальными возможностями доходной части бюджета и предельным размером дефицита, исходя из минимальной обеспеченности социальных норм и нормативов, утвержденных Законом «О социальных нормах Вологодской области» от 12 ноября 1997 г. (с изменениями и дополнениями к нему от 6 октября 1999 г.) и Законом «О социальных нормах в денежном выражении» от 6 октября 1999 г. Исходные показатели по расходам муниципальных образований не являются показателями бюджета, а используются только для расчета индекса бюджетных расходов. В целях выравнивания бюджетной обеспеченности финансовыми ресурсами до минимального объема жизненно необходимых расходов бюджетов муниципальных образований, не обеспеченных собственными доходами, образуется 225 Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Формирование этого фонда определяется специальной методикой распределения средств, одобренной рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений, включающей руководителей финансовых органов области. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований формируется за счет отчислений от собственных доходов областного бюджета, за исключением налогов, имеющих целевую направленность. В 1999 г. (т.е. к концу рассматриваемого в данном параграфе периода) финансовая помощь бюджета Вологодской области бюджетам муниципальных образований составила 709 млн. рублей (23 % расходов областного бюджета), в том числе фонд финансовой поддержки составил 447 млн. рублей (14,5 % расходов областного бюджета)671. Основные положения методики распределения средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований следующие. Во-первых, выравнивание среднедушевых доходов и расходов муниципальных образований до среднего по всем муниципальным образованиям области уровня с учетом показателей по городам Вологде и Череповцу. Во-вторых, повышение объективности оценки расходных показателей бюджетов муниципальных образований с применением социальных нормативов бюджетной обеспеченности и использованием для всех муниципальных образований единого норматива обеспеченности по разделам и статьям экономической классификации расходов РФ. В-третьих, расчет индекса бюджетных расходов путем отношения среднедушевых расходов каждого муниципального образования к среднему по всем муниципальным образованиям области показателю среднедушевых расходов (но не доходов). Руководствуясь данной методикой, наибольшая доля средств в фонде установлена для Никольского (0,1039%) и Череповецкого (0,1010%) муниципальных районов, наименьшая – Бабаевского (0,0172%) и Вожегодского (0,0196%) районов. Сумма фактических перечислений средств из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований областного бюджета уменьшается на величину выданных муниципальным образованиям и неисполненных ими обязательств по выданным гарантиям, а также предоставленных за счет доходов бюджетов 226 муниципальных образований дополнительных налоговых и иных льгот сверх льгот, установленных федеральными законами и законами области, за исключением льгот, установленных в соответствии с законодательством области об инвестиционной деятельности, льгот по местным налогам и земельному налогу для предприятий, имеющих, посевные площади и производящих сельскохозяйственную продукцию. При фактическом перечислении средств муниципальным образованиям из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований учитывается условие выполнения соглашения, заключенного администрацией области с администрациями муниципальных образований, в части направления на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы не менее 40 % от общей суммы собственных доходов. За последние годы на бюджеты субъектов РФ и муниципальные бюджеты переложены дополнительные расходы. В результате в 1997 г. по сравнению с 1992 г. удельный вес расходов, осуществляемых из бюджетов регионов, в общей сумме расходов консолидированного бюджета РФ увеличился с 33 % до 55,7 %. На региональные бюджеты лег основной объем финансирования народного хозяйства, который в 1997 г. составил 79,5 % расходов консолидированного бюджета РФ против 48 % в 1992 г. Доля федерального бюджета в структуре консолидированного бюджета на эти расходы сократилась с 52 % до 20,5 %. Эти расходы включают в себя в первую очередь дотации и компенсации агропромышленному комплексу, жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту. На региональные бюджеты возложена также основная тяжесть расходов на социально-культурные мероприятия, доля которых в 1997 г. составила 77,2 % против 70 % в 1992 г. Следует отметить, что из муниципальных средств финансируются почти все расходы на среднее образование, более половины – на здравоохранение, свыше 80 % – на коммунальные услуги, 60 % – на содержание жилья. За местным уровнем власти оказались закрепленными большие расходные обязательства. Например, к 2002 г. более половины бюджета Грязовецкого района было направлено на образование (40,7 %) и здравоохранение (12 %), 22 % средств ушло на содержание жилищно-коммунального хозяйст 227 ва672. Собственных доходов для финансирования в полном объеме всех расходов, возложенных на муниципалитет, не хватило, что привело к дефициту денежных средств, который был компенсирован за счет перечислений из других уровней бюджетной системы, прежде всего областного бюджета (доля этих перечислений в 2002 г. в Грязовецком районе составила 34,3 % в общей доходной части бюджета)673. На органы местного самоуправления возложено обеспечение свыше 80 льгот более чем для 30 категорий граждан (выплата пособий на детей, дотации по компенсационным платежам и др.). Очень важный аспект разделения расходных полномочий – проблема необходимости компенсации дополнительных расходов субъектов в случае, если они вызваны решениями федеральных властей. В бюджетном законодательстве России имеется норма, закрепляющая такую компенсацию, но на практике она далеко не всегда применяется. Объекты жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы передаются на балансы органов местного самоуправления, а расходы на их содержание компенсируются из федерального бюджета лишь частично. Например, в ежегодных законах «О федеральном бюджете» в разделе «Финансовая помощь бюджетам других уровней» никогда не выделялась строка о компенсации расходов на содержание объектов социальной сферы и жилого фонда, переданных органам местного самоуправления. Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах…» декларируют равенство муниципальных образований вне зависимости от численности их населения и статуса поселений, осуществляющих местное самоуправление. Тем не менее, несовершенство существующей законодательной базы до настоящего времени фактически делит муниципальные образования на две группы. К первой, наделенной минимально необходимыми полномочиями по осуществлению местного самоуправления, можно отнести административнотерриториальные единицы: областные города и районы. Во вторую, как правило, входят города в районах, поселки, сельские округа и села. В муниципальных образованиях первой группы имеются предусмотренные ранее принятым зако 228 нодательством структуры, обеспечивающие решение вопросов местного значения. На эти муниципальные образования, как правило, возлагается исполнение определенных государственных полномочий (самостоятельное или совместное с государством). Муниципальные образования второй группы при отсутствии законодательства по вопросам местного самоуправления, соответствующего Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах…», фактически лишены права без вмешательства районов самостоятельно формировать бюджет. Такая ситуация приводила к дискуссиям, конфликтным ситуациям и даже судебным разбирательствам в малых городах Вологодской области – Великом Устюге674, Кириллове675. Эта ситуация сохранилась до настоящего времени. Для устранения данного неравноправия необходимо: на уровне РФ и субъектов РФ признать недействительными законодательные ограничения, связанные со статусом городов районного подчинения, поселков, сел;

на уровне субъектов РФ в качестве первоочередных мер принять законы об установлении и изменении порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований и наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов РФ. Финансовая самостоятельность муниципальных образований может быть обеспечена в первую очередь за счет полноценного собственного бюджета. В первой половине 1990-х гг. централизация бюджетных средств на федеральном уровне и уровне субъектов РФ нарастала и к середине 1990-х гг. оказалась наиболее высока. Лишь в конце 1990-х гг. тенденция сменилась: наблюдалось устойчивое увеличение доли бюджетов местного самоуправления. Если в 1990 г. бюджеты муниципальных образований РФ составляли 66,9 % от бюджетов субъектов РФ и 23,4 % от бюджета РФ, то в 1994 г. эти показатели составляли лишь 37,9 % и 22,3 % соответственно. В последние годы рассматриваемого десятилетия несколько возросла доля бюджетов муниципальных образований в бюджетах субъектов РФ: в 1998 г. указанные показатели составили в среднем соответственно 41,5 % и 21,8 %. Вологодская область по степени самостоятельности муниципальных бюджетов находится на одном из ведущих мест среди 229 регионов Российской Федерации: на 1 января 2001 г. доля местных бюджетов в консолидированном бюджете области достигла 60 % (по РФ в среднем – 44 %). В Вологодской области в конце 1990-х гг. отмечен рост доходов местных бюджетов;

в 1999–2001 гг. объем их собственных доходов вырос в 2,8 раза. Однако формирование эффективной системы межбюджетных отношений на протяжении 1990-х гг. находилось в стадии становления. Важную сторону рассматриваемой проблемы затрагивает С.Л. Боровая, констатируя, что «имеют место диспропорции при закреплении доходных и расходных функций за различными звеньями бюджетной системы. Особо резкое отклонение в пропорциях сложилось в местных бюджетах. Удельный вес их расходов в общем объеме консолидированного бюджета РФ в 1997 г. составил 31 %, а доходов – лишь 24 %. Между тем именно в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных средств на приоритетные направления расходов: на социальную сферу и на народное хозяйство»676. На протяжении 1990-х гг. децентрализация расходных функций в РФ произошла практически до возможного предела, причем проведена она значительно более высокими темпами, чем децентрализация доходов для их исполнения. Опыт работы муниципалитетов в 1990-е гг. свидетельствует, что реформа налогово-бюджетной системы с целью повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований должна основываться на формировании бюджетов муниципальных образований в первую очередь за счет максимального зачисления в их бюджет именных платежей и налогов: подоходного с жителей муниципального образования, налога на недвижимость, земельного, на использование местных природных ресурсов, местных налогов и сборов. Заинтересованность жителей конкретного муниципального образования в уплате налогов может быть обеспечена, с одной стороны, при условии использования основной доли бюджетных средств на мероприятия, в которых заинтересовано большинство жителей муниципального образования, с другой стороны, при гласном расходовании бюджетных средств. Между тем в законодательных актах РФ конца 1990-х гг. фактически реви 230 зуются основные положения Федерального закона «Об общих принципах…». В частности, проведены значительные изменения в межбюджетных отношениях. С принятием Налогового и Бюджетного кодексов местные налоги в качестве базы для самостоятельного развития местного самоуправления фактически ликвидируются. Предусмотренные ст. 15 ч. 1 Налогового кодекса местные налоги и сборы носят символический характер. Их доля в доходной части местного бюджета после введения Налогового кодекса уменьшилась с 14 % до 1 % (т.е. в 14 раз!). Так, например, глава администрации Новленского сельсовета Вологодского района Вологодской области Д. Ячменнов в выступлении на зональном совещании глав сельских администраций (июль 2000 г.) выразил общее мнение собравшихся, заявив, что один из налогов, призванных составить основу местного бюджета – налог на землю – при существующем положении дел не оправдывает затрат на его сбор, даже таких, как выписка соответствующих справок677. Глава администрации пос. Вохтога Грязовецкого района Вологодской области В.К. Жиборкин на этом же совещании рассказал, что все собственные доходы поселковой администрации составляют менее 1 % суммы ее расходов, т.е. поселок «на все 100 %» дотационен. В этом, по мнению В.К. Жиборкина, заключается ответ на вопрос, готовы ли поселковые и сельские администрации взять на себя статус муниципальных образований678. Существовавший в 1990-е гг. порядок закрепления доходных источников за местными бюджетами обрекал их на дотационность. Местные бюджеты при их продекларированной самостоятельности фактически формировались субъектами Федерации по произвольно установленным и меняющимся нормативам. Собственные доходные источники составляли незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов, что ставило их в зависимость от области и не позволяло муниципальным образованиям не только осуществлять перспективное планирование, но и нормально финансировать свои неотложные нужды. В условиях финансовой несамостоятельности муниципальных образований, как отмечает заместитель председателя комитета Шекснинского районного самоуправления В.А. Чегодин, «приходится идти на непопулярные меры». К их 231 числу относится сужение социальной сферы, которое «в какой-то мере дискредитирует всю систему местного самоуправления». «Принимая устав района на референдуме, – пишет Чегодин, – мы обещали, что местное самоуправление будет способствовать улучшению жизни людей, решению бытовых и других нужд. Люди поверили, выдали кредит доверия, а местное самоуправление не может оплатить его»679. В 1990-е гг. органы местного самоуправления из года в год функционировали в условиях неопределенности своих доходных и расходных полномочий. Подобная ситуация дезорганизовала их финансовую деятельность, не давала возможности разрабатывать долговременную экономическую политику в интересах местного населения. Не реализованы положения бюджетного законодательства, которым определено, что уровень закрепленных доходов (на долговременной или постоянной основе) должен быть не менее 70 % в общей сумме двух составляющих доходной части минимального бюджета (закрепленных и регулирующих) без учета дотаций. Практика муниципалитетов показывает, что не только введение, но и отмена местных налогов может служить действенным инструментом наполнения местного бюджета. Заместитель мэра г. Череповца В.М. Кузнецов пишет, что в 1994–1995 гг. «мэрия г. Череповца проводила активную налоговую политику. В частности, когда выяснилось, что по ряду объективных обстоятельств город будет не в состоянии провести ремонт учебных зданий в необходимые сроки, было принято решение уменьшить налог на содержание жилья и социальной сферы для предприятий города в размере средств, затраченных ими на ремонт школ. И за два месяца проблема ремонта школ была решена. Такие же льготы предоставляются предпринимателям, ведущим реконструкцию зданий старой постройки в исторической части города. Это высвобождает ресурсы города для нового строительства и резко улучшает состояние его центральных кварталов. С предприятий бытового обслуживания населения, учитывая их тяжелое положение и социальную значимость, было снято большинство местных налогов и сборов, что резко активизировало их работу. Для повышения интереса предпринимателей к увеличению числа рабочих мест и развитию соцкультбыта не 232 проводилось повышение налогов на содержание жилья и социальной сферы, но ставка налога была дифференцирована от 0,5 до 1,5 %»680. Анализируя проблему формирования финансово-экономической основы местного самоуправления во второй половине 1990-х гг., можно выделить следующие ее составляющие: незавершенность процесса формирования муниципальной собственности;

низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами;

отсутствие в большинстве муниципальных образований доходных источников местных бюджетов, закрепленных на долговременной основе (их наличие обеспечивало бы основные поступления в бюджеты и давало возможность прогнозирования социально-экономического развития);

частое изменение налогового законодательства, ведущее к сокращению стабильных источников доходов бюджетов муниципальных образований в пользу федеральных и региональных налогов681;

дотационность значительной части местных бюджетов;

отсутствие единых методик выравнивания доходной обеспеченности;

несоответствие доходных источников бюджетов муниципальных образований закрепленным за ними расходным обязательствам;

неотрегулированность в должной мере межбюджетных отношений (нерешенность вопроса о разграничении расходов, покрываемых за счет государственных и местных бюджетов);

возложение на местные бюджеты нефинансируемых полномочий;

недостаточная разработанность процедур расчета и передачи в местные бюджеты средств на осуществление отдельных государственных полномочий. Для устранения существующих недостатков необходимо повысить эффективность функционирования местных бюджетных систем;

сократить дотационность и количество дотационных территорий;

обеспечить финансовую поддержку высокодотационных территорий;

минимизировать встречные финансовые потоки;

создать механизмы выборочной инвестиционной поддержки муниципальных образований;

использовать режимы совместного финансирования за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ для реализации отдельных программ;

повысить заинтересованность органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налого 233 вого потенциала территории, рационализации расходов бюджетов;

на уровне РФ и субъектов РФ устранить законодательные ограничения самостоятельности в формировании бюджета городов районного подчинения, поселков, сел;

формировать бюджеты муниципальных образований в первую очередь за счет максимального зачисления в его бюджет налоговых сборов. Формирование надежной финансово-экономической основы местного самоуправления – это, по-видимому, самый сложный вопрос реформы местной власти. Федеральное законодательство обязало органы государственной власти субъекта Федерации обеспечить «сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности» и одновременно обязало местное самоуправление удовлетворить основные потребности населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований «на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов». Не установлено этих «нормативов» и «стандартов» в форме, позволяющей применять их для определения гарантированного минимального местного бюджета. Принятие соответствующего федерального закона явно затягивалось. В 1990-е гг. процесс создания материально-финансовой базы муниципальных образований затормозился перед преградой нерешенных вопросов разделения компетенции между РФ и субъектами РФ, а также между субъектом РФ и муниципальными образованиями. В нарушение требований Конституции (ч. 2 ст. 132) на органы местного самоуправления федеральными правовыми актами возложены (и продолжают возлагаться поныне) многие государственные полномочия, в том числе требующие прямых денежных затрат (выплата пособий гражданам, имеющим детей, льготы ветеранам, социальная защита инвалидов и др.)682, без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Принятый в области Закон «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» далеко не в полной мере реализуется в части обеспечения передаваемых полномочий необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. В результате органы местного само 234 управления вынуждены принимать на себя «удар» претензий населения по невыполненным обязательствам власти. Глава самоуправления Грязовецкого муниципального района Вологодской области В.И. Чирков констатирует: «Передача на уровень местного самоуправления полномочий согласно ст. 6 Закона РФ «Об общих принципах...» предполагает обязательное их исполнение и, соответственно, защищенность со стороны бюджетов всех уровней. Однако на местное самоуправление до сих пор возложено исполнение общегосударственных функций, финансирование которых государством все чаще не осуществляется, что приводит к разногласиям, недопониманию и в итоге – к потере доверия органов власти друг к другу»683. В сложившейся ситуации долг бюджета Грязовецкого муниципального района за 1996 г. составил 28 млрд. руб., что превысило 50 % бюджетных средств, запланированных на этот год. По мнению В.И. Чиркова, на уровне Государственный думы «нужно определиться по ряду принципиальных проблем». Он предлагает следующее: «Во-первых, надо добиться, чтобы не менее 75 % налогов, собираемых на территории, оставалось на ее нужды, а если ее территория относится к тем, где превалирует сельское хозяйство и лесопромышленный комплекс, – 100 % собираемых налогов. Во-вторых, необходимо обязательное финансирование программ, определенных вышестоящими органами, но передаваемых на реализацию местному самоуправлению»684. В Архангельской области имеется прецедент отказа органа местного самоуправления выполнять государственные полномочия в виде финансирования на своей территории льгот без передачи финансовых средств, необходимых для компенсации связанных с этим затрат. В 1996 г. мэр г. Коряжмы В. Мальчихин начал судебную тяжбу с областной администрацией. Дело в том, что в 1996 г. Архангельской области были выделены федеральные трансферты для выплаты детских пособий, но в г. Коряжму эти средства не поступили. В связи с этим Мальчихин обратился в суд с иском в 5,6 миллиарда рублей. Не добившись удовлетворения своих требований, Мальчихин в конце 1997 г. принял решение об отмене на территории муниципального образования, мэром которого он яв 235 лялся, финансирования из местного бюджета льгот, компенсация которых не проводилась из бюджетов других уровней. Решением предусматривалось обеспечивать льготы и социальные выплаты только в пределах сумм, которые поступают на эти цели из федерального или областного центра. Из местного бюджета было решено выплачивать только адресную помощь наиболее обездоленным. Данное решение было поддержано городской думой В ответ на это прокуратура г. Коряжмы опротестовала решение властей. Суд удовлетворил иск прокурора и признал случившееся противоречащим федеральным законам. Дело было передано в федеральный окружной суд. Оно вызвало громкий общественный резонанс. Его обсуждали на уровне Государственной думы, Правительства РФ, Генеральной прокуратуры и Верховного суда, но Мальчихин твердо стоял на своем решении, доказать неправомерность его действий было трудно и процесс «завис»685. Однако такого рода прецедент, конечно, не мог сломить сложившейся системы. Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что в практике 1990-х гг. оказалась фактически не отрегулирована технология взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в осуществлении функций, которые одновременно возложены и на государственный, и на муниципальный уровень. На основании рассмотренных выше фактов приходится констатировать, что Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к концу 1990-х гг. реально не заработал. Подтверждением этому служат, например, не иссякшие к началу века очереди представителей муниципалитетов в финансовом управлении Вологодской области, занятых согласованием расходов и доходов местных бюджетов. Из года в год под лозунгом формирования «минимально необходимых бюджетов» доходы муниципальных образований взимаются в областной бюджет, где нередко перераспределяются таким образом, что и благополучные по налоговой базе города и районы не могут мечтать о каком-либо ином бюджете, кроме пресловутого «минимального» и ставятся в зависимость от произвола областных властей.

236 Произвольный порядок установления нормативов таких отчислений базировался на том, что долго не исполнялся Указ Президента РФ «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» от 23 мая 1996 г., предусматривавший внесение проекта закона в Государственную думу до 1 ноября 1996 г. Складывалось положение, когда органы местного самоуправления оказывались в полной зависимости от областной администрации. Однако и самые острые конфликтные ситуации удавалось разрешить в рамках предусмотренных законодательством процедур. Так, Совет самоуправления г. Вологды в 1997 г. выходил в Законодательное собрание области с законодательной инициативой «О внесении в порядке законодательной инициативы изменений в Закон Вологодской области «Об областном бюджете на 1997 год и взаимоотношениях с бюджетами районов и городов в 1997 году»686, а затем и обратился в Вологодский областной суд с заявлением о признании частично недействительным Закона «Об областном бюджете на 1997 г. и взаимоотношениях с бюджетами районов и городов в 1997 г.»687. После многочисленных судебных заседаний и соответствующих решений нормативы для г. Вологды Законодательным собранием области были пересмотрены. А в 2001 г. Вологодская городская дума приняла решение о внесении в порядке законодательной инициативы поправок к проекту Закона «О бюджетном процессе в Вологодской области» и проекта Закона «О внесении дополнений в бюджетный кодекс Вологодской области»688. Для дальнейшего успешного развития местного самоуправления должны быть реализованы его потенциальные возможности существенно влиять на социально-экономическое развитие территории. Для этого местное самоуправление должно на практике получить возможность осуществлять целенаправленную политику привлечения инвестиций;

реализовывать на своем уровне структурную экономическую политику;

развивать малое предпринимательство;

свободно и самостоятельно вводить или отменять муниципальные налоги на долговременной основе, регулировать их уровень, предоставлять или отменять 237 льготы;

осуществлять реальные вложения средств местных бюджетов в капиталы хозяйственных обществ, действующих на приоритетных направлениях;

формировать и размещать экономически привлекательные муниципальные заказы по социально-значимым или экономически приоритетным направлениям;

привлекать по контрактам с муниципалитетом менеджеров с конкретной ограниченной во времени целью – «раскрутить» активность предпринимательской деятельности в перспективном для данной территории направлении;

действительно управлять предоставлением в пользование хозяйственным субъектам муниципальных земель, лесов, недр и водных объектов в соответствии с установленными государством правилами, в рамках определенной муниципалитетом структурно-инвестиционной политики. Таким образом, проблему формирования финансово-экономической основы местного самоуправления на протяжении 1990-х гг. в нужном объеме решить не удалось не только в Вологодской и Архангельской областях, но и в масштабах всей Российской Федерации689. Сложность ситуации в этой сфере констатировал Президент России В.В. Путин в своем выступлении на заседании Президиума Государственного совета РФ в феврале 2001 г.: «Очевиден дисбаланс между функциями местного самоуправления и объемом его ресурсов – административных, правовых, финансовых»690. Он выделил основные направления, требующие безотлагательного принятия решений: «Первое. В серьезном укреплении нуждается финансово-экономическая база местного самоуправления. Сегодня оно, по сути, влачит полунищенское существование, находясь в положении вечного «бедного родственника». Очевидно, что без стабильной и достаточной финансовой базы муниципалитеты не смогут работать. Необходимо разработать современный механизм воспроизводства ресурсной базы местного самоуправления, скорректировать принципы налоговой политики и построения межбюджетных отношений… Надежды на то, что регионы своими законодательными актами разовьют и уточнят порядок деятельности местной власти, к сожалению, на практике не оправдались. И только в очень редких случаях мы имеем обратные примеры. Как правило, субъекты Федерации пыта 238 лись ограничить самостоятельность муниципалитетов и, в свою очередь, натолкнулись на их сопротивление. Началась непродуктивная борьба за обладание ресурсами и полномочиями. А в результате – проигрывают прежде всего простые граждане»691. В том же 2001 г. в своем Послании Федеральному собранию Президент РФ подчеркнул, что «важнейшей частью бюджетной системы являются бюджеты муниципальных образований. Именно здесь, в первую очередь – на уровне административных единиц, органы местного самоуправления часто осуществляют функции органов государственного управления. По факту это так. Именно здесь идет борьба между региональными администрациями и органами самоуправления, между мэрами и главами регионов. В основном, это конфликты бюджетов, в результате которых средства бюджетов всех уровней далеко не всегда используются эффективно и по назначению. Из этого проистекают проблемы экономической и политической нестабильности в отдельных регионах России»692. Эти проблемы предстоит решать в третьем тысячелетии. * ** Подводя итог сказанному в данной главе, следует отметить, что во второй половине 1990-х гг. в Архангельской и Вологодской областях велась работа по реализации организационно-правовой модели местного самоуправления, основанной на Федеральном законе «Об общих принципах…» и Конституции РФ. В эти годы совершенствовалась законодательная база местного самоуправления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В 1997 г. основными направлениями реформы местного самоуправления в РФ были провозглашены создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В связи с этим особое внимание как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ (в том числе, как было показано выше, в Архангельской и Вологодской областях) уделялось созданию соответствующей законодательной базы, которая была призвана обеспечить дальнейшее реформирование системы местного самоуправления, прежде всего в указанных приоритетных 239 направлениях. В законотворчестве на уровне областного законодательства получали развитие заложенные на федеральном уровне правовые основы. Во второй половине 1990-х гг. в Архангельской и Вологодской областях был принят целый ряд областных законов о местном самоуправлении, в которых определялся порядок образования, преобразования и упразднения муниципальных образований на их территориях;

регулировались вопросы, связанные с взаимодействием органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, передачей объектов государственной собственности в муниципальную (и наоборот), муниципальной службой, статусом должностных лиц местного самоуправления и т.д. Не смотря на то, что при разработке отдельных областных правовых актов, касающихся вопросов местного самоуправления, допускались некоторые нарушения, в целом они соответствуют требованиям федерального законодательства. Во второй половине 1990-х гг. получила развитие и практика муниципального нормотворчества. Несмотря на то, что большинство уставов муниципальных образований в Архангельской и Вологодской областях к этому времени уже были приняты, в ряде муниципальных образований процесс разработки уставов был продолжен (а в Мирном не получил завершения даже к концу рассматриваемого в диссертации периода). К концу 1996 г., когда завершились выборы в реформированные органы местного самоуправления, в Архангельской и Вологодской областях была заложена база для реализации новой организационной модели местного самоуправления. Местное самоуправление на этих территориях во второй половине 1990-х гг. осуществлялось в формах непосредственной демократии (местный референдум, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, обращения в органы местного самоуправления и т.д.);

а также через формы представительной демократии (выборные органы местного самоуправления и выборные должностные лица), исполнительные органы и органы ТОС (ТОС в Вологодской области получили большее развитие, чем в Архангельской).

240 В Вологодской и Архангельской областях органы местного самоуправления имеют различные варианты названий, которые закреплены уставами соответствующих муниципальных образований (в отличие от большинства других регионов, где они определяются соответствующим законодательством субъектов РФ, в связи с чем являются однотипными). Специфика социальноэкономического развития того или иного муниципального образования, его географическое положение и размеры входящей в его состав территории оказывают существенное влияние на структуру, состав и содержание деятельности органов местного самоуправления. В уставах муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей закреплены несколько моделей структуры управления муниципальными образованиями. Из них по частоте применения во второй половине 1990-х гг. абсолютно превалировала модель, которая предусматривала наличие в организационной структуре муниципального образования представительного органа и главы муниципального образования, избираемого всем населением, председательствующего в представительном органе и возглавляющего местную администрацию (такая картина характерна для большинства субъектов РФ)693. Можно выделить несколько вариантов этой модели в зависимости от способа организации местного самоуправления на уровне поселков и сельсоветов. При этом следует учитывать, являются ли поселковые и сельские администрации структурными подразделениями исполнительного органа самоуправления муниципального района (в большинстве случаев не являются);

возглавляют их главы, назначаемые главами муниципальных районов с учетом мнения населения, избранные непосредственно населением или из числа депутатов представительных органов (преобладает назначение);

формируются или нет в поселках и сельсоветах представительные органы (формируются в виде исключения). При этом суть доминирующей модели не меняется: в одном лице соединяется глава муниципального образования и глава администрации, в связи с чем преобладает схема типа «сильный мэр – слабый совет», нарушающая баланс полномочий между представительными и исполнительными органами. Строгой зависимости 241 между структурой управления местного самоуправления и социальноэкономическими успехами муниципальных образований диссертантом не выявлено. Во второй половине 1990-х гг. развивались межмуниципальные связи. В этом отношении Архангельская и, особенно, Вологодская область опередили большинство других субъектов РФ. Углублению этого процесса в Архангельской и Вологодской областях способствовала деятельность новых общественно-консультативных органов (Ассоциации глав администраций местного самоуправления Архангельской области, Совета руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, Совета глав районных самоуправлений Вологодской области, Совета по местному самоуправлению Вологодской области, Консультативного совета глав поселковых, сельских администраций муниципальных районов Вологодской области, Совета глав муниципальных образований Вологодской области). Появление подобного рода органов объективно способствовало развитию не только межмуниципальных связей, но и координации деятельности муниципальных образований со стороны региональных властей, в определенном смысле – ее централизации на областном уровне. В Архангельской и в Вологодской областях имело место делегирование отдельных полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления, но далеко не всегда это сопровождалось необходимым дополнительным финансированием. Финасово-экономическая основа местного самоуправления является «ахиллесовой пятой» современной системы местного самоуправления в России. Ее формирование в Вологодской и Архангельской областях к концу 1990-х гг., как и в целом по РФ, завершить не удалось, поскольку процесс становления местного самоуправления пришелся на период выхода из глубокого социально-экономического кризиса. В условиях социальной напряженности, углубившейся неравномерности качества жизни и экономического развития различных муниципальных образований отсутствовали условия для самостоятельной экономической деятельности муниципалитетов и, как следст 242 вие, утрачивалась мотивация к самоорганизации для решения вопросов местного значения. Остро обозначилась необходимость урегулирования федеральными законами вопросов реализации прав муниципальной собственности на землю, ключевых аспектов проблемы межбюджетных отношений, порядка передачи средств для обеспечения исполнения делегированных муниципальным образованиям государственных полномочий. Конец 1990-х гг. можно характеризовать как период напряженной работы по выходу из кризиса, стабилизации экономической и социальной обстановки, поиска путей делового взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем этот период выявил и серьезные недостатки в их взаимоотношениях (прежде всего в финансово-экономической сфере) и показал, что реформа местного самоуправления далека от завершения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Обобщение результатов проведенного исследования представляется целесообразным начать с выделения основных исторических этапов формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е гг. (см. приложение 1). При разработке периодизации истории развития местного самоуправления автором настоящего диссертационного исследования учитывались темпы реформирования, политический и социально-экономический фон этого процесса, конкретно-исторические условия формирования основных структурных составляющих системы местного самоуправления в исследуемом регионе, а также становление правовой базы местного самоуправления на уровне РФ, без которой были бы невозможны кардинальные преобразования на местах. Проведенный анализ исторического материала позволяет считать правомерной следующую периодизацию процесса формирования современной системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях: I этап – апрель 1990 – сентябрь 1993 г.;

II этап – октябрь 1993 – декабрь 1996 г.;

III этап – с января 1997 г. по настоящее время. На протяжении первого этапа шел процесс зарождения системы местного самоуправления. Характерной его чертой является то, что реформирование местной власти проходило в рамках советской системы. Оно было направлено на превращение местных Советов из органов государственной власти на местах в органы местного самоуправления. Этот этап начинается с принятия Закона СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, который заложил правовую основу преобразований в этой области, провозгласив местные Советы основным звеном в системе местного самоуправления. Однако по Конституции РСФСР местные Советы продолжали входить в систему органов государственной власти. На выведение их из этой системы и утверждение как самостоятельной ветви публичной власти были направлены дополнения и изменения, внесенные в Конституцию в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также За 244 кон РСФСР о местном самоуправлении, вступивший в силу в августе 1991 г. В период до сентября 1993 г. наблюдалось параллельное развитие двух тенденций. С одной стороны, закладывались основы системы местного самоуправления. Шел процесс выведения местных Советов из системы органов государственной власти, их структура приводилась в соответствие с изменяющимся законодательством и запросами практики. Во второй половине 1991 г. в представительных органах местных Советов исследуемого региона были созданы действенные малые Советы. В г. Архангельске из части депутатов городского и районных Советов был образован единый представительный орган – городское Собрание народных депутатов. Исполнительными органами местных Советов стали местные администрации. Тем самым в Вологодской и Архангельской областях закладывались организационные основы для реформирования всей системы управления на местах. С другой стороны, в это же время проявилась тенденция последовательного встраивания местных администраций в жесткую вертикаль исполнительной власти, которая получила дальнейшее развитие на следующем этапе. В обобщенном виде содержание первого этапа может быть сведено к незавершенной попытке реализации в рамках советской системы идеи местного самоуправления в ее современном понимании (в качестве местной публичной власти, обладающей в установленных для нее пределах достаточной самостоятельностью). С момента прекращения деятельности Советов в октябре 1993 г. начинается второй этап, на протяжении которого идет становление современной системы местного самоуправления на новой общественно-политической основе. Этот этап начинается с осуществления так называемой «президентской реформы» (фактического возврата к местному государственному управлению), в результате которой исполнительная власть временно оттесняет на второй план власть представительную. В новой Конституции РФ были закреплены принципы местного самоуправления, которые вступали в противоречие с существовавшей на тот момент в стране жесткой властной вертикалью. На уровне исследуемого региона на втором этапе создаются необходимые условия для вопло 245 щения в жизнь принятой на федеральном уровне современной модели местного самоуправления. Несмотря на противоречивые политические процессы, происходившие в это время в обществе, формирование системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях не было остановлено. В регионах разрабатывалась правовая база, необходимая для проведения выборов в реформируемые органы местного самоуправления. В марте 1994 г. начинается избрание представительных органов местного самоуправления. На этом этапе в обоих регионах оказался востребован такой важный институт, как местный референдум;

начался процесс принятия уставов муниципальных образований;

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.