WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

«Министерство образования и науки Российской Федерации Вологодский государственный педагогический университет На правах рукописи Лукичев Александр Николаевич Формирование системы местного ...»

-- [ Страница 3 ] --

121 Вологодская область на фоне Северного экономического региона Европейской части России выделяется уровнем развития промышленности374 и входит в первую десятку регионов России по производству промышленной продукции на душу населения. Однако распределение промышленности по территории области крайне неравномерно, столь же неравномерна оказалась и динамика изменения объемов производства в разных отраслях. Экономический кризис, охвативший страну в начале 1990-х гг., сказался и на промышленности Вологодской области. Отметим, что падение промышленного производства в области за пять лет (с 1990 до 1995 г.) на 30 % явилось не самым плохим показателем по стране. Некоторые отрасли промышленности в условиях кризиса смогли адаптироваться успешнее других. Это, в частности, электроэнергетика, машиностроение и металлообработка, химическая промышленность, черная металлургия375. Предприятия этих отраслей расположены преимущественно в двух крупнейших городах области – Череповце и Вологде и в непосредственно прилегающих к ним районах. В отраслях, которые получили развитие на остальных территориях, влияние кризиса сказалось в значительно большей мере. Таким образом, неравномерность экономического развития городов и районов Вологодской области в первой половине 1990-х гг. оказалась усугублена кризисными явлениями периода перехода к рыночным взаимоотношениям. Это не позволило в деле строительства системы местного самоуправления встать на позиции механического разделения региона на мелкие муниципальные единицы, которые в тех условиях были обречены оказаться несостоятельными в борьбе за экономическое выживание. В то же время сохранение по мере возможности ранее существовавших единиц административно-территориального деления и придание статуса муниципальных единиц лишь районам и городам областного подчинения представлялось наименее затратным путем. Приведенные данные о социально-экономическом развитии Вологодской области свидетельствуют о правомерности принятия в середине 1990-х гг. модели формирования муниципальных образований на уровне районов и городов областного значения. Преобладающее число участников обсуждения проблемы 122 выбора территории, в пределах которой должно осуществляться самоуправление в Вологодской области, высказалось именно за этот вариант. Поскольку создание муниципальных образований, как и весь процесс становления самоуправления, – не самоцель, а средство повышения уровня жизни людей, посчитали, что разделение области на 400–500 муниципалитетов при отсутствии элементарных экономических условий и наличии большого финансового дефицита не даст ничего, кроме ухудшения управляемости, раздувания штатов муниципальных служащих, и желания «разорвать» областной бюджет (через дотации) на огромное число муниципальных бюджетов. Следствием этого могло стать усиление социального напряжения. Предполагалось, что избранная (переходная) модель муниципальных образований в процессе развития территорий будет модифицироваться – разделяться (с учетом мнения населения) на менее обширные муниципальные образования, все более приближаясь к поселениям. 26 декабря 1995 г. Законодательным собранием Вологодской области был принят Закон Вологодской области «О муниципальных образованиях Вологодской области», вступивший в силу после подписания губернатором Н.М. Подгорновым 9 января 1996 г.376 Законом Вологодской области «О муниципальных образованиях Вологодской области», состоящим всего из двух статей, были установлены территории и наименования 28 муниципальных образований области. Им закреплялись муниципальные образования, соответствующие 26 административным районам (территория которых делится на 374 территориальные единицы, не обладающие статусом муниципальных образований, – города областного и районного подчинения, поселки, сельсоветы) и двум крупнейшим городам областного подчинения – Вологде и Череповцу. Два других, меньших, города областного подчинения – Сокол и Великий Устюг – вошли в состав единых с окружающими их сельскими районами муниципальных образований. Статистические данные по муниципальным образованиям Вологодской области сведены в приложение 11. В первые годы после принятия Закона «О муниципальных образованиях Вологодской области» споры о правильности избранного принципа формиро 123 вания муниципальных образований в границах сельских районов и городов областного значения Вологда и Череповец продолжались. Так, в течение мая– июня 1996 г. в Вологодской области были проведены два областных совещания по этому вопросу с приглашением всех заинтересованных лиц. Значительное внимание этому вопросу уделяла периодическая печать. На ее страницах представлены позиции участников дискуссии и их доводы, например, главы самоуправления Грязовецкого муниципального района Вологодской области, председателя Грязовецкого земского собрания В.И. Чиркова. В 1997 г. В.И. Чирков считал, что хотя во введении к Федеральному закону «Об общих принципах...» под муниципальными образованиями подразумеваются не столь крупные единицы, как те муниципальные районы, которые образованы в 1996 г. в Вологодской области, но этот шаг оправдан: «В сегодняшних условиях хозяйствования и управления нужно вести разговор об укрупнении территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Это позволит эффективно управлять системой коммуникаций, значительно сократив аппараты управления, объединив или создав совместные объекты образования, здравоохранения и т. д.»377. Такое решение, однако, не всеми было воспринято как единственно приемлемое для Вологодской области. Не получили права муниципальных образований города-районные центры, обладающие давней историей, – Великий Устюг, Белозерск, Тотьма, Устюжна, Кириллов;

город областного значения с довольно большим населением – Сокол – и другие поселения. Город Белозерск неоднократно пытался через обращения в Законодательное собрание области и к губернатору получить статус муниципального образования, но получал отказ от областных органов государственной власти. Глава Великоустюгского муниципального района В.И. Филимонов так оценивал ситуацию, сложившуюся в результате создания без учета мнения устюжан в административно-территориальных границах района и города единого муниципального образования: «Уставом Великоустюгского муниципального района предусматривается существование внутри него и других муниципальных образований. Однако попытка Великоустюгской думы назначить в этих 124 муниципальных образованиях, в том числе и в городе Великий Устюг, выборы представительных органов была опротестована прокурором Вологодской области. Таким образом, в настоящее время город Великий Устюг не имеет своих органов представительной и исполнительной власти. Все вопросы его социально-экономического развития решаются представительным органом и администрацией муниципального района. С одной стороны, это позволяет укрепить кооперационные связи с предприятиями района, а с другой – ослабляет внимание к проблемам жизнедеятельности города... Сложившаяся ситуация не позволяет в полной мере задействовать потенциал города, который, при условии признания за ним прав местного самоуправления, смог бы хотя бы частично разрешить имеющиеся противоречия и проблемы за счет собственных ресурсов…»378 Аргументы сторонников другого взгляда изложены консультантом комитета по вопросам местного самоуправления Законодательного собрания Вологодской области В.В. Елхачевым: «На уровне района должно быть государственное управление, что повысит его эффективность в решении социальноэкономических проблем общества. Все, что ниже: поселки, малые города и другие поселения – местное самоуправление. То есть необходимо на территории районов создавать муниципальные образования в границах сельсоветов, городов, поселков, а по мере созревания условий – в сельских округах. Районная власть в таком случае будет продолжением власти субъекта Федерации в решении определенных вопросов, и областные бюджеты должны учитывать затраты района на выполнение государственных функций, ибо сегодня они составляют 90 процентов должностных обязанностей главы района»379. Привлекает внимание и оригинальная для Вологодской области точка зрения, высказанная М.В. Детковым380. Он предлагает, напротив, укрупнить размеры некоторых муниципальных образований в Вологодской области. Его аргументы состоят в следующем. Муниципальное образование должно быть экономически автономным регионом, способным реализовать весь объем полномочий местного самоуправления. На востоке Вологодской области из пяти муниципальных районов (Великоустюгский, Кичменгско-Городецкий, Николь 125 ский, Нюксенский, Тарногский), соседствующих на трассах двух важнейших автодорог области, только Великоустюгский приближается к возможному самофинансированию. Анализ экономических и демографических показателей свидетельствует, что остальные четыре района еще на протяжении многих лет будут оставаться дотационными. М.В. Детков полагает, что было бы полезным на основе пяти муниципальных районов северо-восточной части области создать Великоустюгский муниципальный «регион» – «работоспособное муниципальное хозяйство, сбалансированное по ресурсам и обеспечивающее эффективное управление финансами, закрепленными за органами местного самоуправления этого региона»381. Поскольку экономика региона не в состоянии принести поступления для формирования бездефицитного бюджета, предлагается за проектируемым муниципальным регионом закрепить на постоянной основе промышленные предприятия из других местностей области с тем, чтобы они выплачивали в бюджет региона налоги на недостающую сумму. М.В. Детков подчеркивает: «Принцип подбора и закрепления предприятия должен быть отраслевой. Например, Череповецкий ФМК и Сокольский ЦБК получают сырье из Никольского и других леспромхозов, поэтому логично этим предприятиям платить все территориальные налоги в бюджет Великоустюгского муниципального региона». Это необходимо делать с тем расчетом, чтобы «объем производства и бюджет на 1000 жителей муниципального региона не были ниже средних значений по всем муниципальным субъектам» области. Свои предложения глава Великоустюгского муниципального района представил в виде развернутой экономически обоснованной концепции382. В Архангельской области неравномерность распределения населения по отдельным территориям, входящим в ее состав, и различие в экономическом развитии этих территорий выражено еще более явственно. Здесь плотность населения на 1 января 1995 г. составляла всего 2,6 человека на 1 кв. км. (т.е. она была более, чем в три раза меньше среднего показателя по России;

при этом в Ненецком автономном округе этот показатель был примерно в 8 раз меньше, чем средний по Архангельской области). К наименее населенным, помимо Не 126 нецкого национального округа, относятся территории приполярных районов (Мезенского и Лешуконского);

к наиболее заселенным – центральные и южные районы (Вельский, Няндомский, Котласский, Коношский)383. На протяжении последних трех десятилетий в Архангельской области проявлялась устойчивая тенденция к сокращению числа сельских населенных пунктов. При этом возрастает удельный вес сельских населенных пунктов без постоянных жителей, а также с числом жителей менее 10 человек384. Учитывая эти данные, А.С. Константинов приходит к заключению, что «в сельских районах Архангельской области продолжается процесс "реконструкции" функционирующей территориально-поселенческой структуры»385. Это в значительной мере затрудняет формирование муниципальных образований в сельской местности на основе поселенческого принципа. В итоге в Архангельской области, как и в Вологодской, местное самоуправление стало осуществляться на уровне сельских районов как административно-территориальных единиц и крупных городов области. Согласно четвертой статье Устава Архангельской области, в состав области входит 27 муниципальных образований (без учета Ненецкого автономного округа). Из них 18 созданы в границах сельских районов;

6 – в городах областного значения (Архангельск, Коряжма, Котлас, Новодвинск, Северодвинск и Мирный, входящий в закрытое административно-территориальное образование – ЗАТО «Мирный»);

2 – на островных территориях (Соловецкий район, Новая Земля386), 1 – в границах города Онеги и Онежского района (см. приложение 8). Данный принцип территориальной организации местного самоуправления был закреплен в законах «О местном самоуправлении в Архангельской области» (декабрь 1995 г.) и «О территориях муниципальных образований Архангельской области и установлении их границ» (октябрь 1997 г.)387. В Ненецком автономном округе территориальная основа местного самоуправления отличается ярко выраженным своеобразием по сравнению с Архангельской областью в целом. Здесь в силу специфики социально-экономического развития территории среди муниципальных образований преобладают сельские 127 администрации (из 20 муниципальных образований 17 – сельские администрации, 2 – поселки городского типа и 1 – город)388. Модель территориальной организации местного самоуправления, избранная в Архангельской области, была поддержана не всеми. В частности, председатель комиссии по вопросам планирования, бюджета, налогообложения и приватизации Архангельского областного собрания депутатов А.П. Иванов предлагал опираться на местные традиции и отстаивал поселенческий принцип организации местного самоуправления389. Позднее, уже в начале 2000-х гг., оценивая сложившуюся в середине 1990-х гг. в Архангельской области модель территориальной организации местного самоуправления, В. С. Фортыгин справедливо указывал на то, что «сегодня, к сожалению, до власти добраться в муниципальных образованиях трудно (я не говорю про города): некоторые села находятся за 200 километров, и чтобы решить какую-либо проблему, человеку надо выезжать на двое-трое суток в районный центр»390. Население на основании собственного добровольного волеизъявления и в соответствии с нормативными правовыми актами области может образовывать новые территории местного самоуправления391. В этом случае областным представительным органом государственной власти утверждаются необходимые изменения в административно-территориальном делении области. Итак, в Вологодской и Архангельской областях при определении размера муниципальных образований выбор был сделан в пользу территорий, соответствующих административно-территориальным районам и крупным городам областного подчинения. Это, как показано выше, было обусловлено конкретными социально-экономическими условиями, сложившимися к моменту принятия решения, и имело свои преимущества. К числу достоинств районной модели территориальной организации местного самоуправления можно отнести то, что она способствует обеспечению сбалансированного развития района и комплексному решению вопросов районного значения, позволяет создать единую финансовую базу местного самоуправления в виде районного бюджета, облегчает контроль со стороны государственных органов власти392. К недостаткам 128 относятся ограничение возможности участия граждан в местном самоуправлении по причине отдаленности местных органов власти от большинства населения района;

затруднение самостоятельного решения вопросов, касающихся жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов района, из-за отсутствия у них собственных (обособленных) бюджетов393. Кроме того, в связи с тем, что в одном достаточно крупном муниципальном образовании было объединено несколько административно-территориальных единиц (поселков, сельсоветов…) возникли проблемы, связанные с оформлением статуса единиц самоуправления низового уровня (сельских и поселковых) и создания условий для их результативной деятельности. Статус органов ТОС не создает таких условий и поэтому не представляется достаточным. Особый круг требующих решения проблем, возникновение которых не было предусмотрено законодательством, так как их породила практика развития самоуправления на поселковом и сельском уровнях, достаточно полно очертил начальник департамента государственной службы и вопросов местного самоуправления администрации Вологодской области В.И. Лефонов: «а) нет законодательных и нормативно-правовых актов, точно определяющих статус органа исполнительной власти на уровне поселков и сельсоветов;

б) фактически не урегулированы взаимоотношения ветвей власти в самих муниципальных образованиях (район – сельсовет, поссовет);

в) отсутствие легитимных представительных органов не дает возможности законодательным путем решать на местах многие вопросы финансово-экономической и хозяйственной деятельности (советы старост, сходы и другие органы ТОС таким правом не наделены);

г) сельские и поселковые органы исполнительной власти находятся в неравном положении по ряду позиций»394. В каких конкретно аспектах проявлялось неравенство сельских и поселковых органов исполнительной власти перед исполнительной властью муниципальных образований, будет показано в следующей главе диссертационного исследования. Каждое муниципальное образование должно было принять устав, так как Федеральным законом «Об общих принципах…» предусмотрена обязательность принятия нормативного правового акта муниципального образования, 129 имеющего высшую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам муниципального образования (подпункт 1 п. 2 ст. 6, ст. 8). В законе перечислены 14 вопросов, подлежащих изложению в уставе муниципального образования, причем этот перечень открыт (ст. 8). Уставом муниципального образования определяются виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 19). В Федеральном законе «Об общих принципах…» записано: «Устав муниципального образования подлежит регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации». Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только его противоречие Конституции РФ, законам РФ и законам субъекта РФ. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован в судебном порядке гражданами и органами местного самоуправления (п. 4 ст. 8). По Федеральному закону «Об общих принципах…» устав муниципального образования «принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно» (п. 2 ст. 8). В Вологде важнейшие положения будущего устава города было решено обсудить на общегородском референдуме, который был назначен на 17 декабря 1995 г.395 Необходимость проведения референдума в данном случае была вызвана политической борьбой, развернувшейся вокруг вопроса о способе избрания главы города Вологды и даже о целесообразности введения этой должности. Вологодский городской комитет КПРФ выступил с заявлением, где утверждалось, что эта должность явится олицетворением авторитарной власти на уровне города, соответствующей духу предшествующей «президентской» модели местного управления396. На местном референдуме избирателям предлагалось выбрать один из двух вариантов избрания главы города: всем населением города или городской думой из своего состава. За первый вариант было подано 121583 голосов (85,9 %)397. Дискуссия продолжилась и после референдума в стенах городской думы, где депутатами из числа разработчиков устава города были предложены варианты положений устава, предусматривавшие назначение главы города на сессии думы.

130 25 июля 1996 г. на четвертой сессии Совета самоуправления г. Вологды был принят Устав г. Вологды398, где проведена четкая граница между предметами ведения Совета самоуправления и администрации города399. Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия городского самоуправления и его органов. Причиной многих общегородских проблем до принятия Устава г. Вологды было нечеткое разграничение компетенции между представительной и исполнительной ветвями власти. Именно неразграниченность прав влечет за собой, с одной стороны, конкуренцию в регулировании тех или иных процессов, с другой – невостребованность непопулярных полномочий. А главное – у населения не создается ясной картины, кто и за что несет ответственность. Если почти все муниципальные уставы, принятые в Вологодской области до сентября 1995 г., принимались на референдумах (из 14 принятых в это время лишь один Устав Вашкинского района принят представительным органом местного самоуправления), то после вступления в силу закона «Об общих принципах…» две трети уставов было принято решением представительного органа местного самоуправления. К их числу относятся уставы г. Вологды, г. Череповца, Вашкинского, Великоустюгского, Вытегорского, Нюксенского, Сокольского, Устюженского и Харовского районов (см. приложение 12). В 1995–1996 гг. в подавляющем большинстве (более, чем в 80 %) муниципальных образований Вологодской области были разработаны и утверждены уставы, на основании которых определена структура органов местного самоуправления400. В пяти муниципальных образованиях Архангельской области проводились референдумы по утверждению уставов муниципальных образований. Один референдум по принятию устава не состоялся из-за низкой явки избирателей, на четырех референдумах уставы приняты (Вельский и Вилегодский районы, города Северодвинск, Котлас). Референдум по принятию Устава г. Северодвинска был проведен совместно с первым туром выборов президента и выборами в Архангельское областное собрание депутатов в июне 1996 г.401 Другие референдумы прошли совместно с первым туром губернаторских выборов 8 декабря 131 1996 г. Уставы остальных муниципальных образований Архангельской области принимались представительными органами местного самоуправления по мере их избрания. Так, в конце 1996 г. принято 15 уставов, в течение 1997 г. – 6 уставов, позднее (в начале 2000-х гг.) – 6 уставов (см. приложение 13). В нескольких случаях имелись и альтернативные проекты уставов муниципальных образований (например, альтернативный проект Устава Вельского района разрабатывался объединением «Важский край» – коалицией демократической оппозиции в районе)402. В ситуации, сложившейся в связи с принятием Устава г. Архангельска, мэрия присвоила себя функции представительной власти. Устав был разработан правовым отделом мэрии. С целью придания видимости легитимности принятия устава при мэре был создан так называемый общественный совет, куда вошли директора предприятий и представители ряда политических организаций. Частью членов совета было рекомендовано отложить принятие устава до избрания городского Собрания депутатов403. Несмотря на это, мэр г. Архангельска В.Г. Герасимов 25 марта 1996 г. своим постановлением «утвердил» устав404 и распорядился опубликовать его в газете «Архангельск» и «Газете АТК». В пункте 5 того же постановления указано: «Предложить городскому Собранию депутатов после его избрания рассмотреть и принять устав города Архангельска»405. Данный устав не был зарегистрирован Управлением юстиции администрации Архангельской области406. В ответе В.Г. Герасимову начальника этого управления Н.М. Портянко дается следующее обоснование позиции облюста: «Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно»407. Устав, утвержденный мэром единолично, по сути можно расценивать лишь как его проект. В рамках межрегионального семинара «Местное самоуправление: организация и функции», проведенного в г. Архангельске 25–27 октября 1996 г. по инициативе архангельского отделения общественно-политической организации «ЯБЛОКО» при финансовой поддержке Международного республиканского института, была проведена общественная экспертиза проекта Устава города 132 Архангельска на соответствие его областному и федеральному законодательствам. В проекте были обнаружены серьезные нестыковки с законами. Также было отмечено несоответствие некоторых положений Закона Архангельской области «О местном самоуправлении» Конституции РФ и федеральным законам. Основными докладчиками на семинаре выступили заместитель председателя комитета Государственной думы по вопросам местного самоуправления С. Митрохин и два депутата областного Собрания (председатель депутатской комиссии по законодательству, государственному устройству и местному самоуправлению А.А. Корыгин и председатель комиссии по вопросам планирования, бюджета, налогообложения и приватизации А.П. Иванов)408. В ноябре–декабре 1995 г. на восемнадцатой сессии Архангельского областного собрания депутатов прошло обсуждение законопроектов и принятие нескольких областных законов о местном самоуправлении409. К ним относятся законы «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской области», «О выборах в органы местного самоуправления», «О местном самоуправлении в Архангельской области»410. Последний из перечисленных законов допускал совмещение должностей глав администраций с деятельностью в Архангельском областном собрании депутатов в составе созыва 1996–2000 гг.411 Одним из наиболее активных участников разработки законодательной базы местного самоуправления в Архангельской области в 1994–1996 гг. был А.П. Иванов412. Для управленцев на местах были непривычными правовые конструкции Федерального закона «Об общих принципах…», отражавшие лишь общие принципы организации местного самоуправления (без их детальной регламентации)413. В связи с этим на местах имели место попытки обойти некоторые нормы, установленные этим законом. В частности, это касалось процедуры избрания глав местного самоуправления. По закону должность главы муниципального образования может быть, а может и не быть предусмотрена в уставе муниципального образования (п. 1 ст. 16). В связи с этим выборы главы могут быть назначены при условии, если такой вариант предусмотрен в уставе муни 133 ципального образования, то есть только после его принятия. На практике это условие порой не соблюдалось. Так, Череповецкая городская дума в отсутствие устава города Постановлением «О назначении выборов главы городского самоуправления» от 26 сентября 1995 г. назначила выборы главы города на 17 декабря 1995 г. Попытки городского представительного органа и действующего главы администрации города оказать давление на Законодательное собрание Вологодской области с целью получения от него правового акта, обеспечивающего правомерность назначенных выборов, не увенчались успехом: проведение выборов, исходя из соображений экономии денежных средств, без устава города, было квалифицировано как попытка нарушить федеральное законодательство о местном самоуправлении. Череповецкая городская дума была вынуждена постановлением № 153 от 26 октября 1995 г. отменить прежнее постановление о назначении выборов главы и поступить в соответствии с законодательством – принять 28 ноября 1995 г. Устав г. Череповца, предусмотреть в нем должность главы муниципального образования и лишь затем назначить выборы. В аналитической записке главного контрольного управления Администрации Президента РФ по проверке исполнения Федерального закона «Об общих принципах…» отмечалось, что процесс формирования законодательства по вопросам местного самоуправления в субъектах РФ шел сложно и противоречиво. Лишь в шести из них к концу 1996 г. была создана удовлетворительная правовая база. В 25 субъектах РФ принято по 5–6 законов по предметам местного самоуправления из 14 рекомендованных Министерством по делам национальностей и региональной политике РФ, а в остальных эта работа находится на начальной стадии. Принимаемые правовые акты зачастую шли вразрез с Конституцией РФ и федеральным законодательством. В том числе нарушения были отмечены в Архангельской и Вологодской областях: законами Архангельской области в нарушение шестой статьи федерального закона установлена подчиненность одного муниципального образования другому;

в Вологодской и Архангельской областях законами субъектов РФ утверждены структуры органов местного самоуправления и установлены даты проведения в них выборов, 134 что является вмешательством в компетенцию местного самоуправления. Указывается также, что в этих областях имели место факты незаконного увольнения избранных глав местного самоуправления, ликвидации муниципальных образований и назначения референдумов по вопросам местного самоуправления без учета мнения населения414. В феврале 1996 г. был образован постоянный комитет Законодательного собрания Вологодской области по вопросам местного самоуправления. В качестве основных направлений деятельности комитета были определены следующие: становление и развитие местного самоуправления в Вологодской области;

формирование финансовой и экономической основ местного самоуправления;

укрепление взаимодействия комитета с органами местного самоуправления через различные формы деятельности, изучение опыта работы, нахождение оптимальных путей совершенствования структур органов самоуправления415. В Федеральном законе «Об общих принципах...» было указано, что выборы представительных органов и соответствующих должностных лиц проводятся не позднее, чем через шесть месяцев со дня вступления закона в силу, то есть до 1 марта 1996 г. (п. 1 ст. 58). При этом органы и должностные лица местного самоуправления, избранные населением до вступления в силу этого закона, сохраняли свои полномочия до истечения срока, на который были избраны (п. 1 ст. 59). Главы же местных администраций, назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти или в ином порядке, чем это предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах…», сохраняли свои полномочия до момента избрания соответствующего органа, должностного лица с учетом положений данного закона (но не более шести месяцев со дня его вступления в силу) (п. 2 ст. 59). Как было показано в п. 1.2 настоящей диссертации, почти в половине муниципальных районов Вологодской области представительные органы местного самоуправления были избраны весной 1995 г. (а в городах Вологда и Череповец – весной 1994 г.). 25 февраля 1996 г. представительные органы местного самоуправления были избраны еще в четырех муниципальных районах (Меж 135 дуреченском, Сямженском, Тарногском, Чагодощенском). 25 февраля 1996 г.416 в соответствии с новым законодательством состоялись выборы в представительный орган власти г. Вологды (выборы состоялись по 27 округам из 30, по трем округам выборы были проведены повторно 6 октября 1996 г.)417. 6 марта председателем представительного органа стал И.И. Кротченко418. 14 марта 1996 г. новый состав депутатов постановил именовать представительный орган Советом самоуправления г. Вологды419. Решения I сессии четко прописывают структуру представительного органа городского самоуправления: рабочий орган – президиум и шесть постоянных депутатских комиссий: 1) по экономике и бюджету;

2) образованию и культуре;

3) законности и порядку;

4) здравоохранению и физической культуре;

5) экологии, землепользованию и градостроительству;

6) социальной политике. Были приняты такие городские программы, как «Правопорядок», «Вакцинопрофилактика», «Лекарственная помощь», «Содействие занятости населения». Таким образом, к назначенному времени (1 марта 1996 г.) в Вологодской области муниципальные выборы были проведены в 2/3 муниципальных образований. Выборы глав местного самоуправления в сельских районах проходили при большей активности, чем выборы в областном центре. В голосовании на выборах глав местного самоуправления в 1996 г. в среднем по области приняли участие 56,41 % избирателей, а в г. Вологде – 42,43 %420. Установленные в Федеральном законе сроки выборов оказались нереальными для Архангельской области, как и для значительной части других субъектов РФ. В срок до 1 марта 1996 г. выборы были проведены полностью лишь в 14 субъектах Федерации и в 15 – частично421. Формирование законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления, также было далеко от завершения. 17 сентября 1995 г. Президент РФ подписал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления», в котором предписывалось считать необходимым проведение выборов в органы местного самоуправления в срок не до 1 марта, а до 31 декабря 1996 г. (п. 4)422.

136 Этот документ вступал в противоречие с Федеральным законом «Об общих принципах…», поэтому носил рекомендательный характер. 22 апреля 1996 г. была принята новая редакция п. 1 ст. 58 Закона «Об общих принципах…»: «Выборы представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также выборы должностных лиц местного самоуправления проводятся не позднее, чем через шестнадцать месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона…»423. Сроки принятия законов, обеспечивающих реализацию прав граждан на осуществление местного самоуправления, рекомендованные законодательным органам государственной власти субъектов РФ, были изменены с шести на четырнадцать месяцев со дня вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах…» (п.

2 ст. 62). 19 сессия Архангельского областного собрания депутатов назначила выборы во все структуры исполнительной и представительной власти области и местного самоуправления на июнь 1996 г. (одновременно с президентскими выборами). К этому времени в области не было принято ни одного устава муниципального образования424. 6 марта 1996 г. в Закон Архангельской области «О выборах в органы местного самоуправления» были внесены изменения425. Областное Собрание депутатов давало им официальное толкование в своем решении от 26 сентября 1996 г. Понятие «выборные органы местного самоуправления» толковалось как «представительные органы местного самоуправления и главы муниципальных образований», избрание которых предписывалось непосредственно избирателями (хотя способ избрания главы муниципального образования и само наличие этого должностного лица, в соответствии с пунктами 1 и 2 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах…», определяются его уставом, а не законами субъектов РФ)426. Устанавливался срок полномочий органов местного самоуправления – 4 года. В толковании подчеркивалось, что «наличие устава муниципального образования на момент проведения выборов органов местного самоуправления не является обязательным»427. В начале апреля 1996 г. в областном суде состоялось рассмотрение дела по заявлению прокурора области А. Климова о признании недействительным ре 137 шения 19 сессии областного Собрания депутатов относительно назначения сроков выборов в областные и местные органы власти одновременно с первым туром выборов Президента. В результате на внеочередной сессии 23 апреля депутаты областного Собрания перенесли сроки проведения выборов губернатора и органов местного самоуправления на 8 декабря 1996 г.428 6 октября 1996 г. представительные органы были избраны еще в 10 муниципальных районах Вологодской области (Бабаевском, Бабушкинском, Вожегодском, Кадуйском, Кичменгско-Городецком, Никольском, Сокольском, Тотемском, Усть-Кубинском, Харовском) и переизбраны в г. Череповце. Таким образом завершилось формирование системы представительных органов местного самоуправления в Вологодской области. Были избраны 69 депутатов в городские, 434 – в районные, 261 – в поселковые и сельские органы самоуправления. Срок полномочий представительных органов местного самоуправления, глав администраций городов и районов составлял 4 года. В тот же день в Вологде и Череповце впервые были всенародно избраны главы исполнительной власти. В областном центре при явке избирателей 42,61 % и пяти конкурентах на выборах победил А.С. Якуничев, который с 11 мая 1995 г. являлся главой администрации г. Вологды429, а после всенародного избрания (с момента вступления в должность 17 октября 1996 г.) стал именоваться главой г. Вологды430. В октябре 1996 г. в подавляющем большинстве (16) муниципальных районов Вологодской области были всенародно избраны главы районного самоуправления. Формирование системы органов местного самоуправления в Вологодской области оказалось растянутым по времени. Особенности менталитета населения в период становления системы местного самоуправления проявились, например, в том, что в 1995–1996 гг. в течение полутора лет в пяти районах области действовали всенародно избранные главы местного самоуправления, но при этом не были сформированы представительные органы местного самоуправления, выборы которых в соответствии с требованиями федерального и 138 регионального законодательства обязательны431. Более года фактически игнорировались неоднократно принимаемые Законодательным собранием области постановления о необходимости проведения выборов в органы местного самоуправления. Такая ситуация возникла вследствие неявки большинства избирателей на выборы. Протестная позиция электората объясняется не только низкой правовой и политической культурой части населения, но и неверием в реальные возможности местной представительной власти разрешить существовавшие социально-экономические проблемы. Последним в Вологодской области был сформирован представительный орган в Сокольском муниципальном районе: избран 6 октября 1996 г., приобрел полномочия после принятия устава района 4 декабря 1996 г., то есть спустя три года после принятия Конституции РФ. Остановимся подробнее на том, как прошли выборы представительных органов и глав местного самоуправления в Архангельской области, назначенные, как уже было сказано, на 8 декабря 1996 г. В соответствии с Законом Архангельской области «О выборах в органы местного самоуправления», право выдвижения кандидатов предоставлялось избирательным объединениям (блокам) и непосредственно избирателям. Однако кандидатов от избирательных блоков и объединений было выдвинуто мало (их число составляло 4,4 % зарегистрированных кандидатов). В итоге лишь 34 из 599 избранных депутатов принадлежали к числу выдвинутых избирательными объединениями и блоками. Из этого можно заключить, что активность избирательных блоков и объединений была незначительной. В Архангельске их роль была выше (см. приложение 2). ЛДПР, создавшая движение «Уютный город», пользовалась поддержкой администрации и смогла получить 1/3 голосов избирателей города432. В ходе предвыборной агитации кандидаты в депутаты органов местного самоуправления не в полной мере использовали имеющиеся у них возможности. Сказалось отсутствие опыта политической борьбы, недостаточное знание законодательства. Право на предоставление эфирного времени и печатной площади бесплатно использовали только 16,8 % кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления и 45,6 % кандидатов в главы 139 муниципальных образований;

на платной основе – лишь 7,9 % кандидатов в депутаты и 25,4 % кандидатов в главы муниципальных образований. В Северодвинске, Котласе, Коряжме кандидатами эфирное время использовалось кандидатами для проведения коллективных дискуссий и «круглых столов». В предвыборной агитации предпочтение отдавалось митингам, приемам избирателей, встречам кандидатов с ними по месту жительства, работы и учебы433. Среди жалоб, поступивших в избирательные комиссии при подготовке и проведении выборов преобладали жалобы на нарушения, связанные с предвыборной агитацией434. Эти нарушения в основном касались использования не имевших выходных (издательских) данных агитационных материалов. Активность избирателей Архангельской области во время муниципальных выборов 8 декабря была низкой и составила 47,8 %435. Низкая явка избирателей объясняется их неверием в возможность решения накопившихся злободневных проблем на местном уровне, слабостью агитационной работы и недостаточностью финансирования выборной компании. Финансирование выборов осуществлялось за счет средств, выделяемых в основном из областного бюджета и незначительно – из местных бюджетов. Среднее количество кандидатов на один мандат на выборах представительных органов местного самоуправления составило 2,6 человека (для сравнения: среднее количество кандидатов на один мандат в ходе выборов Архангельского областного собрания депутатов составило 6,9 человек) 436. Выборы местных представительных органов отличались низким количеством кандидатов: их количество было более, чем в два раза меньшим по сравнению с одновременно проходившими выборами регионального представительного органа государственной власти. Власть на муниципальном уровне обладает меньшей притягательной силой. Объяснение этого явления, возможно, следует искать в недоверии к самой идее местной представительной власти, сформировавшемся за время безраздельного правления на местах власти исполнительной. Во всех муниципальных образованиях выборы представительных органов были признаны состоявшимися437. В представительные органы избрано необхо 140 димое для формирования и признания их правомочными количество депутатов (в большинстве районов – по 20–25 человек). Всего в состав представительных органов муниципальных образований были избраны 599 депутатов. 67 % депутатов имели высшее или незаконченное высшее образование. 36 % от общего числа депутатов составили руководители предприятий, учреждений и организаций, а государственные и муниципальные служащие – всего 8 % (что, по всей видимости, свидетельствует о неудовлетворенности населения деятельностью последних). На долю женщин в представительных органах приходилось 35 %. Подавляющее большинство (70 %) составили депутаты в возрасте от 30 до 50 лет, 6% – до 30 лет, 24% – старше 51 года438. Подобное соотношение возрастных групп в представительных органах местного самоуправления характерно и для других российских регионов439. Итоги выборов представительного органа местного самоуправления в г. Архангельске 8 декабря 1996 г. приведены в приложении 2. Из 30 депутатов Архангельского городского совета депутатов восемь выдвинуты общественным движением «Уютный город» (создано ЛДПР), четверо – от КПРФ/НПСР, двое – от «Яблока». По профессиональному признаку среди них особенно много учителей и врачей – 13 человек. Работники социальной сферы в представительных органах многих российских городов в те годы получали больше мест, чем руководители промышленных, строительных и прочих предприятий. Б. Овчинников объясняет это тем, что на «выборах представительных органов местного самоуправления в бюллетене редко встречаются известные фамилии. Соответственно, растет доля избирателей, делающих свой выбор по формальным признакам, в частности по профессии и месту работы кандидата». А в условиях дефицита информации избиратели чаще всего голосуют «за врача (учителя)», а не за конкретного кандидата440. В числе остальных депутатов есть корреспонденты газет (4 человека), директора АО и ТОО (6 человек), юристы и работники УВД (4 человека), а также эколог, начальник окружного управления городского хозяйства, ответственный секретарь «Общества по защите прав налогоплательщиков». В состав совета вошли 8 женщин441.

141 Среднее количество кандидатов на выборах глав муниципальных образований Архангельской области 8 декабря 1996 г. составило 4,4 человека (то есть почти на треть больше, чем на выборах в представительные органы местного самоуправления), что близко к средним для России показателями442. Из 26 глав администраций сохранили свой пост 12 (из них 4 человека были назначены в 1991 г., 3 – в период с 1993 г. по 1995 г., 5 – в 1996 г.)443. Как видим, сохранила свое положение меньшая, но значительная часть (46 %) назначенных глав. С точки зрения ведущего эксперта ИГПИ Б. Овчинникова, их «успеху … на муниципальных выборах способствовали и меньшая острота конкуренции на "малых" выборах, и пассивность коммунистов, и высокая степень управляемости электората во многих сельских районах»444. Из избранных глав администраций (все – мужчины) прежде являлись государственными и муниципальными служащими 14 человек, руководителями предприятий – 8 человек;

иных – 4 человека;

имеют высшее и неоконченное высшее образование – 21 человек, в том числе юридическое – 3 человека;

возраст от 30 до 50 лет – 20 человек, старше 50 лет – 6 человек445. В рассматриваемый период остро встала проблема нехватки квалифицированных кадров для работы в области местного самоуправления. Существенным шагом вперед в этом деле стало создание при Поморском международном педагогическом университете Архангельского института управления и переподготовки государственных служащих и работников образования446. В 1995 г. одной из первых была получена лицензия по специальности 061000 «государственное и муниципальное управление» и осуществлен прием на первый курс дневного отделения. С ноября 1995 г. институт возглавил профессор Ю.Ф. Лукин. 6 сентября 1996 г. был создан базовый факультет института – факультет управления, а 27 сентября институт был переименован в Институт управления, права и повышения квалификации ПГУ им. М.В. Ломоносова. В том же году для студентов факультета управления началась реализация образовательного проекта «Экономика переходного периода», совместного с университетом г. Тромсе (Норвегия)447.

142 Исходя из приведенных выше фактов, можно сделать вывод, что в сентябре 1995 г. – декабре 1996 г. происходил переход от «президентской реформы» местного самоуправления к осуществлению той его организационно-правовой модели, которая была установлена Конституцией и Федеральным законом «Об общих принципах...». В это время в Архангельской и Вологодской областях были заложены территориальные основы системы местного самоуправления. Муниципальные образования было решено создавать только на уровне административнотерриториальных районов и городов областного подчинения. По данным Госкомстата РФ по состоянию на 1 января 1994 г. в Архангельской области было 293 административно-территориальные единицы (20 районов, 13 городов, 36 поселков, 224 сельсовета), а в Вологодской – 431 (26 районов, 15 городов, 14 поселков, 376 сельсоветов), которые могли стать основой для создания муниципальных образований448. Однако в ходе реформирования в исследуемом регионе было создано значительно меньшее число муниципальных образований: в Архангельской области – 26, а в Вологодской – 28. Избранный в Вологодской и Архангельской областях тип территориальной организации местного самоуправления является самым распространенным в РФ. На 2000 г. по различным типам территориальной организации в России сложилось следующее распределение: самоуправление на уровне административных районов и городов – в 37 субъектах РФ;

на уровне административных районов – в 6;

на уровне административных районов, городов и сельских округов – в 23;

сельских округов и поселков – в 5;

городских районов и округов – в 2;

городских и сельских округов – в 11;

тип не определен или лишь часть территорий является муниципальными образованиями – в 5 субъектах РФ449. При определении границ муниципальных образований в исследуемых областях мнение населения фактически не учитывалось. Практическая реализация Закона РФ «Об общих принципах…» была затруднена в связи со стремлением чиновничества различных уровней сохранить диктат вышестоящих государственных органов по отношению к местному са 143 моуправлению и управлению. На местах в процессе проведения «президентской реформы» успел утвердиться принцип назначения глав местных администраций, которые отвечали за свою деятельность не перед населением, а перед назначившим их главой субъекта РФ. Стремясь помешать реализации Закона РФ «Об общих принципах…», его противники использовали такие способы, как искажение смысла закона, принятие на региональном и местном уровнях правовых актов, противоречащих федеральному законодательству;

бойкот, затягивание или срыв выборов представительных органов и глав местного самоуправления и т. д. Все это во многом стало возможным в связи с пассивностью и апатией граждан, обусловленной неразвитостью институтов гражданского общества. Переход к организационно-правовой модели местного самоуправления, установленной Конституцией и Законом РФ «Об общих принципах...», в Архангельской и Вологодской областях в основном завершился к 31 декабря 1996 г., когда истек установленный законом срок для проведения выборов в органы местного самоуправления и истекли полномочия назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления). *** Анализ материала, представленного в первой главе, позволяет сделать некоторые выводы. К рубежу 1990-х гг. в РФ существовала советская модель «самоуправления». Система Советов предполагала признание всех органов власти сверху донизу государственными. Фактический контроль над местными делами находился в руках партийно-бюрократической элиты. Выборность Советов (едва ли не единственная черта их сходства с органами самоуправления) превратилась в фикцию. В связи с этим провозвестником начала реформ можно считать первые альтернативные выборы в местные Советы народных депутатов, состоявшиеся в марте 1990 г. и вызвавшие в регионе широкий резонанс. Деятельность Советов в рамках командно-административной системы находила поддержку у значительной части населения, поскольку не вступала в противоречие с вековыми традициям русской государственности (государство слишком долго рассматривало местное самоуправление в качестве зависимого 144 элемента) и патриархальной политической культурой, ориентировавшей человека на подчинение авторитарной власти. Не случайно реформирование местной власти началось сверху, принятием в апреле 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». С этого времени наметилась тенденция выведения местных Советов из системы органов государственной власти. В этот период в Архангельской и Вологодской областях в реформировании местной власти более активно проявили себя Советы народных депутатов крупных городов. Здесь проводилась реорганизация структуры существующих при Советах постоянных комитетов, велся поиск новых форм работы с общественностью. Принцип разделения властей между органами государственной власти и самоуправления получил юридическое закрепление в дополнениях и изменениях, внесенных в Конституцию РСФСР в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также в Законе РСФСР о местном самоуправлении, вступившем в силу в августе 1991 г. Местные представительные органы – Советы – были выведены из системы государственной власти. Исполнительными органами местных Советов стали местные администрации. Начинает меняться управленческая структура представительных органов местного самоуправления – на сессиях городских и районных Советов избираются малые Советы. Тем самым в Вологодской и Архангельской областях было положено начало формированию новых органов местной власти. Уже в начале 1990-х гг. с появлением на местах новых исполнительных органов – местной администрации – наметилась получившая впоследствии развитие тенденция к встраиванию этих органов в вертикаль государственной власти и ослабления позиций местных представительных органов. Характерной чертой процесса становления системы местного самоуправления в 1990–1996 гг. нужно признать наличие двух разнонаправленных векторов. С одной стороны, в это время поэтапно и все более последовательно формировались основы современного правового фундамента местного самоуправления – органы местного самоуправления выводились из системы государственной власти;

создавались структура органов, отвечающая интересам прове 145 дения принципа разделения властей, правовая база для формирования финансовой основы самоуправления и т.д. Конституция, принятая в декабре 1993 г., установила новый порядок формирования органов местного самоуправления, который, вопреки советским традициям, наделял местное самоуправление реальной властью. С другой стороны, в угоду тактическим политическим интересам и под давлением проявлений всеобъемлющего социально-экономического кризиса федеральной властью и государственными органами Вологодской и Архангельской областей неоднократно предпринимались попытки ограничить действенность и самостоятельность местного самоуправления, вплоть до фактического устранения органов представительной власти от исполнения ими своих функций – в октябре 1993 г. по инициативе Президента РФ в стране фактически вводится местное государственное управление. В 1994–1995 гг. впервые широко и многообразно проявилась инициатива жителей Вологодской и Архангельской областей, стремившихся на практике реализовать закрепленное Конституцией право жителей самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Выборы старост, широко распространившиеся в вологодских и архангельских селах, стали показателем небывалого роста общественного интереса к проблеме строительства системы местного самоуправления. В нескольких районах Вологодской области становление системы самоуправления «снизу» не остановилось на уровне низового звена – начали формироваться общественные советы старост на уровне сельсоветов и даже районов. Правда, в рассмотренный период инициативы в Архангельской и Вологодской областях в подавляющем большинстве случаев не находили необходимой организационной и финансовой поддержки, оставаясь на уровне общественных форм деятельности. Период с сентября 1995 г. (вступление в силу Закона РФ «Об общих принципах…») до декабря 1996 г. (истечение законодательно установленного срока полномочий назначенных глав местных администраций и проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления) в Архангельской и Вологодской областях можно считать переходным от «прези 146 дентской» системы (фактического местного государственного управления) к реализации организационно-правовой модели, установленной Конституцией и Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РСФСР». Этот период отмечен важными шагами в направлении реализации в местной практике положений Закона РФ «Об общих принципах…» – в регионах принимались необходимые законы, уставы муниципальных образований, избирались депутаты органов самоуправления муниципальных образований и главы местного самоуправления. Проводилось правовое установление (федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований) компетенции субъектов местного самоуправления, способов и характера их взаимодействия. В исследуемом регионе возобладал принцип создания муниципальных образований на уровне административно-территориальных районов и городов областного подчинения. Сложившаяся к концу 1996 г. территориальная основа местного самоуправления в Вологодской и Архангельской областях сохранилась почти в неизменном виде по настоящее время. К концу 1996 г. система местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях в целом сложилась. К этому времени были в основном сформированы следующие структурные составляющие этой системы: ее законодательная, территориальная и организационная основы. На протяжении рассмотренного в первой главе периода шло становление таких институтов местного самоуправления, как местный референдум, митинги и демонстрации, собрания и сходы граждан, должностные лица, органы местного самоуправления и их выборы, территориальное общественное самоуправление. Во второй главе предполагается исследовать, как развивались и взаимодействовали элементы системы местного самоуправления, сложившиеся в Архангельской и Вологодской областях к концу 1996 г., на следующем этапе ее развития. Особое внимание будет уделено анализу проблем, которые возникли на пути формирования важнейшей структурной составляющей этой системы – ее финансовоэкономической основы.

147 Глава II РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 1990-х гг. 2.1. Совершенствование правовой базы деятельности органов местного самоуправления Как было показано в первой главе диссертационного исследования, важнейшими законодательными документами, закладывающими основы законодательного регулирования вопросов местного самоуправления, являются Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах…». Федеральные законы и законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут им противоречить. Во второй половине 1990-х гг. происходило дальнейшее развитие правовой базы местного самоуправления. К числу основных федеральных законов по нормативно-правовому регулированию местного самоуправления, которые были приняты Государственной думой в 1997 г., относятся законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»450, «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»451. Общие вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов регулируются принятым в том же году Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»452. Согласно этому закону, гражданин РФ участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании;

за всеми гражданами, проживающими на территории муниципального образования и обладающими избирательным правом, закреплено право участия в местном референдуме. По сравнению с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 г. этот закон усилил основные гарантии избирательных прав граждан. Вступивший в действие 19 октября 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации за 148 конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» регулирует взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ и обязывает последние содействовать развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ453. Среди указов Президента РФ о местном самоуправлении, изданных во второй половине 1990-х гг., особенно важны следующие. Указом Президента РФ от 29 мая 1997 г. в качестве координационного центра при Президенте РФ образован Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, призванный обеспечивать рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления454. На его заседаниях обсуждались варианты решения проблем местного самоуправления455, вопросы государственной политики в области развития муниципальных образований в РФ456, материалы межведомственных комиссий Совета по вопросам становления и развития местного самоуправления в России457 и т.д. 11 июня 1997 г. издан Указ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», в котором активное содействие развитию местного самоуправления провозглашено приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства РФ. В этом документе подчеркивается, что дальнейшее развитие реформы местного самоуправления направлено на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления458. 15 октября 1999 г. издан Указ Президента РФ «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»459. Постановления Правительства РФ также играют значительную роль в регулировании вопросов местного самоуправления. Ими определяются меры, направленные на реализацию отдельных законов и указов Президента РФ, утверждаются федеральные целевые программы и положения о порядке решения проблем местного самоуправления. 15 декабря 1999 г. было принято Постанов 149 ление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»460. Как показывает практика местного самоуправления в Вологодской области, федеральное законодательство не всегда оказывалось корректным. Например, создатели Налогового кодекса РФ вышли за пределы своих полномочий и незаконно занялись вопросом распределения компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Налоговый кодекс установил, что предоставление льгот по местным налогам – компетенция представительного органа местного самоуправления, хотя решение этого вопроса не отнесено основополагающим Законом «Об общих принципах…» к исключительной компетенции представительных органов. После вступления кодекса в силу это несоответствие выявилось. Например, было отменено постановление комитета районного самоуправления Харовского района Вологодской области, по которому главе муниципального образования давалось право предоставления некоторых налоговых льгот. Представляется, что принятие постановления было оправдано: некоторые льготы по местным налогам, требующие оперативности в решении и не влекущие существенного уменьшения районного бюджета, действительно целесообразно предоставлять простым решением главы муниципального образования. Однако в связи с указанными обстоятельствами по области было отменено около 40 подобных постановлений органов самоуправления. В соответствии со ст. 72 Конституции общие вопросы воспитания, образования и науки отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. Однако Федеральным законом «Об общих принципах…» дошкольное, основное общее (1–9 классы общеобразовательной школы) и профессиональное образование отнесены к вопросам местного значения, то есть к предметам ведения местного самоуправления (ст. 6). При этом в Вологодской и Архангельской областях в муниципальную собственность были переданы школы целиком (в том числе полные, где ведется обучение с 1 по 11 классы). Все расходы по обеспечению учебного процесса, в том числе выплата заработной платы, также оказались пе 150 реложены на муниципалитеты. Профессор ВГПУ Г.В. Судаков считает, что «надо или в соответствии с Конституцией вернуть органам государственной власти области государственные полномочия в сфере образования, или использовать механизм соучредительства». Следовательно, департаменту образования целесообразно выступить соучредителем вначале одиннадцатилетних, а затем и остальных школ. С его точки зрения, правомерно за счет государственного (т.е. областного) бюджета финансировать расходы школ на реализацию государственных образовательных стандартов (учебные расходы, зарплата работникам, компенсационные выплаты), а органы местного самоуправления, с его точки зрения, «как собственники зданий должны содержать школьные здания – это теперь муниципальная собственность». Г.В. Судаков делает вывод: «Думается, что в Конституции сохранится государственная ответственность за образование, а вот Федеральный закон «Об общих принципах…» придется привести в соответствие с Конституцией»461. После ратификации Россией весной 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления представители органов государственной власти ряда субъектов РФ (Москвы, Краснодарского края, Ставропольского края) поставили вопрос о несоответствии ее требованиям отдельных норм федерального законодательства. В связи с этим диссертант счел целесообразным провести сопоставление норм федерального законодательства и законодательства Архангельской и Вологодской областей с требованиями Европейской хартии местного самоуправления (см. приложение 3). Результаты этого сопоставления свидетельствуют о том, что законодательство РФ, Архангельской и Вологодской области в целом соответствует Европейской хартии местного самоуправления. Представляется целесообразным остановиться подробнее на соблюдении принципа субсидиарности и разграничения полномочий между центром и местными властями, а также на экономическом и финансовом обеспечении местного самоуправления. Ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления предписывает следовать принципу субсидиарности: вопросы, которые можно решать на низовых 151 уровнях управления, не должны передаваться наверх. В этом документе отстаиваются самостоятельность органов местного самоуправления и невмешательство государственной власти в реализацию их полномочий462. В ст. 12 Конституции РФ подчеркивается самостоятельность и независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти, указывается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ст. 132 Конституции РФ написана в духе принципа субсидиарности. В ней, во-первых, указывается, что органы местного самоуправления все свои полномочия исполняют самостоятельно;

во-вторых, перечисляются основные вопросы, решаемые органами местного самоуправления, перечень которых не является исчерпывающим. В Законе РФ «Об общих принципах…» компетенция местного самоуправления определена в ст. 6 и 15. В ст. 15 указаны вопросы, находящиеся в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. В ст. 6, посвященной предметам ведения местного самоуправления, дается перечень 30 вопросов местного значения, который не является исчерпывающим463. Следовательно, можно предположить, что все вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления. Исходя из этого, можно сделать вывод о соответствии Конституции РФ и Закона РФ «Об общих принципах…» принципу субсидиарности. В ст. 132 Конституции и в ст. 4 и 5 Закона РФ «Об общих принципах…» указано, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, исполнение которых должно обеспечиваться за государственный счет и контролироваться государственными органами. Это также соответствует Европейской хартии (ст. 8). Девятая статья хартии посвящена вопросам экономического и финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Подчеркивается, что органы местного самоуправления вправе обладать финансовыми средствами, достаточными для реализации своих функций, и самостоятельно распоряжаться ими. Причем часть средств должна поступать за счет местных налогов и сборов, ставки которых орган местного самоуправления вправе уста 152 навливать самостоятельно в соответствии с законом. Ст. 132 Конституции РФ соответствует указанным требованиям Европейской хартии. Данному вопросу посвящена пятая глава Закона РФ «Об общих принципах…» под названием «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», а также уже упоминавшийся отдельный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в которых детально регламентируется деятельность органов местного самоуправления в экономической и финансовой сфере. Эти законы также соответствуют Европейской хартии. В ходе реализации организационно-правовой модели местного самоуправления, основанной на Федеральном законе «Об общих принципах…» и Конституции РФ, во второй половине 1990-х гг. встала задача конкретизации в законотворчестве субъектов РФ заложенных на федеральном уровне правовых основ. Рассмотрим, как проходило урегулирование вопросов, касающихся местного самоуправления, в регионах Севера Европейской части РФ. Разработкой законов Архангельской области о местном самоуправлении занимались члены комиссии областного Собрания депутатов по законодательству, государственному устройству и местному самоуправлению. 28 января 1997 г. был принят Закон «О порядке расчетов с местными бюджетами по федеральным и областным налогам предприятий и организаций, в состав которых входят территориально обособленные структурные подразделения, не имеющие отдельного баланса и расчетного (текущего, корреспондентского) счета»464;

4 июня того же года – «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области»465;

15 июля – «О делегировании полномочий органам местного самоуправления Архангельской области на установление размера взимания платы за прохождение тяжеловесного автотранспорта, другой тяжеловесной техники, а также за перевозку тяжеловесных и крупногабаритных грузов по улицам и дорогам муниципальных образований с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, другой тяжеловесной техники»466;

1 октября – «О собраниях (сходах), конференциях граждан по месту жительства в Архангельской области»467 и «О территориях муни 153 ципальных образований Архангельской области и установлении их границ»468. Последним законом закреплялась фактически сложившаяся территориальная основа местного самоуправления. В Архангельской области было законодательно оформлено существование 26 муниципальных образований. Впредь изменение границ муниципальных образований не допускалось без учета мнений населения соответствующих территорий. 12 ноября 1997 г. принимается Закон «О статусе главы муниципального образования в Архангельской области», 15 апреля 1998 г. – Закон «О едином реестре выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Архангельской области». По реестру выборные муниципальные должности делятся на пять категорий: глава муниципального образования (мэр), заместитель главы (вице-мэр), работающий на постоянной основе депутат представительного органа местного самоуправления, работающий на постоянной основе член выборного органа местного самоуправления, иные выборные муниципальные должности. На пять категорий подразделяются, согласно реестру, и муниципальные служащие: высшие должности муниципальной службы, главные должности местного самоуправления, ведущие, старшие и младшие должности муниципальной службы469. В тот же день, 15 апреля 1998 г., в уже упоминавшийся ранее Закон «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской области» были внесены изменения, касающиеся перечня предоставляемых для регистрации уставов документов470. 16 апреля 1998 г. принимается Закон Архангельской области «О муниципальной службе в Архангельской области»471, 8 июля того же года – «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями в области государственного регулирования цен (тарифов)»472. 6 июля 1999 г. решением 23-ей сессии Архангельского областного собрания депутатов второго созыва принят Закон «О порядке отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления»473. При разработке областных законов за основу брались уже принятые законы РФ, тем не менее после их принятия последовал ряд протестов областной 154 прокуратуры. Так, по протесту прокурора области был отменен п. 2 ст. 9 Закона «О местном самоуправлении в Архангельской области». В данном пункте было определено, что в случае, если в административно-территориальном образовании отсутствует представительный орган, его устав может быть утвержден органом местного самоуправления (должностным лицом местного самоуправления), которому переданы полномочия представительного органа474. Из Закона «О статусе главы муниципального образования в Архангельской области» в ответ на протест прокурора решением Архангельского областного собрания депутатов был исключен подпункт «в» п. 2 ст. 7475. Вместе с тем многие другие протесты решениями областного Собрания были отклонены476. Во второй половине 1990-х гг. Законодательное собрание Вологодской области также приняло целый ряд областных законов о местном самоуправлении. В них определялся порядок формирования муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований;

регулировались вопросы, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передачей объектов государственной собственности в муниципальную (и наоборот);

проводилось разграничение компетенции между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;

определялся статус органов и должностных лиц местного самоуправления, разрабатывались основы муниципальной службы;

определялся порядок отзыва депутата, члена выборного органа местного управления, выборного должностного лица местного самоуправления в результате утраты доверия населения 477. В Закон «О муниципальной службе в Вологодской области» были включены требования к уровню образования лиц, занимающих муниципальные должности, что побуждало муниципальных служащих повышать свой профессиональный уровень, а следовательно, выполнять свои функции более квалифицированно, качественно, с применением теоретических знаний. Однако в этот закон были внесены изменения, которыми эти требования были исключены, что не способствует решению кадровой проблемы. В целом законотворчество органов государственной власти Вологодской 155 области в сфере местного самоуправления соответствует федеральному законодательству. Однако имели место и случаи несоответствия законов Вологодской области закрепленным в Конституции РФ общим принципам организации местного самоуправления. Так, ст. 17 Закона Вологодской области «Об областном бюджете Вологодской области на 2000 г.»478 устанавливает, что финансирование части мероприятий, предусмотренных Федеральными законами «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» осуществляется за счет бюджетов муниципальных образований. Данное положение прямо противоречит федеральным законам, установившим, что финансирование их исполнения осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

противоречит оно и ст. 132 Конституции РФ, установившей, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления финансовых средств, а также ст. 133 Конституции, установившей, что местное самоуправление в РФ гарантируется правом на компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. В некоторых законах имеет место нестрогое употребление такого понятия, как «орган местного самоуправления», что создает трудности в их применении на практике. Например, в Законе Вологодской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» от 21 июля 1997 г. содержится как понятие «орган местного самоуправления», так и «глава местного самоуправления»479. При этом закон не придает особого значения различению этих понятий, что создает трудности. Так, по закону государственные полномочия передаются только «органам местного самоуправления», а ответственность за ненадлежащее исполнение или неисполнение полномочий установлена и для «органов», и для «глав местного самоуправления». В отчете контрольного управления Администрации Президента РФ, проводившего анализ законодательства субъектов РФ, касающегося местного самоуправления по состоянию на начало 1998 г., отмечаются проблемы и недостатки законотворчества и практики организации местного самоуправления в 156 субъектах РФ480. В частности, констатируется, что в ряде областей (в том числе в Вологодской) без учета мнения населения областные органы государственной власти ликвидируют существующие муниципальные образования или сокращают их количество до числа сельских районов и крупных городов. Используя предоставленные им права, представительные органы муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей достаточно часто обращались в законодательные органы своих регионов с законодательными инициативами. Например, Вологодская городская дума на протяжении 1996– 2000 гг. выходила с законодательными инициативами 11 раз481. Инициативы чаще всего содержали предложения с изменениями областных законов о бюджетах и отношениях бюджетов области и муниципальных образований, других областных законов, непосредственно затрагивающих экономические интересы местных сообществ. Необходимо подчеркнуть и рост правовой культуры граждан. Об этом может свидетельствовать следующий прецедент судебной защиты избирателями своих прав. Жители с. Емецк Холмогорского района Архангельской области в феврале 1998 г. лишились своего представителя в районном Собрании депутатов. Несмотря на то, что Закон Архангельской области «О выборах в органы местного самоуправления» предписывает назначить новые выборы в течение месяца, районные власти этого не сделали. Этого требовали сентябрьский сход жителей Емецка и районная прокуратура. Права жителей Емецка были восстановлены лишь после того, как один из них, А.Н. Соснин, обратился в областной суд. По его требованию коллегия по гражданским делам назначила проведение выборов депутата по Емецкому избирательному округу № 24 в районное Собрание депутатов на 14 ноября 1999 года. По словам судьи Е.А. Мартынова, такие дела в практике российских судов встречаются очень редко, а Архангельский областной суд назначил день выборов по требованию граждан впервые 482. На основании изложенного можно сделать вывод о продолжении развития во второй половине 1990-х гг. в Архангельской и Вологодской областях законодательства по вопросам местного самоуправления. При этом региональные 157 правовые акты в целом соответствовали требованиям федерального законодательства и Европейской хартии местного самоуправления. Во второй половине 1990-х гг. в Архангельской и Вологодской областях развивалась практика муниципального нормотворчества. Продолжался процесс разработки и принятия уставов муниципальных образований, хотя, как было показано выше, к концу 1996 г. в большинстве своем они уже были приняты. В то же время известны факты, когда процесс принятия уставов некоторых муниципальных образований неправомерно растягивался. Наиболее долгой на Европейском Севере РФ оказалась история принятия устава г. Мирного. Постановлением главы администрации г. Мирного от 24 ноября 1995 г. на 17 декабря 1995 г. был назначен референдум, на который выносились следующие вопросы: кто принимает устав города (население города непосредственно, путем голосования или выборный орган местного самоуправления);

как избирать главу местного самоуправления (гражданами, проживающими на территории города, путем всеобщего тайного голосования или выборным органом местного самоуправления из своего состава). В референдуме приняли участие 12 186 человек (65,7 % от включенных в список для голосования). Из принявших участие в референдуме 78,8 % проголосовали за принятие устава непосредственно населением;

83,3 % – за избрание главы местного самоуправления гражданами, проживающими на территории города483. 8 декабря 1996 г. состоялись выборы главы местного самоуправления, назначение которых главой администрации г. Мирного в условиях отсутствия устава города изначально было ошибкой. Как было показано в п. 1.3, в переходный период от «президентской» системы местного государственного управления к осуществлению принципов местного самоуправления, установленных Конституцией и Законом РФ «Об общих принципах…», в муниципалитетах Вологодской и Архангельской областей была достаточно распространенной ситуация, когда полномочия ранее назначенного главы местной администрации заканчивались, а устав муниципального образования еще не был принят. В этих случаях наблюдались подобные незаконные попытки назначить и провести вы 158 боры главы местного самоуправления в отсутствие устава и, следовательно, в отсутствие должности главы муниципального образования, которая может быть предусмотрена только уставом. При этом вполне очевидно, что легитимность полномочий главы местного самоуправления, избранного в отсутствие устава муниципального образования, может быть подвергнута законному сомнению. В случае с г. Мирным затягивание принятия устава города привело к острому конфликту484. Отсутствие устава привело к многочисленным спорам между главой и представительным органом местного самоуправления в части полномочий по изданию различных актов и управлению муниципальным имуществом. Депутатами Мирнинского муниципального собрания в течение 1998 г. разрабатывался проект устав муниципального образования, который был разослан в организации ЗАТО «Мирный» для внесения дополнений и изменений. 30 сентября 1998 г. на сессии муниципального собрания было принято решение о проведении референдума по принятию устава, которое мэр отказался подписать, ссылаясь на то, что проект устава требует доработки. 3 февраля 2000 г. мэр обратился в муниципальное собрание с инициативой по принятию устава, разработанного администрацией и им лично. Муниципальное собрание приняло решение о назначении референдума по этому вопросу на 26 марта 2000 г., который не состоялся по причине истечения сроков основных действий по подготовке референдума485. 28 августа 2000 г. мэр Мирного издал постановление «Об организации местного референдума по принятию Устава муниципального образования "Мирный"». Это постановление было отменено решением Мирнинского городского суда от 20 сентября 2000 г., так как в соответствии с законодательствами РФ и Архангельской области вопрос о назначении местного референдума входит в компетенцию представительного органа местного самоуправления. В связи с этим в постановлении президиума Архангельского городского суда указано, что «из текста оспариваемого постановления видно, что оно явно противоречит решению Муниципального собрания и фактически устанавливает иную дату проведения местного референдума, чем определил представительный орган, что не входит в компетенцию мэра города Мирного»486.

159 Вскоре после этого, 16 октября 2000 г., Мирнинским муниципальным собранием было снова принято решение о назначении местного референдума по принятию устава муниципального образования. Постановлением от 18 октября 2000 г. мэр г. Мирный вынес на местный референдум проект устава, разработанный администрацией, который существенно отличался от устава, разработанного депутатами Муниципального собрания (в первую очередь они расходились по вопросу о полномочиях выборных органов местного самоуправления). В ответ на жалобу депутатов Муниципального собрания о неправомерности действий мэра Мирнинский городской суд 30 октября 2000 г. вынес решение о признании недействительным постановления мэра Мирного о вынесении на референдум проекта устава в связи с тем, что оно принято с превышением полномочий главы местного самоуправления. 3 декабря 2000 г. референдум по принятию устава был проведен, но его признали несостоявшимся, так как не было набрано необходимое число участников. 3 января 2001 г. депутаты Мирнинского муниципального собрания приняли решение о назначении нового срока проведения референдума по принятию устава, сорванного из-за низкой явки избирателей и выжидательной позиции мэра А.А. Корыгина, – 25 февраля 2001 г.487, но организовать референдум не удалось. В марте 2001 г. Мирнинское муниципальное собрание приняло решение о принятии устава, после чего он был направлен на государственную регистрацию в областную администрацию. Однако 14 мая 2001 г. администрация Архангельской области постановила отказать в регистрации этого устава из-за его несоответствия федеральному и областному законодательству и несоблюдения процедуры его принятия488. Мэр г. Мирный А.А. Корыгин пытался использовать отсутствие устава для того, чтобы оставаться на своем посту, одновременно выполняя полномочия депутата областного Собрания депутатов (что с декабря 2000 г. в Архангельской области было запрещено)489. Новый глава согласно областному законодательству должен был быть избран всенародно, но его выборы в городе не могли состояться из-за того, что по закону их нельзя проводить без предварительного принятия устава данного муниципального образования. Вместе с тем в соответ 160 ствии с областным законодательством полномочия главы муниципального образования заканчиваются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования (за исключением случаев досрочного прекращения его полномочий). В связи с этим имевшие место заявления о признании истекшими полномочий главы местного самоуправления муниципального образования «Мирный» и о назначении даты его выборов в судебном порядке не были удовлетворены490. Референдум по принятию Устава муниципального образования «Мирный» был успешно проведен лишь с седьмой (!) попытки 17 марта 2002 г. (на него был вынесен согласованный проект устава, явившийся результатом совместной работы органов местного самоуправления Мирного, органов государственной власти Архангельской области, Управления Минюста России по Архангельской области и областной прокуратуры). Таким образом, пример ЗАТО «Мирный» наглядно демонстрирует, как сказывается на местном самоуправлении отсутствие устава муниципального образования. Нельзя не согласиться с мнением, высказанным на этот счет В.Г. Машутинским: «Несмотря на то, что наличие устава в принципе не является необходимым условием при признании муниципального образования существующим, в отсутствие устава порядок разрешения многих важнейших вопросов местного значения остается полностью неурегулированным. Представляется, что в законе, с одной стороны, должен быть четко прописан порядок управления муниципальным образованием в отсутствие устава, с другой – предоставлена населению возможность при определенных условиях самостоятельно избирать форму акта, устанавливающего систему органов местного самоуправления»491. В рассматриваемый в данном параграфе период в Архангельской и Вологодской областях принимались многочисленные решения представительных органов местного самоуправления, постановления глав муниципальных образований и иных должностных лиц, обладающих полномочиями на единоличное решение отдельных вопросов местного значения. Примеры такого нормотворчества многочисленны и разнообразны (они приводятся, например, в п. 2.2 дан 161 ной работы). В целом можно констатировать, что многочисленные муниципальные нормативные правовые акты являются важной составляющей частью правового пространства Вологодской и Архангельской областей. Итак, в течение рассматриваемого в данном параграфе периода в Архангельской и Вологодской областях шло совершенствование нормативноправовой базы местного самоуправления. Основные принципы современной системы местного самоуправления, как было показано в первой главе, были разработаны на федеральном уровне в предшествующие периоды ее формирования. Они нашли отражение в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах...». Во второй половине 1990-х гг. эти принципы получали развитие на следующих основных уровнях: федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ (региональное законодательство) и нормативные правовые акты муниципальных образований. Указанные уровни развития нормативно-правовой базы местного самоуправления соответствуют трехуровневой организации публичной власти (уровень государственной власти РФ – федеральный уровень, уровень государственной власти субъектов РФ – региональный уровень, уровень местного самоуправления – муниципальный уровень). В Архангельской и Вологодской областях в этот период принимались нормативно-правовые акты, призванные укрепить финансово-экономическую основу местного самоуправления, сформировать муниципальную собственность и обеспечить взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления. Именно в этих направлениях в первую очередь шло совершенствование правовой базы деятельности местного самоуправления. 2.2. Развитие организационных основ местного самоуправления Н.В. Постовой под организационной основой местного самоуправления предлагает понимать «совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, касающихся структуры органов местного самоуправления, порядка, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц 162 местного самоуправления»492, с чем трудно не согласиться. Местное самоуправление осуществляется через выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица, исполнительные органы и органы ТОС, в формах непосредственной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, собрания граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления). По действующей Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131). Наиболее адекватная этому конституционному положению процедура – местный референдум, на котором население может утверждать устав муниципального образования. При этом определяемая населением структура местного самоуправления должна соответствовать общим принципам организации местного самоуправления, установленным в РФ. Выше (в п. 1.2, 1.3) показано, что на референдумах были приняты уставы большинства муниципальных образований Вологодской области. В Архангельской области, напротив, лишь четыре муниципальных устава были приняты на референдумах;

уставы остальных муниципальных образований приняты их представительными органами. В отличие от периода, рассматриваемого в первой главе, когда принималось большинство уставов муниципальных образований, во второй половине 1990-х гг. референдумы не были столь популярны. К концу 1996 г. структура органов местного самоуправления в Вологодской и Архангельской областях была определена и в большинстве своем нашла отражение в уставах муниципальных образований. Формирование органов местного самоуправления – внутреннее дело населения данной территории. В конечном счете они подконтрольны и подотчетны этому населению и никому больше. Исключение составляют вопросы обеспечения законности – здесь они поднадзорны и подконтрольны соответствующим государственным органам. Некогда свойственный системе Советов административный и партийный контроль за деятельностью органов местного самоуправления был заменен контролем, осуществляемым со стороны избирателей. О некоторых негативных последствиях ослабления оценки деятельности мест 163 ных властных структур в 1990-е гг. после «демонтажа планово-директивной системы управления и исчезновения тотального контроля» пишут в своей книге В.А. Ильин, Е.М. Жирнов и А.С. Якуничев: «Сейчас местные представительные и исполнительные органы управления должны быть ответственными уже не перед партийными инстанциями, а перед избирателями, то есть населением. Но на сегодня, как правило, только в предвыборный период часть населения в разной степени активности включается в процесс анализа положительных и отрицательных сторон деятельности органов власти, вырабатывая свою позицию к предстоящему выбору главы исполнительной власти или депутатов представительного органа. Постоянная же обратная связь власти и ее лидеров с населением фактически утеряна. Отсутствует механизм промежуточной отчетности и ответственности за результаты деятельности как депутатского корпуса, так и администрации»493. Говоря о последствиях сложившейся ситуации, те же авторы справедливо замечают, что «отсутствие развитых механизмов государственного и общественного контроля за деятельностью местной власти потенциально может повлечь за собой осуществление политики, ориентированной на экономические выгоды элитных групп, собственные цели, а не на интересы большинства населения местного сообщества. Что в общем-то неоднократно имело место в переходный к рынку период. Это не создает и достаточных стимулов для совершенствования всей системы государственного управления»494. Изменению ситуации в лучшую сторону должно способствовать включение в структуру органов местного самоуправления контрольного органа, которое предусмотрено в ст. 34 нового Федерального закона «Об общих принципах…». Организационная структура местного самоуправления в РФ включает два вида органов: представительные и исполнительные. Рассмотрим, что собой представляют органы, действующие в системе местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях;

какова их структура, роль и функции. Органы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными в РФ, разделяются на коллегиальные представи 164 тельные (наделенные нормотворческими, представительными, контрольными и в случаях, предусмотренных уставами о местном самоуправлении, распорядительными функциями) и исполнительные. В исследуемом регионе наименования органов местного самоуправления закреплены уставами соответствующих муниципальных образований, чем объясняется разнообразие названий495. Представительные органы 27 муниципальных образований Архангельской области имеют 6 вариантов названия (см. приложение 8): 1) совет депутатов (г. Новодвинск, Новая Земля, Шенкурский район);

2) городской совет депутатов (Архангельский городской совет депутатов);

3) муниципальный совет (Коношский, Соловецкий р-ны, г. Северодвинск);

4) собрание депутатов (Вельский, Верхнетоемский, Вилегодский, Виноградовский, Каргопольский, Котласский, Красноборский, Ленский, Лешуконский, Мезенский, Няндомский, Пинежский, Плесецкий, Приморский, Устьянский, Холмогорский районы, муниципальное образование «Город Онега и Онежский район», г. Котлас);

5) муниципальное собрание (Закрытое административное территориальное образование «Мирный»);

6) городская дума (Городская дума муниципального образования «Город Коряжма»). Самым распространенным в Архангельской области названием представительного органа муниципального образования является «собрание депутатов». Представительные органы 28 муниципальных образований Вологодской области имеют 11 вариантов названий (см. приложение 7): 1) дума (Великоустюгская дума);

2) городская дума (г. Вологда и г. Череповец);

3) комитет районного самоуправления (Бабушкинский, Белозерский, Вашкинский, Верховажский, Вожегодский, Вологодский, Кирилловский, Междуреченский, Никольский, Нюксенский, Тарногский, Харовский, Чагодощенский муниципальные районы);

165 4) комитет самоуправления (Сямженский район);

5) районный комитет самоуправления (Чагодощенский район);

6) районное собрание представителей (Бабаевский, Череповецкий, Шекснинский районы);

7) представительное собрание местного самоуправления (Вытегорский, Усть-Кубинский районы);

8) земское собрание района (Грязовецкий район);

9) муниципальное собрание района (Кадуйский район);

10) районное муниципальное собрание (Тотемский район);

11) районный совет самоуправления (Кичменгско-Городецкий, Сокольский, Устюженский районы). Самым распространенным вариантом названия представительного органа муниципального образования в Вологодской области является «комитет районного самоуправления». Таким образом, в Вологодской области имеется без малого в два раза больше вариантов названий представительных органов, чем в Архангельской области. Исполнительные органы муниципальных образований Архангельской области имеют лишь 2 варианта названия (см. приложение 8): 1) администрация муниципального образования (Вельский, Верхнетоемский, Вилегодский, Виноградовский, Каргопольский, Коношский, Котласский, Красноборский, Ленский, Лешуконский, Мезенский, Няндомский, Пинежский, Плесецкий, Приморский, Соловецкий, Устьянский, Холмогорский, Шенкурский районы, Новая Земля, город Онега и Онежский район, города Котлас, Новодвинск, Северодвинск);

2) мэрия города (города Архангельск, Коряжма, Мирный). Наименования исполнительных органов муниципальных образований Вологодской области более разнообразны – 8 вариантов (см. приложение 7): 1) администрация района (Бабаевский, Бабушкинский, Белозерский, Вашкинский, Вожегодский, Вологодский, Вытегорский, Грязовецкий, Кадуйский, Кирилловский, Кичменгско-Городецкий, Междуреченский, 166 Никольский, Нюксенский, Сямженский, Тарногский, Усть-Кубинский, Устюженский, Харовский, Чагодощенский, Череповецкий муниципальные районы);

2) администрация муниципального района (Великоустюгский район);

3) администрация города (г. Вологда);

4) администрация совета самоуправления (Сокольский район);

5) аппарат комитета районного самоуправления (Верховажский район);

6) аппарат районного собрания (Шекснинский район);

7) исполнительный комитет районного муниципального собрания (Тотемский район);

8) мэрия города (г. Череповец). Наличие выборных (представительных) органов муниципальных образований, которые формируются в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» (ст. 14), законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, является обязательным. В исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся такие вопросы, как «принятие обязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов;

установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований»496. Решения должны приниматься в коллегиальном порядке. Представительный орган имеет статус юридического лица. Численность представительных органов местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях в рассматриваемый период составляла в среднем около 20 человек. Меньше всего (10) было депутатов в Белозерском комитете районного самоуправления и в Муниципальном совете муниципаль 167 ного образования «Соловецкий район», наибольшее число (38) – в Собрании депутатов Вельского района. В представительные органы самоуправления Архангельска и Вологды входило по 30 человек497. Как правило, депутаты работали на непостоянной основе. Так, в Архангельской области к концу рассматриваемого в диссертационном исследовании периода на постоянной основе работали только 19 депутатов: в Архангельском городском совете депутатов – 3, Собрании депутатов муниципального образования «Котлас» – 2, Муниципальном собрании ЗАТО «Мирный» – 2, Собраниях депутатов муниципальных образований «Мезенский район» и «Няндомский район» – по одному498. Исполнительный орган местного самоуправления в соответствии с уставом данного муниципального образования действует, основываясь на принципах единоначалия или коллегиальности. К компетенции исполнительного органа могут относиться следующие вопросы: назначение должностных лиц и формирование структурных подразделений органа исполнительной власти;

разработка проектов и исполнение местного бюджета, смет внебюджетных фондов, программ развития подведомственных территорий;

издание распорядительных актов местного самоуправления;

установление договорных отношений с хозяйствующими субъектами по реализации функций жизнеобеспечения населенных пунктов;

распоряжение муниципальной собственностью;

решение земельных вопросов. Исполнительный орган местного самоуправления является юридическим лицом. В качестве типичной для Архангельской области можно считать организационную структуру администрации муниципального образования «Приморский район», которая представлена в приложении 16. Исполнительный орган возглавляется высшим должностным лицом, которое в соответствии с уставом муниципального образования может обладать статусом главы местного самоуправления. Глава в соответствии с уставом наделяется собственной компетенцией по вопросам местного значения: осуществляет от лица органов местного самоуправления и административнотерриториального образования представительские и прочие функции;

формирует самостоятельно или с согласия представительного органа местную адми 168 нистрацию;

организует работу представительного и (или) исполнительного органа местного самоуправления;

подписывает нормативно-правовые акты;

осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Например, прерогативой главы г. Вологды является назначение руководителей структурных подразделений администрации (в ряде случаев и их заместителей), а также освобождение их от должности. Он имеет право сформировать новый отдел, но в пределах средств, установленных бюджетом города. Должность главы муниципального образования предусмотрена уставами всех муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей. По Федеральному закону «Об общих принципах…» «глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (п. 2 ст. 16). К концу рассматриваемого периода в Архангельской области в 26 случаях главы местного самоуправления были избраны всенародно, лишь в одном (муниципальное образование «Новая Земля») – глава избран депутатами представительного органа местного самоуправления из своего состава (см. приложение 8). К этому же времени в Вологодской области в 26 муниципальных образованиях главы самоуправления были избраны населением непосредственно, а в двух (Грязовецком и Нюксенском муниципальных районах) – на заседании представительного органа из числа депутатов (см. приложение 7)499. Следует отметить, что принятый 4 декабря 1996 г. Устав Сокольского муниципального района первоначально также устанавливал избрание главы местного самоуправления на сессии Совета самоуправления из числа депутатов (п. 3 ст. 23). Сокольский муниципальный район – один из самых крупных в Вологодской области, с высокоразвитым целлюлозно-бумажным и деревообрабатывающим производством. Однако в экономическом плане в рассматриваемый 169 период район являлся дотационным. В 1997 г. отклонения по доходам составили -7356,0 тыс. руб.;

в 1998 г. -8472,0 тыс. руб. Спад производства, банкротство предприятий, долги по заработной плате сопровождались социальными катаклизмами, судебными процессами, протестами и голодовками бюджетников. В этих условиях, связав социально-экономические проблемы со слабостью исполнительной власти, депутаты Совета самоуправления Сокольского района в 1998 г. внесли поправки в устав района, усиливающие значение исполнительной власти, расширяющие прерогативы главы самоуправления и устанавливающие всенародный способ его избрания. Аналогичные изменения впоследствии были внесены в Устав Нюксенского муниципального района, и в декабре 2003 г. глава районного самоуправления здесь избирался уже всенародно500. Для сравнения укажем, что на 2000 г. выборные должностные лица местного самоуправления в 67 субъектах РФ избирались в основном населением напрямую, в 7 субъектах – из числа депутатов, в 13 субъектах – обоими способами в равной мере, в 5 субъектах – нанимались по контракту501. По данным Центральной избирательной комиссии РФ, к 2000 г. непосредственно населением избрано более 65 % глав образований, представительными органами – около 30 % глав, собраниями (сходами) граждан – 1 %. Как видим, жители Вологодской и Архангельской областей в еще большей мере, чем по РФ в среднем, предпочитают избирать глав самоуправления всенародно. Всенародное избрание глав самоуправления имеет определенные минусы. Так, М.В. Буторин считает, что такой вариант избрания глав, «несмотря на его демократический характер, вряд ли в нынешних условиях является оправданным. Одна из главных причин – в городах и районах слабо развита система многопартийности. Если она и есть, то эти организации в жизни региона не играют практически никакой роли. Так что для выдвижения кандидатов в главы характерен элемент случайности»502. Подтверждением этого мнения может служить тот факт, что по итогам выборов в органы местного самоуправления, состоявшихся в Архангельской области в декабре 1996 г., из 26 глав муниципальных образований два не имели высшего образования, десять – опыта 170 управленческой работы, восемь – до этого не работали в органах власти503. Кроме того, Буторин отмечает, что «преимущество имеют находящиеся у власти главы, которые используют в предвыборной кампании свое положение, бюджетные средства, на них работает аппарат исполнительной власти»504. Исходя из сказанного, он приходит к выводу, что «было бы самым разумным и справедливым, если бы глава муниципального образования избирался представительным органом из числа депутатов. Это позволило бы избрать действительно достойного главу, который знает проблемы региона, пути их решения, интересы своих избирателей. В таком случае ответственность за состояние дел в городе и районе несло бы наравне с главой и собрание депутатов. Глава был бы подконтролен представительному органу и в случае невыполнения своих обязанностей мог быть отозван»505. Кроме того, по мнению Буторина, «это заставило бы федеральные и региональные органы власти считаться с собранием депутатов, их мнением, апеллировать не только к главе местного самоуправления, но и к представительному органу»506. Отметим, что в январе 1999 г. 62 % респондентов, опрошенных в ходе широкомасштабного социологического исследования Фондом «Общественное мнение», согласились с тезисом, что Президент страны не должен обладать правом отстранять от должности избранного населением городского (районного) руководителя, даже если тот не справляется со своими обязанностями. Только четверть опрошенных (25%) продемонстрировали готовность признать за президентской властью такие полномочия. К опросу, проведенному в июле 2001 г., соотношение имеющих такие же мнения респондентов изменилось до 64% и 17% соответственно507. Выявленное опросами направление эволюции взглядов очевидно – все большее число россиян хочет лично влиять на деятельность глав местного самоуправления, воспринимает их как инструмент решения местных задач. Действительно, всенародное избрание главы местного самоуправления – максимально демократическая процедура, но одновременно она затрудняет реальный профессиональный контроль за деятельностью главы, например, со стороны представительного органа, поскольку для процедуры от 171 зыва главы требуется проведение местного референдума. Федеральное и региональное законодательство предусматривает довольно широкий спектр возможных вариантов структуры управления муниципальными образованиями, различающихся по схеме построения связей и способу образования ее элементов (выбор определенного варианта закрепляется в уставах отдельных муниципальных образований)508. В уставах муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей закреплены несколько моделей структуры управления муниципальными образованиями и системы взаимодействия органов местного самоуправления. По способу образования отдельных элементов самоуправления, как было показано выше, они различаются прежде всего тем, избирается глава местного самоуправления всем населением или представительным учреждением местного самоуправления из числа депутатов (оба способа имеют свои положительные стороны и свои недостатки). В различных муниципальных образованиях Архангельской и Вологодской областей по-разному определено место главы местного самоуправления в структуре органов местного самоуправления, степень его участия в работе представительного учреждения. По состоянию на 1 августа 1999 г. в Вологодской области по этому основанию можно выделить структур органов местного самоуправления509. 1. Глава местного самоуправления возглавляет администрацию, а во главе представительного органа местного самоуправления стоит один из депутатов (г. Вологда и Вытегорский муниципальный район)510. 2. На заседаниях представительного органа муниципального образования председательствует глава местного самоуправления, одновременно возглавляющий исполнительный орган (г. Череповец, Бабаевский, Бабушкинский, Белозерский, Вашкинский, Великоустюгский, Верховажский, Вожегодский, Вологодский, Грязовецкий, Кадуйский, Кирилловский, Кичменгско-Городецкий, Междуреченский, Никольский, Нюксенский, Сокольский, Сямженский, Тарногский, Тотемский, Устюженский, Усть-Кубинский, Харовский, Чагодощенский, Череповецкий, Шекснинский районы)511. следующие варианты 172 Как видим, в 26 муниципальных образованиях Вологодской области (то есть в их подавляющем большинстве) глава местного самоуправления к концу рассматриваемого периода председательствовал на заседаниях представительного органа. Он подписывал решения представительного органа местного самоуправления и организовывал их выполнение, созывал и вел его заседания. Этот способ распределения власти имеет свое положительное начало: единоначалие исключает выяснение, кто же является «главным» на данной территории. Такая ситуация характерна для подавляющего большинства муниципальных образований РФ512. Но в таких условиях проявилось и обстоятельство, которое нельзя не принимать во внимание. Это проблема действенности осуществления представительными органами своих контрольных функций в отношении администрации. Возникающая ограниченность возможностей представительного органа иногда приводит к внутренним конфликтам, получающим широкую огласку, как это случилось в городской думе г. Череповца, где в 1999 г. произошла смена секретаря думы. В Архангельской области также законодательно закреплены все возможные варианты структуры органов местного самоуправления513, однако на практике количественно, как и в Вологодской области, преобладает схема типа «сильный глава исполнительного органа – слабый представительный орган». С.И. Шубин обозначает суть этой модели более категорично. Он пишет: «В России традиционно сильны авторитарные традиции, поэтому у нас в Архангельской области, в частности, сформировалась модель, которую можно назвать "супер-сильный мэр (глава администрации) – хилое представительное собрание"»514. Глава администрации, или мэр, как правило, совмещает должности руководителя исполнительной и законодательной власти». М.В. Буторин приводит данные о том, что во всех муниципальных образованиях области, кроме Пинежского района, во второй половине 1990-х гг. глава местного самоуправления возглавлял депутатский корпус515. Научный сотрудник Мезенского районного краеведческого музея В.И. Дранников так описывает типичную для области ситуацию: «Я был за выборы населением глав районных администраций, 173 которые оказались никому не подотчетны. У любого нынешнего районного собрания прав нет практически никаких. Подписывает решения глава администрации. Захочет – поставит автограф, не захочет, не согласится, – отмахнется. А раньше председатель исполкома был обязан делать то, что решал Совет»516. Подобное мнение высказывает и член Собрания депутатов Приморского района С. Зеленин: «При активнейшей поддержке областных органов власти у нас в уставах муниципальных образований был реализован самый недемократичный их вариант… Получив в свои руки всю полноту власти, главы местного самоуправления успешно превращают представительные органы в послушно голосующие придатки своих администраций. Ни о каком эффективном и действенном контроле за администрацией в этих условиях говорить не приходится. Единственный освобожденный депутат Собрания депутатов Приморского района, по должности являясь заместителем главы местного самоуправления, естественно, также не может организовать такой контроль»517. М.В. Буторин, отмечая дисбаланс властных полномочий между главами и депутатским корпусом представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Архангельской области, пишет: «Все организационные вопросы работы Собрания оказались сосредоточены у главы. Он формирует повестку дня предстоящего заседания, созывает его, председательствуя на нем, подписывает принимаемые депутатами решения… Представительный орган стал своего рода придатком главы местного самоуправления. К тому же, если учесть малочисленность нынешних Собраний, а также то, что в составе их немало людей, зависимых от главы по службе, прослеживается тенденция возвысить статус всенародно избранных глав над представительными органами»518. К началу 2000-х гг. в муниципальных образованиях Архангельской области главы местного самоуправления все реже председательствуют на заседаниях представительных органов (к 2004 г. главы не являлись председательствующими в 9 муниципальных образованиях – Вельском, Коношском, Мезенском, Няндомском районах, в городах Коряжме, Котласе, ЗАТО Мирный, Новодвинске, в муниципальном образовании «Новая Земля»)519.

174 В.М. Ануфриев анализирует закрепление в уставах модели взаимозависимости представительной и исполнительной ветвей местного самоуправления в крупнейших городах рассматриваемого нами региона (Вологда, Череповец, Архангельск) в связи с историей принятия их уставов520. Он приходит к следующим выводам: «Уставы муниципальных образований отразили соотношение, уровень взаимного влияния вновь сформированных представительных органов – с очень малым числом депутатов и исполнительных органов – с устоявшейся структурой, традициями и большим числом муниципальных служащих. Не случайно в Вологодской области в самом промышленно развитом городе Череповце, отличающемся демократически ориентированным населением, устав города принимался келейно – городской думой в составе 9 депутатов (25 ноября 1995 г.), не решившихся вынести его проект на городской референдум (в декабре этого же года проходили выборы в Государственную думу, что позволяло совместить их с принятием устава населением города)»521. Анализируя содержание Устава г. Череповца, Ануфриев подчеркивает, «что он готовился в недрах исполнительных органов и не ориентирован на создание полноценного представительного органа городского самоуправления». Подтверждением этому, с его точки зрения, служат следующие его положения: «Ст. 20 устава установила, что городскую думу возглавляет мэр города, председательствует на ее заседаниях, подписывает принятые городской думой постановления;

на заседаниях городской думы имеет право решающего голоса. Ст. 16 устава скромно говорит о секретаре думы, который избирается городской думой тайным голосованием из числа депутатов, выполняет функции по организации работы городской думы, по статусу является заместителем мэра города, денежное содержание секретарю думы устанавливается по предложению мэра города;

в аппарате мэрии образуется структурное подразделение организационноконтрольной работы городской думы с непосредственным подчинением секретарю думы. В то же время, ст. 14 устава говорит о том, что городская дума представляет население города;

городской думе принадлежит право выступать от лица всего населения города, а ст. 18 устанавливает подотчетность мэрии го 175 родской думе»522. Как справедливо отмечает Ануфриев, «такая структура представительного органа местного самоуправления возможна и не противоречит федеральному и областному законодательству, но она понятна в муниципальном образовании с малым числом населения, с неразвитой промышленностью, с бедным бюджетом, а не в таком промышленном гиганте, каковым является город Череповец, где достаточно работы для двух полноценных и самостоятельных органов местного самоуправления – представительного и исполнительного». С правовой точки зрения ему представляется далеко не бесспорным то, что уставом «определено: на заседаниях городской думы в отсутствие мэра города председательствует первый заместитель мэра;

не являющийся депутатом городской думы заместитель мэра на заседаниях думы имеет право совещательного голоса, однако, в любом случае – он подписывает принятые думой постановления»523. Более «мягким» и приемлемым с правовых позиций Ануфриеву представляется вариант, представленный в Уставе г. Архангельска (ст. 12), закрепивший право подписывать протоколы заседаний городского Собрания депутатов за секретарем Собрания, который председательствует на его заседаниях в отсутствие мэра г. Архангельска. По Уставу г. Вологды структуру органов городского самоуправления составляют: представительный орган – Совет самоуправления г. Вологды (с апреля 2000 г. – Вологодская городская дума)524 и исполнительный орган – администрация города. Совет самоуправления и администрация являются юридическими лицами и вместе с главой города представляют единую систему городского самоуправления. Совет самоуправления г. Вологды состоит из 30 депутатов и главы города, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года. Этот орган представляет все население города и осуществляет власть в делах городского самоуправления в пределах, установленных действующим законодательством;

выступает от лица всего населения города в отношениях с органами государственной власти, другими государственными и общественными организа 176 циями;

принимает решения в соответствии с уставом города. В исключительном ведении Совета самоуправления находятся принятие общеобязательных правил по предметам ведения города, предусмотренных уставом муниципального образования;

утверждение городского бюджета и отчета о его исполнении;

принятие программ развития города, утверждение отчетов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов, налоговых льгот;

установление порядка управления и распоряжения собственностью города;

контроль за деятельностью органов и должностных лиц городского самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. В г. Вологде Совет самоуправления избирает своего председателя, имеет свою компетенцию, на равноправных условиях сотрудничает с администрацией города (см. приложение 15). Глава города входит с правом решающего голоса в состав Совета и его президиума (ч. 2 ст. 26 Устава г. Вологды). Ануфриев предлагает рассматривать устройство Совета самоуправления г. Вологды как пример наиболее развитой структуры представительных органов местного самоуправления (структура представительного органа местного самоуправления г. Вологды представлена в виде схемы в приложении 14). Он подчеркивает, что «структура представительных органов местного самоуправления прямо зависит от уровня их самостоятельности», в связи с чем «наиболее развернутая структура – в представительных органах, обладающих собственным статусом и не руководимых главой исполнительного органа». Трудно не согласиться с выводом Ануфриева о том, «что и на уровне местного самоуправления необходим баланс полномочий между представительными и исполнительными органами, во избежание их концентрации в одних руках, неизбежно приводящей к последствиям, мало отвечающим интересам населения территории»525. В Вологде сильны обе ветви власти: представительная и исполнительная. В работе главы города с представительными органами отсутствуют напряжение и конфликтность. В деятельности Совета самоуправления очевидна инициатива и независимость.

Работая самостоятельно и эффективно взаимодействуя друг с другом, обе ветви власти внесли свой вклад в стабилизацию социально 177 экономического положения областного центра. Свидетельством этого, в частности, является то, что в г. Вологде с 1997 г. прекращены задержки заработной платы работников бюджетной сферы, регулярно выплачивались пособия. В 1998 и 1999 гг. здесь ранее, чем на территории всей области, были приняты решения о повышении заработной платы. 26 февраля 1998 г. Советом самоуправления г. Вологды было принято решение, в котором в качестве основных направлений социально-экономического развития г. Вологды в 1998 г. определялись социальная защита и обеспечение минимальных социальных гарантий населению, создание приоритетных условий для развития производства, стимулирования отечественных производителей товаров, обеспечение им необходимых льгот и налоговых освобождений, проведение инвестиционной политики по поддержке промышленных предприятий, создание благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса526. Совет самоуправления г. Вологды особое внимание уделял контролю за ходом выполнения программ социальноэкономического развития города. К примеру, 15 апреля 1999 г. Совет самоуправления г. Вологды принял решение: «1. Согласиться с основными направлениями деятельности администрации города в 1999 г. 2. Утвердить Программу социально-экономического развития города на 1999 год… 3. Администрации города ежеквартально представлять Совету самоуправления информацию о ходе выполнения данной программы. 4. Контроль за выполнением Программы социально-экономического развития города на 1999 г. возложить на постоянную комиссию по экономике и бюджету Совета самоуправления г. Вологды»527. О результатах практической деятельности органов самоуправления г. Вологды в определенной мере можно судить по итогам выполнения программ социально-экономического развития города. Так, рассмотрев информацию об итогах выполнения Программы социально-экономического развития Вологды за 2000 г., Вологодская городская дума приняла решение обратить внимание главы г. Вологды А.С. Якуничева «на слабое экономическое состояние муниципальных предприятий коммунального хозяйства города». Вместе с тем итоги выполнения этой программы свидетельствуют о том, что «преодолев серьезные 178 трудности кризиса 1998 г., экономика города в течение 2000 г. подошла к периоду устойчивого развития, в основных отраслях экономики сохранился наметившийся подъем, достигнуты определенные положительные результаты. Нет задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, значительно уменьшилась задолженность по выплате заработной платы работающим на предприятиях, организациях города, нет задолженности по выплате пенсий, детских пособий. Увеличился объем получаемой прибыли, сократилось число убыточных предприятий»528. В декабре 1999 г. избранный в 1996 г. глава г. Вологды А.С. Якуничев пошел на досрочные выборы и вновь победил. Активность избирателей по сравнению с выборами 1996 г. выросла почти на 20 %. Результаты выборов 1999 г. свидетельствуют о стабилизации политической ситуации в городе, о росте доверия народа к местной власти и повышении ее авторитета. По результатам мониторинга общественного мнения с 1995 г. по 2000 г. оценка деятельности главы местной администрации жителями Вологды значительно повысилась. Если в 1995 г. деятельность главы города полностью и в основном одобряли лишь 24,6 % опрошенных, то в 2000 г. – уже 42,8 %. В то же время, если в 1995 г. его деятельность полностью и в основном не одобряли 40,8 % опрошенных, то в 2000 г. – лишь 25,1 % (см. приложение 9). В целом по области, как свидетельствуют материалы опросов, «удельный вес положительных и отрицательных оценок деятельности глав местных администраций существенно не изменился: примерно по одной трети населения области ее одобряют и не одобряют. Для районов области характерно одновременное увеличение доли положительных и сокращение доли отрицательных оценок. В Череповце сокращение доли позитивных оценок не сопровождается увеличением доли негативных. Такая ситуация может явиться следствием отсутствия достаточной информации у горожан для того, чтобы однозначно высказать свое мнение о деятельности мэра»529. Эволюция оценки жителями Вологды деятельности представительных органов местного самоуправления происходила в том же направлении, хотя и не 179 была столь же значительной. Если в 1995 г. деятельность представительных органов самоуправления г. Вологды полностью и в основном одобряли 12,5 % опрошенных, то к 2000 г. этот показатель вырос до 20,8 %. В то же время за этот период несколько уменьшилось число тех, кто полностью и в основном не одобряет деятельность этих органов (с 29,6 % до 26,5 %) (см. приложение 9). Однако далеко не во всех направлениях деятельность органов местного самоуправления г. Вологды можно признать успешной. Так, по данным социологического опроса предпринимателей, проведенного ВНКЦ ЦЭМИ РАН в конце 2000 г., оценка уровня взаимодействия предпринимателей с местными властями в это время оставалась низкой. Более половины предпринимателей не заметили существенных изменений в этой сфере. С их точки зрения, без изменений остались такие направления взаимодействия предпринимателей с органами власти и управления, как разработка и внедрение законодательных и нормативных актов на региональном и муниципальном уровнях, программ социально-экономического развития территорий и содействия развитию малого бизнеса, разрешение конфликтных ситуаций. Тех же предпринимателей, которые заметили позитивные и негативные изменения, оказалось примерно поровну. Внимание органов местного самоуправления к малому предпринимательству было оценено как неудовлетворительное. Более половины предпринимателей отметили, что решения местных властей вступали в противоречие с их интересами, в связи с чем им приходилось обходить некоторые положения нормативных документов. Результативность взаимодействия городских исполнительных органов власти с предпринимателями последние оценили в 3,6 балла (по 10-бальной шкале)530. С точки зрения предпринимателей, наиболее предпочтительными направлениями развития деятельности региональных органов власти по улучшению предпринимательского климата являются следующие (в порядке их значимости, начиная с наиболее предпочтительного направления деятельности): совершенствование нормативно-правовой базы, обеспечение финансовоимущественной и инвестиционной поддержки, развитие инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, совершенствование справочно 180 информационного обеспечения, оказание правовой помощи, упорядочение работы проверяющих организаций, развитие лизинга, содействие взаимодействию крупных, средних и малых предприятий, совершенствование выставочноярмарочной деятельности531. Архангельский городской Совет в конце 1990-х гг. также занимался решением злободневных проблем в различных сферах жизни города. Депутатами принимались решения по вопросам, связанным с местными налогами и сборами532, планированием социально-экономического развития города533, пользованием городским пассажирским транспортом534, развитием здравоохранения535, приобретением и строительством жилья536, развитием городского жилищнокоммунального хозяйства537, выработкой нормативов потребления и тарифов на коммунальные услуги538, воспитанием и образованием539, молодежной политикой540, развитием культуры541, социальной защитой населения542 и поддержкой малообеспеченных граждан543, борьбой с преступностью и правонарушениями544, благоустройством города545, городским бюджетом546, выплатой задолженностей по заработной плате работникам бюджетной сферы547, развитием и поддержкой малого предпринимательства548 и т.д. Отметим, что по данным общероссийских опросов населения наиболее ожидаемыми направлениями деятельности органов местного самоуправления являются предоставление коммунальных услуг, благоустройство населенных пунктов, социальная поддержка (выплата пособий, обеспечение льгот), транспортное обслуживание, скорая и первичная медицинская помощь549. Спецификой г. Архангельска (большего по территории, чем Вологда) являлось наличие в его пределах территориальных округов, не являющихся муниципальными образованиями. Руководство ими до 1996 г. осуществлялось администрациями городских территориальных округов, подчиненными мэрии города Архангельска550. Постановлением мэра г. Архангельска от 4 июля 1996 г. «О создании муниципальных учреждений городского хозяйства» администрации девяти территориальных округов г. Архангельска ликвидировались. На их месте этим же постановлением были созданы (путем разделения) территори 181 альные муниципальные учреждения ЖКХ и дорожно-транспортных служб. При анализе особенностей формирования структуры местного самоуправления необходимо обратить внимание и на способ образования его органов, создаваемых на уровне городов районного значения, рабочих поселков и сельсоветов. В Архангельской и Вологодской областях на этом уровне повсеместно создавались исполнительные органы местного самоуправления. В ряде случаев были созданы и представительные органы551. Некоторые поселковые и сельские администрации стали структурными подразделениями исполнительного органа муниципального образования552. В Белозерском и Вашкинском муниципальных районах Вологодской области главы поселковых и сельских администраций к концу рассматриваемого избирались из числа депутатов представительных органов. В Вологодской области значительно чаще, чем в Архангельской, главы поселковых и сельских администраций избирались населением непосредственно. К концу рассматриваемого периода в Вологодской области главы поселковых и сельских администраций были избраны населением непосредственно в 11 муниципальных районах (Бабушкинский, Верховажский, Вологодский, Вытегорский, Сокольский, Сямженский, Тарногский, Тотемский, Усть-Кубинский, Чагодощенский, Шекснинский муниципальные районы), а в Архангельской – в трех (Ленский, Устьянский и Шенкурский районы). В 13 муниципальных районах Вологодской области главы поселковых и сельских администраций назначались главами муниципальных районов по согласованию с представительными органами и с учетом мнения населения (Бабаевский, Великоустюгский, Вожегодский, Грязовецкий, Кадуйский, Кирилловский, Кичменгско-Городецкий, Междуреченский, Никольский, Нюксенский, Устюженский, Харовский, Череповецкий). В Архангельской области главы поселковых и сельских исполнительных органов самоуправления к началу 2000-х гг., как правило, назначались. В уставах многих муниципальных районов оговорено, что глава поселковой, сельской администрации назначается по согласованию с населением553. Но насколько это соответствует действительности? М.В. Буторин считает, что «все в итоге сводится к тому, что собирается сход, на котором, как правило, присут 182 ствует незначительная часть населения, мнение которой довольно часто считается решающим»554. На страницах периодической печати Архангельской области время от времени появляются сведения о недовольстве жителей кандидатурой того или иного главы сельского или поселкового органа самоуправления555. В связи с этим у довольно значительных групп жителей и даже местных сходов возникают претензии к местным и региональным законодателям, закрепившим возможность назначения глав. В качестве примера организационной структуры муниципального района остановимся на структуре местного самоуправления в Череповецком муниципальном районе. Структуру органов местного самоуправления в Череповецком муниципальном районе составляют представительный орган – районное Собрание представителей (выборный орган, состоящий из главы районного самоуправления и 17 депутатов-представителей населения, избираемых населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, определенном законом Вологодской области, сроком на 4 года);

исполнительный орган районного самоуправления – администрация района;

выборный глава районного самоуправления (глава администрации района) – высшее должностное лицо районного самоуправления. Глава самоуправления председательствует на заседании представительного органа. В Череповецком муниципальном районе исполнительные органы назначаются в рабочем поселке Тоншалово и 20 сельсоветах. В этом районе на 1 мая 2002 г. зафиксировано самое большое в Вологодской области количество старост – 254556. В своей деятельности сельские и поселковые органы исполнительной власти, как справедливо отмечает В.И. Лефонов, сталкиваются с целым комплексом проблем: «имущество, находящееся на территории поселковых и сельских советов, последним или вовсе не передается, или передается только в оперативное управление;

отсутствует практика передачи сельским органам власти отдельных полномочий органа исполнительной власти района;

нет механизма по разграничению доходов и расходов в муниципальных образованиях;

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.