WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 |

«СТАВРОПОЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ На правах рукописи ЖУКОВА НАТАЛЬЯ НИКОЛАЕВНА МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА Специальность 07.00.03 – Всеобщая история (Новая и новейшая история) ...»

-- [ Страница 3 ] --

ирландские, индийские и пакистанские женщины - в Великобритании. Наибольшее число женщин из стран Сообщества составляли иммигранты только из трех государств: Италии (22%), Португалии (17%), Ирландии (13%)311. Таким образом, реализуемая с середины 1970-х годов государствами-членами политика воссоединения семей к 1991 г. привела к увеличению численности женщин в общем миграционном потоке. Наибольший учитывать процент иммигрантов по отношению общее к общей численности населения в 1990 г. находился в Люксембурге. Но необходимо размеры принимающего государства, количество населения. Среди более крупных государств-членов ЕС наибольшее число иностранных граждан находилось во Франции, составив 10,4 % от общего числа собственных граждан. За ней следовала Ирландия с 9,3%, Бельгия – 9,0%, Швеция – 8,9%, Нидерланды – 7,8%, Великобритания – 6,5%, Германия – 6,4% и Австрия – процент иностранного населения в которой составлял 5,8. В остальных государствах-членах число иностранного населения составляло менее 5%. Самый низкий процент иностранного населения наблюдался в Финляндии - 1,2%, Италии – 1,4% и Португалии – 1,8%312. Необходимо отметить, что по сравнению с предыдущим десятилетием тенденция концентрации иммигрантов в основном в трех принимающих государствах-членах ЕС примерно сохранилась. Из общей численности граждан третьих стран три четверти проживало только в трех государствахчленах: Франции, Германии, Великобритании. Эти три государства стали домом для 73% граждан других государств Сообщества и 78% граждан третьих стран313. В Люксембурге отмечалась наибольшая численность граждан из других государств-членов Сообщества, в то время как в Бельгии наблюдался наиболее низкий их уровень. Среди общего числа иммигрантов гражданство европейских стран имели 65% иммигрантов: 35% являлись гражданами государств-членов ЕС, 30% континентальной Европы (особенно Турции и Югославии). Африканцы составляли 17%, азиаты – 10%, американцы – 6%. Иммигранты из Австралии и Океании составили наименьшее число жителей – около 1%314. Учитывая данные тенденции, государства-члены пришли к выводу о необходимости проведения совместных консультаций для обмена информацией в области иммиграционной политики с целью принятия общих нормативных актов. Действительно, на уровне Сообщества периодически подчеркивалась необходимость сотрудничества государств-членов в вопросах въезда и проживания граждан третьих стран. Так, Европарламент неоднократно убеждал Совет и Комиссию в необходимости гармонизации визовой политики Сообщества и законодательства в отношении иностранцев315. Консультации по данным вопросам проводились в целях облегчения взаимного обмена информацией, выявления общих проблем, касающихся граждан третьих стран и гармонизации национального законодательства по миграционной политике государств-членов на основе международных инструментов. Таким образом, на основе принимаемых Комиссией ЕС решений государства-члены обязаны были принимать меры по гармонизации национального законодательства в отношении иностранцев. Очередным знаковым этапом на пути преобразования Сообщества в область подлинной свободы и подвижности для всех граждан Сообщества является принятие Советом нормативных актов, гарантирующих право на проживание кроме рабочих другим категориям граждан. Действие принятых документов распространялось на людей, не пользующихся правом на проживание по закону Сообщества, служащих и работающих не по найму, пенсионеров, а также студентов. Свобода передвижения с целью проживания для неработающих граждан ЕС была закреплена в принятой 28 июня 1990 г. Советом Директиве 90/364/ЕЭС316. Документ был принят в целях обеспечения отмены препятствий свободе передвижения людей между государствами-членами. Директивой вводилась свобода передвижения не работающих граждан ЕС с целью проживания. Ее действие распространялось на граждан государств-членов и членов их семей, в частности, на его или ее супругов, детей, находящихся на иждивении, а также зависимых родственников317. Ранее в этом направлении действовал Регламент 1251/70 о праве работников оставаться на территории государства-члена после прекращения трудовой деятельности в данном государстве. Принятая в это же время Директива 90/365/ЕЭС касалась граждан Сообщества, прекративших трудовую деятельность (пенсионеров)318. По документу государства-члены предоставляли право на проживание гражданам государств-членов, которые ранее работали и членам их семей при условии, что они получают пособие по выходу на пенсию или вследствие несчастного случая на производстве или болезни. Цель очередного документа - Директивы 90/366/ЕЭС – состояла в предоставлении гражданам государств-членов гарантий доступа к профессиональному обучению319. После обращения Парламента Суд ЕС аннулировал принятый документ, но он функционировал до вступления в силу новой Директивы 93/96/ЕЭС в этой сфере320. Документ очертил рамки, в пределах которых должно было осуществляться право на проживание для данной категории граждан. Опираясь на принятый нормативный акт, государства - члены предоставляли право на проживание любому студенту, который являлся гражданином одного из государств-членов ЕС при выполнении претендентом ряда условий. В то же время принятая Директива не распространялась на студентов, которые получили право на проживание в ЕС на основании того факта, что они работают или являются членами семей трудящихсямигрантов321. Претендентам, попадающим под влияние одной из директив и удовлетворяющим выдвинутым условиям, государствами-членами выдавался специальный документ «Вид на жительство», имеющий пятилетний срок действия. Студентам, при получении подтверждения о регистрации в образовательном обучения, учреждении «Вид для на прохождения профессионального ограниченный выдавался жительство», продолжительностью срока обучения, т.е. на год, с возможностью ежегодного возобновления. Одним из положительных аспектов принятых нормативных актов являлось то, что «Вид на жительство» выдавался не только перечисленным категориям граждан, но также их супругам и иждивенцам. Причем последние, независимо от своей национальности, получили право работать в границах территории принимающего государствачлена, в соответствии с принятыми мерами. Вместе с тем предоставление права на проживание гражданам государств-членов и членам их семей осуществлялось лишь при условии наличия медицинской страховки, обеспечивающей оказание медицинской помощи в определенных случаях. В целях исключения возможности обременения систем социального обеспечения принимающей стороны одним из главных условий принятого документа являлось наличие у претендентов достаточных для обеспечения собственного проживания средств. Только лишь при выполнении данных условий мигранты имели возможность не только жить, а также работать на территории принимающего государства. Статьи принятых директив показывают, что право свободного передвижения и проживания предоставлялось только гражданам Сообщества и членам их семей, причем только в случае, если они не станут бременем для систем социального обеспечения или здравоохранения принимающего государства-члена. Таким образом, хотя возможное снятие внутренних границ могло действительно позволить определенную свободу передвижения, сопутствующая ему свобода выбора места жительства была все еще далека от желаемого. Для граждан Сообщества, желающих переехать из одного государства-члена в другой, было не только необходимо представить доказательство независимой экономической жизнеспособности в течение всего периода проживания в принимающем государстве-члене. Они также подвергались значительному местному контролю через выдачу видов на жительство. Анализ выявленных документов позволяет утверждать, что свобода движения была первоначально ограничена кругом людей, осуществляющих экономическую провозглашаемых деятельность. свобод на Но других впоследствии, граждан с принятием не вышеозначенных документов, произошло постепенное распространение государств-членов, осуществляющих экономическую деятельность. Итак, мы видим, что в процессе последовательной реализации семилетней программы завершения строительства единого внутреннего рынка акцент был сделан на обеспечение свободы передвижения и проживания для собственных граждан, не касаясь улучшения условий в отношении граждан третьих стран. Действительно, на данном этапе речь шла, прежде всего, о реализации одной из четырех «свобод», составляющих суть единого рынка, - свободного движения лиц на всей территории Сообщества. Она включает право каждого гражданина любого государствачлена проживать, приобретать недвижимость и заниматься профессиональной деятельностью на территории Сообщества. Ослабление напряженности между Востоком и Западом со второй половины 80-х годов оживило интеграционные процессы в Западной Европе. Западноевропейские страны смогли снова сосредоточиться на внутренних проблемах, выйдя из «режима мобилизационной готовности». После 1990 г. к углублению интеграции стали подталкивать еще и страхи в связи с появлением единой и сильной Германии. Поэтому партнеры Германии, и, прежде всего, Франция, стали добиваться ускоренной интеграции. Ввиду очередных достижений интеграционного сближения западноевропейские страны пришли к необходимости подготовки нового основополагающего интеграционного договора между ними. Ставилась задача трансформации Европейского Сообщества в интеграционную группировку более высокого уровня – Европейский Союз. С конца 80-х годов институты ЕС начали проявлять повышенный интерес к политике в сфере внутренних дел и правосудия. Европейский Совет предложил Комиссии ЕС принять участие в дискуссии по вопросам иммиграционной политики, а также следить за всеми международными событиями в этой области. Комиссия организовала исследовательскую группу для подготовки доклада о состоянии национального законодательства в государствах-членах и поручила группе экспертов выявить те сферы иммиграционной политики, которые необходимо передать в компетенцию Сообщества. Результаты работы межправительственного механизма, а также подготовленные группой материалы по иммиграции и предоставлению политического Маастрихтской изменение убежища были использованы в ходе подготовки Комиссия к ЕС межправительственной иммиграции, конференции. главные проанализировала основные тенденции современных миграционных потоков, сущности направления политики западноевропейских стран в данной области. Подробно была обоснована необходимость совместных инициатив в рамках ЕС для решения проблем регулирования иммиграции и интеграции легально проживающих в странах Сообщества иммигрантов. В заявлениях Комиссии отражалось требование разработки общих стандартов иммиграционной политики ЕС. В конце 80-х - начале 90-х гг. национальными парламентами и Европейским парламентом неоднократно высказывалась обеспокоенность по поводу отсутствия демократического контроля в процессе принятия решений по вопросам свободы передвижения и иммиграции, практики особой секретности переговоров как на межправительственном уровне, так и в рамках институтов ЕС. Результатом недоверия парламентариев к официальным лицам, принимающим решения в области иммиграционной политики, было то, что Шенгенские соглашения и Дублинская конвенция с большим трудом были приняты национальными парламентами. При этом выражались сомнения в правомочности принятия решений в рамках ЕС, если они основывались на негласной и деятельности были небольшой учтены в группы ходе официальных лиц, не отчитывающихся перед институтами Сообществ. Пожелания Европарламента Комиссии межправительственной конференции, посвященной подготовке Договора о Европейском Союзе. В июне 1991 г. на саммите в Люксембурге канцлер Германии Гельмут Коль призвал Совет ЕС разработать программу сотрудничества в области внутренних дел и правосудия. Им впервые четко была сформулирована идея «коммунитаризации» иммиграционной политики Сообщества. По его словам, к причинам, обусловившим необходимость существенных изменений в иммиграционной политике стран ЕС, следует причислить тот факт, что «Проблема иммиграции выросла до такого масштаба, что может оказать серьезное сдерживающее воздействие на весь процесс западноевропейской интеграции»322. Подобные опасения высказывал и бывший премьер-министр Великобритании Д. Мейджор на встрече глав европейских государств в Люксембурге: «Иммиграция – как легальная, так и нелегальная – вышла на первое место в политической повестке стран ЕС»323.

С другой стороны, не стоит сосредоточиваться только на негативном влиянии иммиграции. Например, преимущество географической близости со странами Центральной и Восточной Европы позволило Германии стать «первым иммиграционным фильтром», получив тем самым значительные экономические и политические преимущества. В частности, немецкие предприниматели, получая доступ к более дешевой квалифицированной рабочей силе, выигрывали в конкурентной борьбе, например, с той же Францией. В конце 1991 г. Специальная группа по проблемам иммиграции вынесла на обсуждение положения общей иммиграционной политики. В ходе дискуссий выявились разногласия в позициях национальных государств. Великобритания и Дания настаивали на сохранении национального суверенитета;

Германия и Бельгия, напротив, стремились к распространению компетенции Сообщества на сферу внутренних дел и правосудия. Договор о Европейском Союзе явился своего рода компромиссом между крайними точками зрения, выделив внутренние дела и правосудие в «третью опору», но снабдив ее при этом и некоторыми элементами коммунитарного подхода. Проект нового договора после доработки, занявшей более шести месяцев, был подписан 7 февраля 1992 в голландском городе Маастрихт двенадцатью государствами-членами Европейского Сообщества. Соглашение о Европейском Союзе должно было вступить в силу после ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их собственным законодательством324. Процессы ратификации в некоторых из стран, особенно Дании, Германии и Великобритании были более долгими, чем ожидалось. Например, население Дании в ходе референдума о ратификации подписанного договора сочло его условия невыгодными для страны. С учетом выработанных особых условий присоединения Дании к ЕС положительные результаты следующего референдума новая позволили ей присоединиться без ратификации Маастрихтского договора. Маастрихтским договором учреждалась интеграционная организация – Европейский Союз. Его деятельность охватывала все основные сферы общественной жизни. Союз организовывался на основе Европейских структуры Сообществ Это и дополнялся Общая политикой политика и и формами политика сотрудничества, установленными в соответствии с Союзным Договором вне Сообществ. внешняя безопасности (ОВПБ)325 и Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (ОПВД)326. Таким образом, Союз организовывался на основе трех «опор», основу которых, безусловно, составляли Сообщества. Рабочие органы Евросоюза – Совет министров ЕС, европейская Комиссия, европейский суд и европейский парламент – строились как органы наднационального сотрудничества, а Европейский совет оставался институтом взаимодействия на межнациональной, межгосударственной основе. В результате принятый договор ознаменовал собой начало качественно нового этапа в процессе создания наиболее близкого союза среди народов Европы, в котором решения принимаются настолько близко к гражданину, насколько возможно, что подчеркивалось непосредственно в статьях договора. Союз поставил перед собой ряд целей, которые планировалось постепенно достичь. В течение переходного периода путем создания пространства без внутренних границ экономического и социального сплочения предполагалось содействовать экономическому и социальному прогрессу, высокому уровню занятости и достичь сбалансированного и устойчивого развития. Посредством введения единого гражданства планировалось усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов ЕС. В целях сохранения и развития Евросоюза как пространства свободы, безопасности и законности, где, наряду со свободным передвижением лиц внутри Союза, обеспечивался жесткий контроль на внешних границах в вопросах предоставления убежища, иммиграции, предотвращения и борьбы с преступностью. В соответствии с Договором произошло расширение компетенции Европейского Сообщества. Под юрисдикцию Сообщества был добавлен ряд совершенно новых направлений: реализация европейского гражданства, визовая политика и т.д. Иммиграционная политика и пересечение внешних границ как составная часть политики в области внутренних дел и правосудия вошла в сферу компетенции договора, так называемой на «третьей опоры» Маастрихтского основанной межправительственном сотрудничестве327. В рамках опоры создавалась специальная группа для работы над визовыми вопросами, проблемами иммиграции и получения убежища. А одним из главных достижений принятого договора является предоставление законодательной инициативы органам Европейского Союза в ряде сфер иммиграционной политики, хотя и при условии единогласного приема решений328. Маастрихтсткое осуществления политики. Очевидно, Соглашение и что можно назвать первой попыткой растущего коллективной скоординированной отражая иммиграционной Договор, тенденцию сотрудничества, которое уже существовало между правительствами, выражал желание некоторых стран работать над выработкой общей политики в этой сложной и политически чувствительной области. Действительно, переход от добровольного межправительственного сотрудничества, которое теоретически могло носить обратимый характер, к обязательству сотрудничать на постоянной основе в рамках Договора явился значительным политическим событием как в глазах общественного мнения стран ЕС, так и для внешнего мира. Договор также выдвинул четкие правила процедуры для сотрудничества в данных областях, обосновав роли государств-членов, Комиссии и Европейского парламента, а также специальные функции Европейского суда. Каждому государству-члену, а также и КЕС предоставлялось право законодательной инициативы по отдельным вопросам иммиграционной политики. Европейский парламент получил право претендовать на регулярную информацию и возможность консультаций. Отдельно также были сформулированы условия для определения совместных позиций, совместных действий как средства сотрудничества, а также для более рациональной и скоординированной работы структуры официальных комитетов и рабочих групп, занимающихся подготовкой политических решений в рамках Европейского совета по проблемам иммиграционной политики. Договор повлек серьезные ограничения государственного суверенитета стран-участниц, что требовало от них значительных усилий в реформировании собственного законодательства в течение переходного периода, ограниченного договором до 31 декабря 1992 г. Одной из особенностей Маастрихтского договора является установление гражданства Европейского Союза, дополняющего, но не заменяющего собой гражданство государств-членов329. Так, статья 8 Договора о ЕС гласит, что «каждый человек, являющийся гражданином государства-члена должен быть гражданином Союза»330. Граждане Союза получили возможность пользоваться данным правом в соответствии с принятым договором. Гражданство Союза обеспечивало национальным гражданам право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории любого государства-члена ЕС. При этом граждане каждого государства Союза приобрели политические права, получив возможность наравне с национальными гражданами принимающих государств участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидатов на муниципальных выборах и на выборах в Европейский парламент331. При необходимости, для защиты частных прав, гражданам Союза предоставлялась возможность обращаться с петициями в Европейский парламент, к Омбудсмену332. Гарантия свободного передвижения и проживания в ЕС распространялась на трудящихся. Это означало отсутствие дискриминации в отношении трудящихся граждан по национальному признаку в вопросах найма, оплаты труда и других условий труда и занятости. Занимаясь трудовой деятельностью на законном основании, трудящиеся получили право находиться в одном из государств-членов как во время, так и после завершения работы или окончания контракта333. В то же время ни Договор о Европейском Союзе, ни Договор о Европейском Сообществе, ни один из протоколов, приложенных к Договорам, не определяли, что подразумевает собой «гражданство государства–члена». Но следует отметить, что Декларация о гражданстве государства-члена, принятая в 1990 г. Межправительственной Конференцией по политическому, экономическому и денежно-кредитному Союзу, отмечает, что везде, где упоминается в Соглашении о Европейском Сообществе: «…делается ссылка на граждан государств–членов. Вопрос, обладает ли индивидуум гражданством государства-члена, решается исключительно на основе национального законодательства соответствующего государствачлена. Государства-члены посредством выпуска декларации могут объявлять для Сообщества в информационных целях перечень лиц, которые должны рассматриваться их гражданами..., и может исправлять любую такую декларацию в случае необходимости»334. Национальное государство характеризуется наличием различных признаков, определяющих его как независимое. Суверенитет и наличие института гражданства – вот два главных принципа современного этнического государства, которым бросает вывоз иммиграция. В то же время гражданство – это не только юридический статус, но еще и национальная идентичность. Изначально приобретение гражданства происходило по одному из двух принципов: по месту рождения или по этнической принадлежности и происхождению. Однако в действительности эти понятия никогда не существовали в чистой форме. Третий принцип – натурализация, при наличии некоторых условий после определенного периода проживания, был установлен в современных государствах. К первому типу стран относятся все эмигрантские страны - США, Канада, Австралия, Новая Зеландия;

ко второму типу, с моноэтнической моделью, - в основном западноевропейские страны335.

Следовательно, в государствах Европейских Сообществ предоставление гражданства в основном было связано с родительским, наследственным принципом. Натурализация стала играть существенную роль с начала 90-х годов. Так, У.Р. Брубейкер отмечал, что уже в конце 1980-х годов «долгосрочные иностранные переселенцы стали полноправными участниками социальной и экономической жизни»336. За период с 1981 г. по 1993 г. число натурализаций в государствах - членах Европейского союза почти удвоилось, превысив 290.000 тыс. в 1993 г. Увеличение количества натурализаций, зарегистрированное с начала 1990-х гг., привело, по существу, к удвоению их числа только в трех странах: Германии, Швеции и Нидерландах. Среди натурализованных в течение четырех лет, с 1990 по 1993 гг., 140.500 человек являлись гражданами других государств-членов ЕС. Большинство из них - марокканцы, турки и бывшие югославы. В период с 1990 по 1993 гг. самое большое число натурализованных людей было во Франции, составив 233.000, несколько меньше в Великобритании – 218.000, странах Бенилюкса – 204.000, Германии – 129.000 и Швеции – 116.000. Следует отметить, что Нидерланды и Швеция имеют самый высокий процент натурализаций населению337. по отношению к проживающему не гражданскому интеграция Следовательно, происходит постепенная иммигрантов в принимающие общества на территории Евросоюза. Европейское гражданство, таким образом, является «внутренне включительным» набором прав и обязательств, данных одинаково всем членам сообщества, но также и «внешне исключительным» механизмом закрытия, отделяя граждан от не граждан. В целом, введение европейского гражданства стало ключевым элементом в осознании населением государств-членов ЕС европейской идентичности. Несомненно, это позволило гражданам ЕС почувствовать себя частью единого целого не только в силу исторического или географического положения. Статус гражданина Евросоюза, кроме возможности безвизового передвижения в рамках ЕС и проживания с правом заниматься экономической деятельностью в любой из них, давал также право голоса на выборах в местные органы власти и в Европейский парламент на всей территории ЕС, что, однако, не предполагало участия в выборах в национальные парламенты. Маастрихтский Договор, таким образом, предоставлял право свободного передвижения внутри Союза всем его гражданам, тогда как в действовавшем ранее Римском договоре речь шла только о свободном передвижении рабочих и членов их семей. Немаловажным оказался тот факт, что кроме выделения сфер «общего интереса», по которым должны вырабатываться общие решения на коммунитарном уровне, Маастрихтский договор предполагал развитие общего направления законодательства в области иммиграции. Принятие необходимых мер в отношении граждан государств-членов посредством издания директив или регламентов, возлагалось на Совет ЕС после консультаций с Экономическим и социальным комитетом. Они состояли в следующем:

- путем обеспечения тесного сотрудничества между национальными службами занятости устранять препятствия на пути к либерализации движения трудящихся338;

в целях облегчения осуществления самостоятельной профессиональной деятельности Совет должен принять директивы о взаимном признании дипломов, сертификатов и других официальных свидетельств профессиональной пригодности339;

- в области социального обеспечения для получения и сохранения права на пособие, для исчисления его размера проводится суммирование всех периодов работы, учитываемых законодательством отдельных стран340. В русле развития общего иммиграционного законодательства в 1988 г. Советом ЕЭС была принята Директива 89/48/EEC, вводившая общую систему признания дипломов высшего образования, предоставленных после завершения профессионального образования продолжительностью, как минимум, три года341. Данный нормативный акт обеспечивал наиболее широкий охват профессий, дипломы которых признавались в рамках Сообщества. Но упущены были трудящиеся, получившие диплом или иное свидетельство о квалификации на территории третьего государства. В целях обеспечения равных условий гражданам Сообщества Советом ЕС сразу же была принята Рекомендация, касающаяся подданных государств-членов, имеющих диплом, полученный в третьем государстве342. Одним из животрепещущих вопросов в рамках иммиграционной политики являлся образовательный процесс. В рассматриваемый период население, имеющее странствующие профессии, составляло примерно 200.000 человек. Соответственно, значительное количество детей регулярно не посещало школу, а некоторые никогда не были в ней. Учитывая данные тенденции, Совет и министры по вопросам образования, встречающиеся в рамках Совета, предложили ряд мер, обеспечивающих получение школьного образования343. Данные меры применялись к трем категориям детей: моряков, цирковых работников и служащих перемещающихся выставок – и включали улучшение информирования населения по образовательным мерам, типам образования и определенной помощи государства, активно развивая при этом методы зимнего обучения. Подобные меры были приняты также в отношении детей цыган и путешественников344, так как они являлись достаточно многочисленной группой населения Сообщества. Тем более, что среди них был весьма высок процент неграмотных, колеблющийся от 50% до 80% даже среди взрослого населения. В этих условиях на уровне государств-членов предполагались меры по поддержке, во-первых, образовательных учреждений, для обучения цыган и детей путешественников, во-вторых, преподавателей, учеников и родителей. В целях улучшения преподавания истории, языка и культуры цыган и путешественников вводилось обучение преподавателей, обеспечение документами и производство обучающих материалов. А также, что немаловажно, документ обеспечивал поддержку научных исследований в этой области. Подобные действия в социальной сфере координировались в соответствии с действиями различных международных организаций, особенно Совета Европы. Внесенные в Маастрихте изменения в учреждающие договоры касались не только государств-участников. Швейцария и Лихтенштейн, не являясь членами Евросоюза, входили в зону свободного движения трудящихся между государствами-членами ЕС и государствами Европейской Ассоциации свободной торговли (ЕАСТ). Поэтому в соответствии с изменениями, внесенными Маастрихтским договором, для них тоже был введен переходный период, в течение которого изменялись прежние положения двусторонних договоров, регламентирующие свободное передвижение людей между заключившими их странами. По истечению переходного периода Швейцарию и Лихтенштейн обязали предоставлять, наравне с собственными гражданами, доступную работу для граждан государств-членов ЕС и государств ЕАСТ345. Параллельно договором были обозначены меры в области социального обеспечения. В целях обеспечения сезонным рабочим право на пособие по безработице согласно законодательству Швейцарии и Лихтенштейна наравне с гражданами этих стран применялся принятый в 1971 г. Регламент (ЕЭС) №1408/71 и специальный протокол346. двусторонние заключенные соглашения Швейцарией социального с Францией, Вместе с тем существовали страхования Италией, по безработице, Австрией, ФРГ, Княжеством Лихтенштейн, которые продолжали применяться347. Свободу движения людей можно ограничить различными мерами, в том числе более жестким подоходным налогом для иностранных граждан. Существующие различия в системе налогообложения отдельных государствчленов ЕС, разделяющие собственных граждан и иностранцев, вели к дискриминации последних. Во избежание подобной дискриминации Комиссия ЕС предложила внести изменения в систему налогообложения иностранных граждан348. Данный нормативный акт касался, прежде всего, приграничных рабочих, пенсионеров, лиц, работающих не по найму, а также осуществляющих производственную и коммерческую деятельность. Документ должен был гарантировать, что трудящиеся других государствчленов облагаются налогом наравне с национальными гражданами. Таким образом, данный документ дополнил нормативную базу ЕС по вопросам социального обеспечения трудящихся-граждан государств-членов Евросоюза, производя постепенную замену двусторонних договоров единым законодательством Евросоюза. Безусловно, Маастрихтский Договор рассматривал разнообразные аспекты иммиграционной политики на различных уровнях. Не остался без внимания и визовый вопрос. Изначально снятие проверок на внутренних границах было предусмотрено параллельно с ужесточением контроля на внешних границах Европейского союза и введением единого визового режима для всех въезжающих лиц. В результате вопрос получения гражданами третьих стран визы при въезде на территорию ЕС, был окончательно передан под юрисдикцию Союза, что означало необходимость принятия коллективных решений в этом направлении. Здесь у государствчленов уже имелся некоторый опыт, учитывая обширную правовую базу Шенгенских достижений. Советом отмечалось, что ни одно из государств-членов не ведет активную иммиграционную политику. Все государства, напротив, сократили возможность постоянной законной иммиграции из третьих стран по экономическим, социальным и политическим причинам, так как существующий высокий уровень безработицы в государствах-членах диктовал необходимость увеличения занятости собственных граждан в Сообществе. И как только Маастрихтский договор вступил в силу, были представлены инструменты Сообщества по визовому вопросу. Они включали принятые Советом ЕС ряд нормативных актов, регламентирующих отдельные вопросы въезда и проживания граждан третьих стран на территории ЕС. Прежде всего, к ним относится Решение Совета по ограничению въезда граждан третьих стран для работы на территории государств-членов. Приоритет давался гармонизации политики по въезду для работы по найму или самостоятельной экономической деятельности. Согласно нормативному акту, принятому на основании Договора о ЕС, право на въезд выдавалось трудящимся-иммигрантам из третьих стран при наличии разрешения на работу, которое ограничивалось обычно определенной деятельностью у указанного предпринимателя. Основные категории трудящихся, которых касался принятый акт, включали сезонных рабочих, стажеров, приграничных рабочих, внутрикорпоративных служащих. Причем трудящиеся имели право работать на территории принимающего государства не более 6 месяцев, а возобновление трудовой деятельности могло осуществляться только после полугодового перерыва349. В течение ряда лет после подписания Маастрихтского договора в сфере внутренних дел и юстиции приоритетным являлось направление по гармонизации политики, касающейся въезда граждан третьих стран для работы не по найму. Советом рассматривалась возможность извлечения пользы из въезда людей, занимающихся независимой экономической деятельностью. Тем не менее проводимая политика была ограничительной, так как в документе подчеркивалась необходимость избегать привлечения к наемной работе трудящихся, не имеющих соответствующей квалификации и не дающих никакой экономической прибыли для принимающего общества350. Установленные принятыми решениями основные принципы для национальной политики государств-членов в отношении данных категорий граждан третьих стран уже не могли быть смягчены национальным законодательством государств-членов. Государства-члены обязывались приложить все усилия, чтобы привести свое национальное законодательство в соответствии с предъявляемыми требованиями к установленному сроку - 1 января 1996 г.

В рамках политики интеграции Советом ЕС было принято Решение, регулирующее статус граждан третьих стран, являющихся долгосрочными резидентами на территории государств-членов. Долгосрочные резиденты определялись документом как лица, проживающие в принимающем государстве более 10 лет. По условиям принятого нормативного акта вышеозначенные лица и члены их семей ставились в равные условия с национальными гражданами в вопросах, касающихся условий работы, членства в профсоюзах, социального обеспечения, чрезвычайного здравоохранения, обязательного обучения351. В соответствии с положениями Маастрихстского договора для обеспечения нормального функционирования единого пространства в 1995 г. Советом ЕС было принято два нормативных акта. Один из них устанавливал список государств - не членов, граждане которых должны иметь визу при въезде на территорию Союза352. Большое значение приобрел второй документ – регламент, касающийся унификации в визового формата. Документом предусматривалось введение государствах-членах определенного органа, ответственного за печать разрешений, выдаваемых для пребывания или транзита через его территорию. Были оговарены общий вид и содержание визы, затрагивались меры защиты документа от подделки353. Необходимо напомнить, что установление визового режима — прерогатива государства, вытекающая из его суверенитета над своей территорией. В этой связи введение единого въездного документа являлось важным шагом к гармонизации визовой политики, который должен был рассматриваться как формирование последовательных мер в рамках VI главы Маастрихтского договора. Посредством принятия данного нормативного акта граждане третьих стран, в конечном счете, получили возможность передвигаться по всему Союзу с единой визой. Опираясь на проведенный анализ, можно утверждать, что в рамках Европейского Союза, где суверенитет государств-членов отчасти ограничен, вопросы установления визового или безвизового режима в отношении краткосрочных поездок (до трех месяцев) получили урегулирование уже не только на внутригосударственном уровне. Советом были применены общие принципы к пятнадцати государствам-членам по вопросам воссоединения семей, репатриации незаконных иммигрантов, въезда студентов, найма трудящихся и членов либеральных профессий из государств - не членов, а также статуса долгосрочных резидентов. Но, однако, еще рано говорить о существовании общеевропейской иммиграционной политики. Пока что еще иммиграция была включена Маастрихтским Договором среди общих вопросов, интересом, лежащим в пределах межправительственного сотрудничества по внутренним делам. Строительство единого рынка было в основном завершено к концу 1992 г. В Сообществе шла интенсивная разработка программы создания экономического и валютного союза. Следует отметить, что большинство государств-членов Союза продвигались к выполнению критериев, необходимых для оформления ЭВС с большим трудом. Тем не менее в мае 1998 г. Европейская комиссия пришла к выводу, что 14 из 15 стран ЕС (кроме Греции) соответствуют требованиям, предъявляемым к кандидатам на участие в ЭВС. Как известно, с 1 января 1999 г. в него вошли 11 государств. Но с переходом к ЭВС в странах Союза возросла безработица, ставшая, бесспорно, самым негативным явлением в процессе западноевропейской интеграции. Ее пик пришелся на 1995 г. Отдельные исследователи считают, что она не является последствием интеграции, а носит структурный характер. По оценкам отдельных исследователей она была вызвана двумя видами диспропорций - с одной стороны, между современной структурой потребностей (спрос) и устаревшей структурой производства (предложение), с другой – между нынешней структурой занятости (профессиональной, территориальной, отраслевой) и острой потребностью в квалифицированных работниках определенных профессий, востребованных постиндустриальным и информационным обществом. Поэтому задача снижения уровня безработицы является одним из важнейших направлений деятельности ЕС354. С начала 1990-х гг. государства-члены ЕС испытали основные изменения в структуре иммиграции. Постоянно наблюдаемый общий рост населения ЕС вплоть до 1989 г. происходил за счет естественного и миграционного прироста населения. С начала 90-х гг. эта тенденция изменилась, когда нетто иммиграции превысило естественный прирост населения и иммигранты стали основным компонентом в процессе формирования общей численности населения. Падение естественного прироста сохранилось и в 1991 г., переходя в устойчивую тенденцию355. Анализ статистики показал, что в период с 1992 г. по 1994 г. наблюдается снижение роста населения стран Сообщества, когда эта цифра упала с 1,9 млн. до 1,1 млн. человек в год356. Несомненно, тенденция обусловлена снижением числа рождений и уменьшением нетто иммиграций в связи с ужесточением в данный период законодательства по беженцам. К середине 1990-х годов тенденция по снижению естественного прироста населения в ЕС сохранилась. Если в 1960 г. естественный прирост населения в странах ЕС по оценкам Евростат составлял 2398 тыс. чел., то за более чем тридцатилетний период он упал до 280 тыс. чел. в 1995 г. Это произошло за счет понижения коэффициента рождаемости, который с 18,3 % в 1960 г. упал до 11,8% к 1995 г., а коэффициент смертности варьировался в районе 10,0 %. В тот же период иммиграция, возросшая с 43 тыс. чел. до 787 тыс. чел., с начала 90-х гг. становится основным фактором роста населения стран ЕС357. Таким образом, естественный прирост населения, продолжая падать, стал второстепенным фактором в процессе формировании численного состава населения ЕС. Национальный состав иммиграционного потока в первой половине 1990-х гг. был весьма разнообразен. Проведенный анализ статистических данных позволяет утверждать, что из двенадцати основных стран-доноров Европейского Союза шесть являлись государствами ЕС – Португалия, Ирландия, Испания, Великобритания, Греция. Среди оставшихся фигурировали три европейские страны – Турция, Югославия и Польша, две африканские – Марокко и Алжир, а также США. Достаточно большую роль все еще продолжала играть постолониальная иммиграция, например, из Суринама в Нидерланды, из Cape Verde в Португалию, из стран Общего рынка в Великобританию, из Алжира во Францию. В 1993 году сальдо миграции ЕС оставалось положительным, составив 1,2 миллиона человек. Наибольшая концентрация иммигрантов в 1993 г. отмечалась в Германии (около 6 миллионов), Франции (около 4 миллионов), Великобритании (около 3 миллионов), Италии (более 1 миллиона) и Нидерландах (почти 1 миллион). Среди государств ЕС одной из основных принимающих стран оставалась Германия, получавшая ежегодно наибольшее количество иммигрантов. В Германии, например, был зарегистрирован самый высокий уровень как въехавших в страну (1,5 миллиона человек), так и выехавших (700 тысяч человек). Положительное сальдо в 800 тысяч человек объясняется географическим положением страны в центре Европы, а также возвращением многих этнических немцев из государств Центральной и Восточной Европы, а также стран бывшего СССР, которые получили особые права на въезд. В 1991 г. из общего числа жителей в Германии находилось свыше 1% граждан Югославии и 0,4% Польши. Главенствующее положение среди иммигрантов занимали граждане Турции, насчитывающие более 2,2%, что даже несколько превышало число граждан других государств-членов ЕС, составивших только 2% от общего числа немецкого населения. Следует отметить, что турки, находящиеся в ЕС, составляли наибольшую группу людей, проживающих в государствах-членах (2 млн.). Следом шли итальянцы, насчитывающие 1 млн. человек358. Начало войны в бывшей Югославии в 1991 году также вызвало приток беженцев в Германию и соседние страны: Австрию, Италию и Грецию. Причем в Германию въехало около 60% всех беженцев, направляющихся в Европу359. В 1993 году значительный наплыв иммигрантов наблюдался в Великобритании (216 тысяч), Италии (114 тысяч), Франции (111 тысяч) и Нидерландах (108 тысяч). Ирландия была единственной страной в Европейском Союзе, где отмечалось отрицательное сальдо миграции360. В результате можно отметить, что из общего числа населения ЕС в 1991 г. 95,8% составляли граждане собственных стран, 2,8% - граждане третьих стран и только 1,4% - граждане других государств Союза361. Численность экономически активного населения в государствах-членах ЕС составляла около 165 миллионов человек, или 45% общей численности населения. При этом в Германии, Соединённом Королевстве и Франции было сосредоточено почти 70% рабочей силы ЕС. Но уровень экономической активности варьировался от страны к стране: от 40% в Испании и Ирландии до 55% в Дании. Низкий уровень экономической активности Ирландии объясняется большим удельным весом молодежи в численности населения. Высокий уровень экономической активности в скандинавских странах ЕС, Великобритании и Германии стал результатом высокой доли женщин в общей численности занятого населения. В то время как в южноевропейских государствах, таких, как Греция, Испания и Италия, доля женщин в занятом населении в 1993 году составляла только 35%. Вместе с тем наблюдается тенденция роста этого показателя в связи с увеличивающимся числом работающих женщин362. Анализ статистических данных позволяет утверждать, что на рубеже 1980-х-1990-х годов уровень иммиграции в государства Европейского Союза повысился. Вместе с тем уровень экономически активного населения снизился, т.к. основной составной частью иммиграционного потока стали ищущие убежище и семейная иммиграция. Наблюдаемая в рассматриваемый период в странах ЕС высокая пропорция резидентов иностранного происхождения является результатом долговременного совокупного воздействия достаточно больших иммиграционных потоков и низкого коэффициента рождаемости в Европейском Союзе. Начало полному осуществлению одного из четырех базовых принципов единого внутреннего рынка - свободы движения лиц, являющихся гражданами любой из стран ЕС - было положено еще на предыдущем этапе интеграции, во второй половине 80-х гг. Однако решение большинства конкретных задач осталось на следующее десятилетие, в том числе устранение всех юридических и административных препятствий свободному пересечению государственных границ внутри Союза. В целом 90-е годы ознаменованы достаточно крупными успехами политики интеграции. Евросоюз постепенно становился мощным центром притяжения для стран, которые оставались за его рамками. Весьма показательным в этом свете является третье расширение ЕС, прошедшее в 1995 году. Европейский союз пополнили Австрия, Швеция, Финляндия, в результате чего он увеличился до 15 государств-членов. Как отметил Президент Комиссии Жак Санте в своем обращении перед Европейским Парламентом, «путь к объединению континента теперь открыт: объединение под знаком демократии, свободы и процветания»363. Опираясь на проведенный анализ можно сделать вывод, что постепенно государствами все больше понималась необходимость введения новых методов координации иммиграционной политики Сообщества, поощрения были обмена информацией положения с одной между о государствами-членами передвижения результаты для лиц, работы реализации общей политики. Действительно, в Маастрихтском договоре зафиксированы собой, с свободе стороны, представляющие Евросоюза. гражданства Лишь межправительственных групп государств-членов ЕС, а с другой, органов введением населения Договором в рамках института ЕС европейского в миграция превратилась действительности в свободное передвижение всех граждан Союза. Деятельность ЕС, в рамках сферы правосудия и внутренних дел, охватывала вопросы свободного передвижения граждан Союза, а также ряд аспектов охраны его внешних границ. Однако нормативные акты, принимаемые в рамках реализации основных положений Маастрихсткого договора, базировались на «мягком законодательстве» типа решений и рекомендаций, не являясь юридически обязательными для стран-участниц. В то же время правительства европейских стран так и не смогли договориться в Маастрихте о том, чтобы институты ЕС играли главную роль в разработке иммиграционной политики (кроме вопросов визового режима). Иммиграционная политика (условия въезда, проживания, включая воссоединение семей и незаконное проживание) в отношении граждан третьих стран осталась в ведении государств-членов, которые согласно принятому договору должны были действовать самостоятельно, но во взаимодействии друг с другом. В частности, они могли добиться изменений в национальном законодательстве, если этого требовала ситуация в той или иной стране. Таким образом, наблюдаемая в 1990-е годы общая тенденция к усилению процесса наднациональной координации привела и к гармонизации постепенному деятельности национальных правительств включению в компетенцию институтов Союза новых сфер иммиграционной политики. Основной предпосылкой гармонизации стала выработка общих принципов, критериев и стандартов в этой области, закрепленных в нормативных документах ЕС и ставших частью наднационального законодательства. 2.3. Формирование единого европейского законодательства в области регулирования миграционных процессов К концу ХХ столетия западноевропейские государства оказались прочно связанными общей интеграционной структурой и общими институтами, сосредоточившими в своих руках значительную часть национального суверенитета. К этому времени был создан единый внутренний рынок, в рамках которого обеспечивалось свободное движение лиц, услуг, товаров и капитала, что, несомненно, стало дополнительным источником роста и повышения эффективности экономики. Достигнутый уровень интеграции обеспечил фактическое сближение народов, при котором единое европейское гражданство стало наполняться конкретным содержанием. Европейский Союз утвердился в мировой экономике, оказывая существенное влияние на условия международной торговли. Вместе с тем Европейский Союз постоянно сталкивается с новыми вызовами, выдвигаемыми глобализацией. Активное развитие транспорта предоставило возможность свободного перемещения по всему миру гражданам как промышленно развитых, так и ряда развивающихся стран. На рубеже веков активная международная миграция продолжалась и в Европейском Союзе. К 1995 году страны Европейского Союза насчитывали 371,5 млн. жителей. Агентство Евростат зафиксировало увеличение общего числа жителей по сравнению с прошлым годом, когда в ЕС проживало 368,6 млн. человек. Общий прирост населения, составивший около 23 млн. человек, включал три источника. Прежде всего, это 2,2 млн. жителей Австрии, Финляндии и Швеции – новых государств-членов ЕС. Второй составляющей являлся естественный рост населения, составивший 300 тыс. человек. Большое значение в увеличении численности населения ЕС пятнадцати сыграл положительный миграционный баланс, составивший 700 тыс. человек. Следует отметить, что с 1989 г. нетто миграции уже превышало цифры естественного прироста населения и, таким образом, являлось главным компонентом общего увеличения населения364. Согласно имеющимся данным с 1986 г. общая численность населения Евросоюза увеличилась с 322 млн. человек до 366 млн. человек в 1991 г. В этот период миграционный прирост населения превалировал над естественным приростом, идущим на убыль. Со 100 тыс. человек в 1986 г. естественный прирост упал практически до 50 тыс. человек в 1995 г. и до 1999 г. варьировался в этих пределах. Зато миграционный прирост, находящийся в 1986 г. около 50 тыс. человек к 1992 г., после распада СССР, взлетел почти до полутора млн. человек в год. После некоторого спада в 1996г. миграционный прирост удерживался западноевропейскими странами на уровне365. Иностранцы, проживающие в Европейском Союзе, распределились неравномерно по государствам-членам. Люксембург, самое маленькое по площади и проценту населения из государств-членов ЕС, испытывало огромный наплыв иммигрантов. От общего числа населения в 1997 г. 35% составили иммигранты. Из государств с большей территорией наибольший процент иммигрантов (11%) наблюдался в Швеции, являющейся страной с наиболее высоким уровнем благосостояния. Несколько меньший процент иммигрантов наблюдался в Австрии и Нидерландах (по 9%), за которыми следуют Бельгия и Германия (по 8%), Франция (7%). Остальные страны ЕС принимали иммигрантов в меньшем количестве, процент которых в данных государствах не превышал 4%366. В миграционном потоке превалировали граждане третьих стран. Около 80% временных трудовых мигрантов, работающих в Германии, прибыли из стран Центральной и Восточной Европы. А в целом в 1997 г. в Германии было 7,7 млн. иностранцев, законно въехавших в страну, т.е. примерно 9% населения, где граждане третьих стран занимали лидирующее место. В общем миграционном где потоке граждане ЕС составили дел являлось всего 25% в иностранного Люксембурге, населения. Подобное состояние обнаружилось иностранное население существенным компонентом люксембургского населения. Основной миграционный поток шел из бывшей Югославии367. В то же время государства-члены продолжали проведение ограничительной иммиграционной политики. Введенная с 1997 г. норма отказа иммигрантам, составляющая около 5%, постепенно повышается в период с 1995 по 1008 гг. от 4,2% до 6,8 %. Для иммигрантов третьих стран, например, из Турции, норма отказа по различным причинам в Германии составляла упомянутые 5% с последующим повышением – 6,7 % в 1995, 9,2% в 1996 и 11 % в 1998). В частности, в Люксембурге основной причиной увеличения отказов иммигрантам с 8,71% в 1996 г. до 9,8% в 1998 г. являлось незаконное проживание или работа368. В структуре иммиграционного потока 1990-х гг. можно выделить несколько отчасти связанных тенденций. Во-первых, в большинстве стран ЕС, достигнув своего пика в 1992-1993 гг., в течение последующих лет сравнительно уменьшилась законная иммиграция, вследствие проводимой государствами-членами ограничительной политики. Но даже несмотря на это, иммиграция уверенно лидирует при формировании общей численности населения ЕС, являясь основной ее составляющей. Вторая тенденция – разнообразие стран происхождения иммигрантов. С одной стороны, оставалась существенной иммиграция из традиционных стран происхождения. Это относится, например, к иммиграции из Индии в Великобританию и иммиграции из северной Африки во Францию. С другой стороны, произошло значительное увеличение новых иммиграционных движений. Лучшим примером является иммиграционный поток из стран Центральной и Восточной Европы в Германию, Австрию и Швецию. Третьей тенденцией является тот факт, что почти во всех государствах ЕС ищущие убежище и семейная иммиграция составляли наиболее существенную категорию иммиграционного потока. Как мы видим, к началу 90-х гг. ХХ в. иммигранты стали значительной составляющей европейского общества. Таким образом, широкие общественные дебаты вокруг миграции из третьих стран и возможностей национальных государств по регулированию миграционных процессов, проходившие на правительственном и общественном уровне в государствах ЕС, имели под собой основание. Это, безусловно, свидетельствует о низкой результативности политики, проводимой государствами ЕС на межправительственном основании. Практика постмаастрихтского сотрудничества в области миграционной политики выдвинула на первый план недостатки межправительственного метода, а именно: неэффективность выработки тактики из-за тяжелой процедуры принятия решений, отсутствие ясно определенных целей, закрытые переговоры, отсутствие парламентского контроля, судебного наблюдения. Все это, а также недостатки механизмов реализации вызвало необходимость принятия специальных мер на уровне Союза. Следовало пересмотреть политику и формы сотрудничества, реализуемые на основе Маастрихсткого договора с целью воздействия на механизмы и органы Сообщества. В связи с этим главы государств и правительств договорились о созыве в 1996 г. преемственной конференции, главной задачей которой стала ревизия Маастрихтского Договора. В результате работы межправительственной конференции в июне 1997. был принят Амстердамский договор. Договор не создавал новой интеграционной группировки. Его цель состояла в том, чтобы заключить новый договор для Европы на основе «достижений Сообщества» и подготовить поставленного Союз к последующим планировалось расширениям369. путем Достижение принципа принципа реализации «углубленного сотрудничества», в том числе применительно к третьей опоре. Отмена проверки людей на внутренних границах являлась одной из главных целей Сообщества, которая не была введена после окончания строительства единого рынка 1 января 1993, как было запланировано. Эта цель была частично достигнута вне структуры Европейского союза с принятием безопасности Шенгенских и соглашений. Амстердамским договором провозглашалось превращение Европейского Союза в пространство свободы, правосудия370, в котором свободное движение лиц обеспечивается вместе с соответствующими мерами в отношении контроля на внешних границах, иммиграции и т.д. Главным условием создания европейского пространства была названа необходимость распространения компетенции Сообщества на такие сферы внутренних дел и правосудия, как иммиграционная политика, порядок пересечения внешних границ и др. С этой целью была проведена интеграция Шенгенских достижений в юридический и институциональный механизм первой опоры. С этого момента Шенгенские достижения стали неотъемлемой частью правового механизма Европейского Союза371. Таким образом, 1 мая 1999 г. открылся новый, современный этап в развитии Шенгенских достижений. Через Шенгенскую систему к этой части механизма первой опоры присоединились Норвегия и Исландия, не являющиеся членами ЕС. Но в то же время три государства-члена - Великобритания, Ирландия и Дания – получили право не участвовать в новой системе и сохранить полный суверенитет в вопросах, касающихся формирования пространства свободы, безопасности и правосудия, что явилось проявлением механизма углубленного сотрудничества, установленного договором372. Но наличие особых отношений с данными государствами, безусловно, не могло не осложнять осуществление общей иммиграционной и визовой политики. Амстердамский Договор перевел в первую опору – под юрисдикцию Сообщества - меры в области иммиграции и убежища, прав граждан третьих стран, внешнего пограничного контроля, получения виз, административного сотрудничества в перечисленных областях и судебного сотрудничества в гражданских вопросах. В рамках третьей опоры остались полицейское сотрудничество и судебное сотрудничество в преступных вопросах, включая действия против расизма и ксенофобии и нарушений в отношении детей. Частичная коммунитаризация третьей опоры привела к введению юридически обязательных мер и стала одним из самых важных новшеств Амстердамского Договора. Наднациональные юридические инструменты получили приоритет над национальным законодательством, в результате чего институты ЕС получили возможность влиять на формирование иммиграционной политики. Следствием вносимых изменений стал тот факт, что с вступлением в силу 1 мая 1999 г. Амстердамского Договора иммиграционная политика вошла в компетенцию Европейского Сообщества373. Перенос важных вопросов, касающихся свободы передвижения граждан третьих стран из третьей опоры в первую, показывает, что государства-члены решили совместно использовать свой суверенитет в этом вопросе. В Договоре были зафиксированы достижения Союза – принятые по данному вопросу нормативные акты – гарантирующие свободное передвижение и проживание в любом из государств-членов граждан Европейского Союза как трудящихся, так и безработных. Работая на территории одного из государств-членов ЕС, они также имели право остаться там после завершения трудовой деятельности374. Принятый договор содержал более четкие ориентиры в осуществлении миграционной политики в отношении граждан третьих стран и возлагал на Совет ЕС определенные полномочия по реализации поставленных задач. В течение установленного пятилетнего транзитного периода после вступления в силу Амстердамского Договора Совет должен был принять меры, касающиеся иммиграционной политики в следующих вопросах:

- отмена всех видов контроля над передвижением граждан как Союза, так и третьих стран при пересечении внутренних границ;

- меры, касающиеся пересечения внешних границ, включая стандарты и процедуры пограничного контроля, а также визовый вопрос;

- предоставление гражданам третьих стран права передвижения на территории государств-членов на срок не более трех месяцев;

незаконная иммиграция и незаконное проживание, включая репатриацию незаконных резидентов;

- условия въезда и проживания, а также стандартные процедуры выдачи государствами - членами долгосрочных виз и видов на жительство, включая по линии воссоединения семей;

- меры, определяющие права и условия, при которых граждане третьих стран, легально проживающие в одном государстве - члене, имели право поселиться в других государствах - членах. Вместе с тем в соглашении приветствовалось сохранение или введение государствами-членами новых национальных норм, не противоречащих данному Договору и международным соглашениям375. Принятие этих направлений деятельности иллюстрирует возросшее понимание между государствами-членами, вызовами, а также между ними и европейскими институтами вопроса о том, что при столкновении с межнациональными представляемыми миграционными движениями, должен применяться принцип солидарности. А при реализации предложенных мер необходимо использовать рабочие методы, которые уже доказали свою ценность, например, в Шенгенском контексте. Из полученного Шенгенского опыта государства-члены извлекли пользу, и прогресс, достигнутый через сотрудничество в Шенгенской структуре, оказался особенно подходящим при решении вопросов, касающихся краткосрочного проживания не граждан Евросоюза, борьбы против незаконной иммиграции, а также контроля на внешних границах. Необходимо отметить, что при подготовке к вступлению в силу Амстердамского договора в течение всего 1998 года шли интенсивные и довольно трудные переговоры. Главными были проблема определения и инкорпорирования Шенгенских достижений в Амстердамский договор и трудности в обсуждении приоритетов в области правосудия и внутренних дел. Вместе с тем с момента включения иммиграционной политики в компетенцию Европейского Союза она не перестала являться вопросом межправительственной координации. На практике недавно коммунитаризированные проблемы иммиграционной политики сохранили сильные межправительственные особенности: доминировало принятие единодушных решений, оставались ограниченными право инициативы Комиссии ЕС, а также роль Европейского Парламента в процессе формирования единой миграционной политики ЕС. В результате, по крайней мере, в течение переходного периода это был некий гибрид между наднациональными и межправительственными методами. Только после пятилетнего транзитного периода процедура стала более коммунитарной, то есть решения принимались Советом квалифицированным большинством и в соответствии с процедурой совместного принятия решений с Европейским Парламентом. Таким образом, структура управления областью правосудия и внутренних дел представляла собой специальный режим в рамках ЕС, основанный на смеси наднациональных и межправительственных инструментов и весьма отличающийся от управления Евросоюзом другими областями политики, особенно из-за необычной степени гибкости376. Ограничение иммиграции часто аргументировалось осуществлением прав национальных государств на самозащиту. В дискурсах должностных лиц Сообщества логика политики исключения, проводимая в отношении граждан третьих стран, была представлена как усиление безопасности: осуществление законов против иммигрантов, как утверждалось, было продиктовано потребностью со стороны Союза выполнить свои обязательства перед собственными гражданами. Однако эта стратегия действовала только при формировании политики в отношении граждан третьих стран. Условия Договора ЕС о свободе передвижения лишили государства-члены любой власти на ограничение движения граждан Сообщества. В результате, тогда как иммиграционная политика в отношении внутренних иммигрантов становилась все более либеральной и экспансионистской из-за активности институтов ЕС и подхода, основанного на праве свободного передвижения, иммиграционная политика в отношении внешних иммигрантов становилась все более ограничительной. В предамстердамской Европе эти параллельные тенденции были сохранены обособленно. В теории обе способствовали созданию области без внутренних границ, в рамках которой обеспечивалась свобода передвижения товаров, людей, капитала и услуг. Но это была несогласованность в миграционной политике ЕС. Амстердамская встреча на высшем уровне разорвала мембрану, разделяющую эти две миграционные политики и общие подходы. Амстердамский договор устанавливал широкую сферу деятельности в области формирования единого пространства свободы, безопасности и правосудия. В декабре 1998 г. на Венском саммите ЕС была одобрена программа действий по ее созданию. Для определения приоритетов и точной повестки дня, а также получения возможности полностью реализовать действия, обеспеченные договором, государства-члены приняли к реализации «План действий». Представленный план содержал рекомендации по осуществлению положений Амстердамского Договора в области свободы, безопасности и правосудия, что положило начало реализации идеи общего европейского пространства. Приоритетным направлением было объявлено улучшение обмена статистическими данными и информацией, касающейся иммиграции и убежища. Такой обмен включал статистику по проблемам иммиграции и убежища, информацию, касающуюся статуса граждан третьих стран, национального законодательства и политики, проводимой на основе Плана действий Совета и Комиссии377. В ходе работы саммита в том числе было принято решение глав государств и правительств о проведении специального европейского Совета в Тампере в октябре 1999. Специальная внеочередная встреча Европейского совета, состоявшаяся в Тампере (Финляндия) в октябре 1999, была посвящена определению путей реализации Амстердамского договора, в частности, учреждению области свободы, безопасности и правосудия и разработке руководящих принципов в области иммиграции на последующие годы. Основной целью стало формирование открытого и безопасного Европейского Сообщества. По итогам работы саммит принял «Заключения», получившие название «Вехи Тампере», где был выявлен ряд приоритетных направлений деятельности: иммиграционная политика и предоставление политического убежища, создание «европейского правового пространства», борьба с организованной преступностью. В рамках развития общей иммиграционной политики и предоставления политического убежища был выявлен ряд ключевых областей: партнерство со странами происхождения, общая европейская система убежища, справедливое обращение с гражданами третьих стран, более эффективное управление миграционными потоками378. В целом Европейский совет признал, что Европейский союз нуждается во всестороннем подходе к миграции, обращаясь к политическим правам человека и проблемам развития в странах происхождения и транзита. Общая миграционная политика ЕС должна базироваться на оценке экономических и демографических событий в рамках Союза, а также анализе ситуации в странах происхождения. В ходе работы саммит постановил, что в рамках иммиграционной политики необходимо усилить борьбу с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми. В то же время Евросовет призвал к соблюдению прав иммигрантов, проживающих легально в странах ЕС, вплоть до предоставления им права голоса на выборах в местные органы власти. Ключевым элементом нового подхода к иммиграционной политике было названо также сотрудничество с третьими странами, т.е. в «Заключениях» подчеркивался внешний аспект внутренней безопасности. В преддверии расширения в адрес стран-кандидатов на вступление в Европейский Союз прозвучало требование принять в полной мере шенгенские правила. Участники саммита признали необходимость постепенной конвергенции правоохранительных систем Евросоюза с тем, чтобы население стран ЕС имело возможность обращаться в суд в любом из национальных государств на тех же условиях, что и в своей стране, а преступники не могли воспользоваться различиями в национальных системах правосудия. Необходимо напомнить, что Амстердамский договор гарантировал право на свободу передвижения по всей территории Союза, которой можно воспользоваться в условиях правовой защиты, доступной для всех. Одним из основных положений договора стало утверждение, что западноевропейские государства не ограничивают свободу передвижения внутри ЕС только своими гражданами. Но в этих целях Евросоюз был обязан разработать общую иммиграционную политику, предоставив свободу передвижения в рамках ЕС гражданам третьих стран, продолжая при этом борьбу с нелегальной иммиграцией и лицами, способствующими ей. Параллельно ставился вопрос о разработке общего подхода к проблеме интеграции законных резидентов, подчеркивая назревшую в Европейском союзе потребность гарантировать справедливое обращение с гражданами третьих стран. Итак, государствачлены ЕС на уровне правительств заявили о назревшей потребности принятия быстрых решений, касающихся «сближения национальных законодательств по условиям въезда и проживания граждан третьих стран, основанных на общедоступной оценке экономических и демографических событий в пределах Союза, так же как и ситуации в странах происхождения»379. В принятых по итогам работы документах главы государств и правительств призвали к более эффективному управлению миграционными потоками. Предполагалось со выполнять ряд мер и в непосредственном транзита: развитие сотрудничестве странами происхождения информационной системы, проведение исследований по определению фактических возможностей для законной иммиграции и для предотвращения всех форм торговли людьми380. Амстердамский договор требовал формирования общей иммиграционной политики. Но в договоре, обозначившем общие ориентиры на пятилетний период, не указывалось, какие конкретно шаги должны быть предприняты в этих целях. Именно поэтому велика важность встречи на высшем уровне в Тампере, где был составлен специальный план работы. Подход, принятый на европейском уровне, был шагом вперед. Благодаря ему саммит в Тампере не стал встречей на высшем уровне, ограниченной составлением списка одноразовых действий, которые, возможно, отчасти удовлетворили бы общественное мнение, но не оказывали бы помощи в реальности. Вышесказанное позволяет сделать вывод, что к моменту принятия Амстердамского договора и нормативных актов, основанных на нем, в Европейском Союзе на наднациональном уровне возникло понимание необходимости более энергичной интеграции в сфере иммиграционной политики, реализация которой позволит не только налагать определенные обязанности на граждан третьих стран, но и предоставить им права наравне с гражданами ЕС. Это подчеркивается тем фактом, что рассматриваемые области стали предметом специальной политики Сообщества и больше, чем просто дополнением к политике, связанной со свободным движением людей в рамках Союза. Во-вторых, принимая «Заключения» Тампере, главы государств и правительств, ясно определили политическую структуру, в рамках которой они предполагалось развитие общей миграционной политики Евросоюза. В результате согласованные в Тампере элементы общей миграционной политики Евросоюза вместе с Венским Планом действий сформировали базис программы работы Комиссии и государств-членов, направленной на осуществление положений Амстердамского договора. В этих же целях было решено принять программу действий с установленными конечными сроками для решения поставленных задач. Как было намечено, Комиссия представила Совету и Европарламенту таблицу, обновляемую в конце каждого президентства. Она представляет собой рабочий инструмент - детальный список работы, которая была проделана, и приоритеты Комиссии на следующий год в таких ключевых сферах, как область свободы, безопасности и правопорядка, иммиграция, правосудие, борьба с преступностью, внешние границы, гражданство, усиление внешнего воздействия и убежище. Необходимо отметить, что выбранный государствами-членами подход являлся прозрачным и динамичным и предоставлял гражданам Евросоюза возможность в любой момент проверить выполнение плана. С реализацией плана появилась гарантия, что государства-члены под давлением общественного мнения не поддадутся искушению работать только над некоторыми аспектами более широких проблем. При рассмотрении законодательной базы миграционной политики ЕС наблюдается изменение в 90-е гг. ХХ в. акцентов миграционной политики. Постепенно происходил процесс перенесения контроля с внешней границы за пределы Союза. Об этом изменении свидетельствуют три ключевых аспекта миграционной политики ЕС: устранение первопричин иммиграции в странах третьего мира;

более эффективное управление миграционными потоками на всех стадиях, полный контроль над въездом. Первый аспект включает идею, что более эффективное управление миграционными миграционному уменьшение потоками давлению в от ЕС требует или на действий, противостоящих на миграции, истоков. Действия, направленные факторов толчка первопричины рассматривались как возможное решение проблемы миграции. Это влечет за собой устранение экономических причин эмиграции из стран третьего мира посредством установления схем экономического сотрудничества и помощи развитию, действий по предотвращению кризисов, сдерживанию конфликтов и восстановлению порядка. Стратегическая бумага по политике иммиграции и убежища, представленная в 1998 г. в период австрийского президентства, предложила развитие скоординированного подхода, уменьшающего миграционное давление. Предполагалось, что данный подход должен простираться за рамки узкой области иммиграционной политики, убежища и пограничного контроля, включая международные отношения и помощь развитию. «Двусторонние соглашения ЕС с третьими государствами должны включать миграционный аспект. Экономическая помощь должна зависеть от … готовности обеспечить экономическое сотрудничество эффективными мерами, чтобы уменьшить выталкивающие факторы»381. Вторым аспектом является акцент на «более эффективное управление миграционными потоками на всех стадиях»382. Это ведет к замене «Крепости Европы» моделью «концентрических кругов миграции». Согласно этой модели Шенгенский круг членов ЕС окружен вторым кругом, состоящим из предполагаемых членов и присоединяющихся государств. Последние должны привести собственную миграционную политику в соответствие со стандартами первого круга в области виз, пограничного контроля и политики реадмиссии взамен вступления в EC383. Подобная конвергенция законодательства, регулирующего миграционные потоки, имела место в странах Центральной и Восточной Европы, которые должны были соответствовать принципам, стандартам и требованиям, заявленным политическими лидерами Евросоюза. Несмотря на беспокойство о вмешательстве Союза во внутреннюю и внешнюю политику, государства ЦВЕ выровняли свою политику в обмен на финансовые вливания и членство в Евросоюзе384. Третий круг государств, куда входят государства бывшего СССР и страны Северной Африки, должен сосредоточиться на контроле транзитных потоков и борьбе с незаконной иммиграцией. Наконец, четвертый круг государств на Ближнем Востоке, в Китае и Африке должен сотрудничать с ЕС по устранению выталкивающих факторов. Сотрудничество в этой области определяет степень помощи развитию, которую эти страны получают. Следовательно, развитие «модели концентрических кругов миграционной политики» посредством всесторонней оценки третьих стран в рамках представленной модели и формулировки среднесрочного плана действий, касающегося каждого круга, является центральным вопросом на политической повестке дня стран Союза385. Третий аспект европейской миграционной политики касается формулировки понятия полного контроля над въездом легальных иммигрантов. В Европейском Союзе наблюдается перемещение фокуса миграционной политики с ареста и высылки нелегальных мигрантов после въезда на предотвращение въезда нежелательных лиц. Согласно вышеупомянутой стратегической бумаге понятие эффективного контроля над въездом базируется не просто на контроле границы, а сосредотачивается на усилении юридического регулирования и эффективной профилактической стратегии. Реализация данной стратегии берет свое начало в отправляющей стране во время предоставления визы и охватывает каждый шаг, предпринятый от отъезда до прибытия на место предназначения, вовлекая транзитные государства386. В результате, основываясь на выработанных положениях, министры государств-членов по вопросам правосудия и внутренних дел приняли решение о развитии всесторонней политики иммиграции и убежища, базирующейся на партнерских отношениях со странами происхождения, развитии общей европейской системы убежища, справедливом обращении с гражданами третьих стран и эффективном управлении миграционными потоками. Деятельность институтов Союза по выработке и реализации эффективной и всесторонней миграционной политики ЕС привела к формированию ряда тенденций. Одной из основных является наблюдаемая общая тенденция к стандартизации в области виз и транзитных документов, а также видов на жительство. Утвержденная решением Шенгенского исполнительного комитета в 1999 г. Общая консульская инструкция является наиболее важным документом установления единой визовой политики387. Она стала наиболее полным и подробным нормативным актом по вопросам визового режима в рамках Европейского Союза и играет роль единого «визового кодекса», в соответствии с которым дипломатические и консульские представительства государств-членов ЕС выдают шенгенскую и иные категории виз гражданам третьих стран. По условиям Амстердамского Договора от Совета требовалось установить перечень третьих стран, граждане которых должны иметь визу при пересечении внешних границ государств-членов. В него вошли Россия, бывшие советские республики, ряд восточноевропейских государств, страны Африки, Азии, Средиземноморья388. Виза выдавалась гражданам третьих стран для пребывания в одном или нескольких государствах-членах на протяжении, в общей сложности, не более трех месяцев. Она могла использоваться также для транзита через территорию государств-членов, кроме случаев транзита через международные зоны аэропортов и трансфертов между аэропортами в одном государстве-члене. Вместе с тем отдельные вопросы выдачи виз были оставлены в компетенции национальных властей. Так, государства-члены определяли требования для получения виз гражданами третьих стран, не указанных в общем списке, лицами без гражданства, беженцами, а также лицами, которые представляют паспорта или иные документы, выданные территориальным образованием или властью, которые не признаны в качестве государства всеми государствами-членами, если только данное образование или территориальная власть не указаны в общем списке. Государство-член имело право освободить от необходимости иметь визу экипажи гражданских самолетов и морских судов, спасателей, а также владельцев официальных или дипломатических паспортов. Таким образом, составление общего списка третьих стран, гражданам которых необходима виза при пересечении внешних границ Европейского Союза, представляло собой важный шаг в направлении гармонизации визовой политики. В русле этой тенденции был введен единый формат для видов на жительство. Стремление оградить его от подделки, обеспечить защиту личных данных и законодательную базу для миграционной политики и политики в отношении граждан третьих стран обусловило принятие Объединенного действия Советом по вопросам правосудия и внутренних дел389. Принятым документом вводились определенные стандарты, которых обязаны придерживаться государства-члены при выдаче видов на жительство. Представляя собой любое разрешение, выданное властями государств-членов, вид на жительство позволял гражданину третьей страны остаться на территории принимающего государства. Исключение составляли визы, разрешения на пребывание на срок не более 6 месяцев, разрешения на проживание в ожидании вида на жительство или получения права на убежище. Таким образом, принятие данных документов показывает, что государствами-членами были предприняты определенные усилия по гармонизации отдельных аспектов миграционной политики. В ходе анализа демографической ситуации государств-членов ЕС можно выделить ряд существующих параллельно тенденций. В результате значительных изменений в демографической сфере, произошедших в Европейском Союзе к середине 90-х годов ХХ в., особенно поразительны тенденции замедления естественного роста населения и усиления миграционного большинства прироста, за счет которого пополняется население государств-членов ЕС. Наряду с вышеозначенными тенденциями демографического развития большинства государств-членов ЕС следует выделить тенденцию к увеличению средней продолжительности жизни населения или, иначе говоря, тенденцию старения населения. Данные, подготовленные Евростат, показывают, что в период с 1975 г. по 1995 г. население ЕС выросло с 349 до 372 миллионов человек. В то же время пропорция пожилых (в возрасте 65 лет и старше) повысилась с 13 % до 15,4 %. Так, в 2002 г. средняя продолжительность жизни в государствах Евросоюза составила 81,6 лет для женщин и 75,5 лет для мужчин, в то время как в 1980 г. эти данные составляли, соответственно, 77,2 и 70,5 лет390. Увеличение количества населения пенсионного возраста оказывает дополнительную нагрузку на систему пенсионного обеспечения, которая пополняется за счет работающих граждан. Именно поэтому в свете уменьшения численности коренного населения повышается необходимость в дополнительном притоке рабочих рук, как высококвалифицированных, так и средней квалификации. В то время как внутренние ведущие прироста населения теряют импульс, иммиграция быстро получила значимость как основной фактор прироста населения. За прошлые 5 лет она составляла 70 % увеличения населения ЕС391. В этой связи возникает вопрос о возможностях замещающей миграции392. Присутствие законных экономических мигрантов и их семей, по крайней мере, в ближайшей перспективе могло бы оказаться положительным фактором перед лицом старения и уменьшения населения. Но вместе с тем, как было выяснено исследователями Отдела народонаселения Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН, миграционный прирост, необходимый для того, чтобы предотвратить уменьшение численности населения трудоспособного возраста, превышает тот, который необходим, для предотвращения сокращения численности всего населения. При условии осуществления прогноза экспертов ООН иммигранты, въехавшие в страну после 1995 года, и их потомки составили бы в 2050 году значительную часть от общей численности населения. Например, в Германии и Италии - от 36% до 39%, а в ЕС в целом – около 25,7%. Причем, для сохранения численности населения трудоспособного возраста Европейскому Союзу потребовался бы среднегодовой иммиграционный прирост в 1588 тысяч человек393. Государства-члены ЕС не в состоянии выдержать натиск подобного числа иммигрантов. Но иммиграция одна никогда не сможет уравновесить эффект старения населения в Европе и решить проблемы рынка труда в ЕС. Составленный Комиссией отчет о социальной ситуации, представляющий собой краткий обзор социальных тенденций в Европе конца ХХ – начала ХХI веков, показывает, что даже удвоенные нормы иммиграции и одновременно удвоенные нормы рождаемости не смогут оказать существенное влияние на ситуацию в целом. По словам Специального уполномоченного по вопросам иммиграции и убежища А. Диамантопулу «иммиграция поможет заполнить только некоторые промежутки на европейском рынке труда. Но она не сможет воздействовать на основные проблемы политики занятости. Если существует необходимость в достижении жизнеспособных трудовых рынков и пенсионных систем, то государствам-членам ЕС потребуется радикальная реформа с акцентом на более активное привлечение женщин и рабочих старшего возраста»394. Таким образом, замещающая миграция, не влияя на сохранение общей численности населения, не сможет оказать значительного влияния и на ее увеличение. Следовательно, можно утверждать, что в дальнейшем продолжится снижение численности населении ЕС. Даже присоединение новых членов не сможет компенсировать потери определенного числа населения трудоспособного возраста, т.к. для граждан последних стран в течение определенного периода будет действовать мораторий на передвижение. Да и сами страны ЦВЕ испытывают снижение рождаемости. В рамках программы по координации общей миграционной политики Евросоюза, начатой в Тампере, в июле 2000 г. была проведена первая неформальная встреча министров внутренних дел и правосудия. Она была почти По полностью окончанию посвящена встречи вопросам Комиссия иммиграции, ЕС представила чрезвычайно Совету и актуальным для председательствующей в тот момент Франции. Европейскому Парламенту «Сообщение об иммиграционной политике», в котором предложила формирование нового подхода к регулированию миграционных иммиграционной потоков. Наряду на с происходящими изменениями органов в ЕС политике, уровне руководящих существовала точка зрения о недостаточности проведенных преобразований. Так, Комиссией подчеркивалось, что на уровне ЕС приняты законодательные акты, координирующие политику в ряде областей, облегчая, в том числе, свободное движение товаров, капитала, услуг и граждан Евросоюза. В то же время еще не уделялось достаточного внимания ни роли граждан третьих стран на рынке труда Евросоюза, ни необходимости были в мер по что интеграции политика не существующих и предполагаемых мигрантов395. Государства-члены «нулевой» иммиграции, вынуждены проводимая согласиться, последние годы, больше соответствует действительности. Действительно, многие из экономических иммигрантов, не имея возможности на легальный въезд, были вынуждены пытаться въехать как беженцы или нелегально. В отдельных государствахчленах, столкнувшихся с потребностью в квалифицированных трудящихся и чернорабочих, иммиграции. уже Союз, началось конечно открытие же, мог границ для экономической сопротивляться продолжать миграционному давлению. Но необходимо учитывать характер перемещения, которое стало намного более гибким процессом движения между странами, а не просто односторонним потоком. Государства-члены пришли к выводу, что, чтобы успешно регулировать этот поток и уменьшить нелегальную иммиграцию, необходимо реализовать скоординированный подход, который включал бы различные аспекты миграционной системы и позволил работать в близком партнерстве со странами происхождения и транзита. На рубеже веков политические деятели Европейского Союза вынуждены были констатировать, что, несмотря на некоторые достижения в формировании единого пространства, продвижение было более медленным и менее существенным, чем ожидалось. Именно поэтому возникла потребность в новом стимуле и руководящих принципах в области иммиграционной политики, чтобы восполнить пробелы в некоторых областях. Еще в период работы президентского Европейского совета в Тампере государства-члены определили четыре ключевых области в развитии общей политики по вопросам иммиграции и убежища. Учитывая выделенные направления, Комиссия предложила путем установления законодательной структуры координировать национальную политику, обмениваться лучшими методами, контролировать воздействие политики Сообщества и организовывать консультации с третьими странами. В этой связи Совету ЕС было предложено ежегодно принимать руководящие принципы для достижения поставленных перед Союзом целей. Попытку идентифицировать общие цели государств-членов в области миграции осуществила Комиссия. Проанализировав различные аспекты миграционной политики, Комиссия предложила шесть руководящих принципов по вопросу формирования открытого метода координации иммиграционной политики Союза:

- развитие всестороннего и скоординированного подхода к управлению миграцией на национальном уровне;

- улучшение доступной в третьих странах информации по легальным возможностям въезда в ЕС и последствиям использования незаконных каналов;

- усиление борьбы против незаконной иммиграции, контрабанды и торговли, путем введения отдельных мер, включая усиление проверок на внешних границах и ввод эффективной системы штрафов;

- установление последовательной и прозрачной политики и процедур открытия трудового рынка для граждан третьих стран в рамках европейской стратегии занятости;

- определение миграционных проблем и проведение всестороннего и структурированного диалога с третьими странами по вопросу прав человека и развития, в особенности со странами происхождения;

- обеспечение развития политики интеграции для граждан третьих стран, законно проживающих на территориях государств-членов396. В целом же акцент делался на подписании двусторонних соглашений с третьими странами, отражающими обязательства обеих сторон к принятию решений в области пограничного контроля и управления миграционными потоками. Таким образом, Комиссией была представлена фундаментальная программа, направленная на улучшение управления миграционными потоками. Предложение по координации общих усилий в открытой манере было направлено на проверку взаимной последовательности политики государств-членов, которая должна быть построена вокруг общих критериев. В результате, в рамках предложенного Комиссией открытого метода координации был принят ряд нормативных актов, регулирующих управление миграционными потоками в Союзе397. В то же время на правительственном уровне стран-участниц было достигнуто определенное согласие по миграционному вопросу. В принятых Лакенским Европейским советом «Заключениях» специальных инструментов:

- интеграция политики по регулированию миграционных потоков во внешнюю политику Европейского союза. В частности, на основе нового списка приоритетов и ясного плана действий с заинтересованными странами должны быть заключены договоры о порядке въезда в ЕС;

провозглашалось, что общая политика по иммиграции и убежищу подразумевает учреждение - развитие европейской информационной системы с целью получения возможности оперативно изменять информацию, касающуюся миграции и стран происхождения;

реализация системы Евродак и регламента по более эффективному осуществлению Дублинского соглашения;

- учреждение общих стандартов, включая ускоренные процедуры по воссоединению семей и получению права на убежище;

- введение специальных программ для борьбы с дискриминацией и расизмом398. Внесенные институтами Союза предложения по руководящим принципам и инструментам единой миграционной политики Евросоюза легли в основу законодательных актов, принимаемых в дальнейшем Советом ЕС. В результате активизации деятельности институтов Союза был принят ряд документов по отдельным вопросам регулирования миграционных потоков в ЕС. В их числе законодательные акты по визовому вопросу, определяющие страны, для граждан которых разрешен безвизовый въезд на территорию ЕС, документы, касающиеся правил выдачи краткосрочных виз при пересечении внешней границы Союза399. На наднациональном уровне закреплялось право на воссоединение семей для иностранцев, не являющихся гражданами ЕС400. Ряд документов касался статуса и свободного передвижения долгосрочных резидентов из третьих стран401. После принятия актов данная категория виз приравнивалась к шенгенской визе для краткосрочного пребывания. Ее обладатель получал право беспрепятственно передвигаться по всему Шенгенскому пространству. Происходила постепенная гармонизация политики путем установления единообразного формата разрешений на жительство для граждан третьих стран402. Следует заметить, что право Европейского Союза регламентирует только отдельные, формальные аспекты предоставления видов на жительство. В том, что касается условий и порядка предоставления видов на жительство, сроков, на которые они выдаются, и правового статуса их владельцев на территории государства проживания, то подобно визам для долгосрочного пребывания эти вопросы до сих пор регулировались исключительно национальным законодательством государств-членов. В последнее время среди европейских политических деятелей все чаще слышатся утверждения, что на повестку дня Европейского совета необходимо выдвинуть проблему иммиграции. Так, Президент Комиссии ЕС Р. Проди отметил, что необходимо «продвигать модель интеграции, которая может комбинировать свободу с законным требованием наших граждан на безопасность»403. Но вместе с тем все чаще в глазах большинства граждан Евросоюза иммиграция становится проблемой все более и более связанной с вопросами защиты в области свободы, безопасности и правопорядка ЕС. По мысли Р.Проди, «Нельзя позволить людям думать, что возвращение к националистическим решениям может обеспечить действительный ответ на международные движения людей, которые разрушают способность и возможности действий отдельных государств. Такими движениями можно управлять только на уровне ЕС. Мы должны также заложить основание для полной интеграции законных иммигрантов в наши общества и регулировать поток иммигрантов, в которых мы нуждаемся»404. Европейскими политическими деятелями подчеркивалось появление еще более ясного понимания, что некоторые проблемы не могут быть решены на национальном уровне и существует острая необходимость в смелой и дальновидной политике и решениях на уровне ЕС. Причисляя иммиграцию к разряду насущных и «горящих» проблем, они отмечают высокую степень важности, которую приобрел вызов, представляемый в настоящее время иммиграцией405. Одной из приоритетных задач Европейского Союза была признана необходимость борьбы с нелегальной иммиграцией. Учитывая это, основные направления работы Евросоюза предполагали заключение соглашений о реадмиссии с третьими странами, определенными Советом406, проведение общих действий на внешних границах, представление общих мер по визовому вопросу407. В целях усовершенствования охраны внешних границ и сотрудничества с третьими странами по вопросам миграции было выделено 935 млн. евро408. По данным Комиссии на рубеже веков у ЕС наблюдались хорошие макроэкономические перспективы на ближайшие несколько лет, с низкой инфляцией и процентными ставками, уменьшенным дефицитом общественного сектора и хорошим платежным балансом. Экономические выгоды от введения евро и завершения строительства внутреннего рынка вели к усиленному росту и созданию рабочих мест, с последовательным снижением безработицы. Уровень безработицы упал в среднем до 9,2% в 1999 г. и оставался свыше 15 млн. В течение 2000 г. падение продолжилось и составило 8,4% - чуть более 14 млн. человек409. Но вместе с тем в государствах-членах продолжалась долговременная структурная безработица. Так, наблюдалась экономическая отсталость сектора услуг, особенно в области телесвязи и Интернета, где увеличивающееся число рабочих мест оставалось незанятым. Также привлекалось внимание к необходимости модернизации системы социальной защиты, особенно обеспечения ее устойчивости перед лицом старения населения, адаптации программ пенсионного обеспечения и поощрения более поздних форм увольнения с гибкими формами работы и досуга для старших возрастных групп. Несмотря на определенные достижения по снятию препятствий на свободное передвижение людей внутри ЕС, существующий уровень подвижности между государствами-членами снизился по сравнению с 19501960 гг. К 2000 г. он составил 0,1 - 0,2% населения ЕС. Этот факт объясняется повышением жизненного уровня в южных государствах-членах. Среди других факторов, оказывающих влияние на миграцию, выделяют знание языка, потенциальную потерю социальных связей, необходимость найти рабочие места для обоих супругов. Наконец, не последнюю роль играет доступ к возможному проживанию.

Положительное и отрицательное влияние иммиграции на экономику принимающих государств балансируют. В целом трудовая иммиграция оказывает положительное влияние на экономический рост и не ложится бременем на принимающие государства, не оказывая также влияния на безработицу национальных граждан. Иммигранты нанимаются на рабочие места, которые остаются не занятыми местным населением. Уровень безработицы среди иностранных граждан в государствах-членах ЕС в два, а иногда в три раза больше такового среди национальных граждан. Так, в Австрии в 1998 г. безработица среди граждан составила 4,8 %, в то время как среди мигрантов – 10,3 %. В Германии эти цифры составили 8,5% и 17,3%, в Великобритании 6,8% и 10,7%, во Франции 9,6% и 22%. Единственная страна Евросоюза, в которой процент собственных безработных граждан превышал безработных иностранцев, является Италия, где эти цифры составили 9,6% и 5,1%410. О положении в области занятости среди иностранцев свидетельствуют и результаты опроса, проведенные шведским профсоюзом работников с высшим образованием. Из 200 человек, участвовавших в опросе, 4% имели диплом вузов, признаваемых в Швеции. 60% владели двумя или более иностранными языками, кроме шведского. Из них лишь 20% удалось найти работу в соответствии с квалификацией, сделав множество попыток устроиться на работу411. Безусловно, самым простым воздействием на иммиграцию является ужесточение государственного контроля над въездом в страну для трудящихся. Так, например, заместитель министра внутренних дел Великобритании заявил: «Мы намерены сделать все возможное для укрепления охраны британских границ»412. В результате Великобританией в сотрудничестве с Францией был усилен контроль над морскими перевозками через Ла-Манш. В частности, одной из превентивных мер по охране британской границы стало закрытие Центра Красного Креста в Сангатте (Франция).

Открытый в 1999 г., Центр использовался содержащимися в нем иммигрантами как временное пристанище для дальнейшей переправки через пролив в Великобританию413. За первую половину 2001 года при попытке проникнуть в Евротуннель были задержаны 18.500 нелегалов. Большую часть из них составляли выходцы из Афганистана, Ирака и Курдистана. Стремление иммигрантов любыми путями и способами попасть в Великобританию объясняется тем фактом, что, например, из 54.650 тыс. заявлений на убежище, отвергнутых в 2002 г. только 13.335 человек было выдворено из Соединенного Королевства. Остальные предпочли остаться в государстве на нелегальном положении414. Призывы к усилению общей миграционной политики, обеспечивающей сбалансированное представление всех аспектов перемещения, включая управление миграционными потоками, борьбу с причинами нелегальной миграции и социальную и профессиональную интеграции мигрантов и их семей, становятся одной из ключевых тем встреч на высшем уровне415. Как отметил Специальный уполномоченный по проблемам правосудия, свободы и безопасности вице-президент Ф. Фраттини, достижение поставленных целей - помощь внутренней безопасности государств-членов и борьба против незаконной иммиграции - планируется при поддержке общей визовой политики и проверки претендентов на получение визы, облегчая, таким образом, спокойное передвижение в Шенгенской области без внутренних границ»416. Но вместе с ужесточением миграционной политики ряд стран признается в нехватке трудовых мигрантов. Так, министр иностранных дел Великобритании Д. Бланкет заявил, что страна готова предоставить неограниченное количество рабочих мест для квалифицированных иммигрантов из других стран. Он признал, что в отдельных регионах Великобритании ощущается избыток приезжих, но при этом подчеркнул, что не видит предельного порога для иммигрантов. Без экономических мигрантов Соединенное Королевство ежегодно не дополучит 2,5 млрд.

фунтов налога417. Таким образом, в результате принятия и реализации, в соответствии с Амстердамским договором, инструментов по основным направлениям миграционной политики ЕС, государствам-членам удалось несколько снизить общий миграционный поток. После периода довольно сильного сокращения, во второй половине 1990-х гг., приток иммигрантов в ЕС поднялся до 1150 тыс. человек в 2001 г. Но в 2002 г. он снова несколько уменьшился, составив 1027,6 млн. человек. В результате к 2002 г. коэффициент миграционного прироста в государствах-членах ЕС снизился с 3,0 до 2,6418. На Испанию, Великобританию и Германию вместе взятые пришлось 70% миграционного прироста. По интенсивности миграционного прироста лидируют Люксембург и Португалия (по 6,7% в каждой), Испания (5,6%) и Ирландия (5,1%), в то время как Франция(1,0%), Финляндия (1,1%), Нидерланды и Великобритания (по 1,8%) отличаются самыми низкими показателями миграционного прироста в расчете на 1000 жителей419. Контроль над миграционной политикой в отношении граждан третьих стран долгое время оставался полностью в ведении государств, являясь показателем национального суверенитета. Ситуация на национальных трудовых рынках и иммиграционная политика, осуществляемая государствами-членами, отличается друг от друга, и почти невозможно установить детальные условия на европейском уровне по количеству и составу рабочих, имеющих право на въезд и проживание в соответственных государствах-членах. иммигрантов. Полученный государствами Европейского Союза опыт показал, что возможности национальной политики по управлению миграционными потоками при столкновении с международной миграцией ограничены. В результате принятия ряда законодательных актов на уровне ЕС рассмотрение Но на наднациональном уровне возможно установление общих условий для въезда, проживания и интеграции рабочих некоторых вопросов, а также разработка миграционной политики и ее выполнение частично переместились на наднациональный уровень. Советом были приняты разнообразные принципы, являющиеся общими для всех государств-членов. жительство, а Они включают вопросы, введение однородного семей, вида на также воссоединения проживания, передвижения долгосрочных резидентов, добровольной репатриации и репатриации незаконных иммигрантов. На рубеже веков Европа столкнулась с изменением экономической и демографической ситуации. Подобные трансформации побуждают подвергнуть сомнению текущие ответы на давление миграции. Решение государств-членов Европейского союза развивать общую миграционную политику является подтверждением этой потребности в изменении. Как заметил Специальный уполномоченный по вопросам правосудия и внутренних дел А.Виторину, «я полагаю, что мы теперь вступаем в новый цикл иммиграции, которая дает нам в Европе возможность развить новые, общие ответы на давление миграции». Таким образом, государства-члены ЕС наконец-таки вынуждены были признать себя иммиграционными странами, позволяя иммигрантам остаться в Европе, так как «они не намереваются уходить». Государствами-членами осуществлялся согласованный подход в области стандартизации виз и транзитных документов. Однако нельзя говорить о достаточной эффективности общей визовой политики, если большинство иммигрантов въезжает незаконно, без визы. Можно даже утверждать, что в ближайшем будущем сохранятся некоторые различия, присущие миграционной политике отдельных стран ЕС. Вместе с тем сохранение существующих позиций государств ведет к задержке развития общеевропейской миграционной политики, и останется достаточно сильной помехой в окончательном формировании общей политики, чем представляется политическим силам. Это убеждает в том, что традиционные образцы управления миграционной политикой должны быть пересмотрены.

Таким образом, проведенный анализ обнаруживает кардинальные изменения, произошедшие в законодательстве ЕС на рубеже ХХ-ХХI веков в области миграционной политики. Развитие законодательства Европейского Союза происходило с учетом следующих условий: экономическое и демографическое развитие Союза;

возможности приема каждого государства наряду с их историческими и культурными связями со странами происхождения;

ситуация в странах происхождения и воздействие на них миграционной политики(утечка умов);

потребность в развитии определенной политики интеграции, основанной на справедливом обращении с подданными третьих стран, законно проживающих в ЕС, предотвращение социального исключения, расизма и ксенофобии, уважении национального разнообразия. С принятием Амстердамского договора произошло включение основных вопросов миграционной политики в компетенцию Европейского Союза. Изначальная определенная ограниченность политики ЕС в области обеспечения права на передвижение и проживание граждан третьих стран была исправлена принятием ряда документов, регламентирующих права не только граждан государств-членов ЕС, но и иммигрантов из третьих стран. Рассматривая основные нормативные акты, принимаемые на основе учреждающих договоров, мы наблюдаем процесс становления единого европейского законодательства в области миграционной политики. При этом в отличие от многих норм национального и международного права, нормы Союза не столько закрепляют уже сложившиеся общественные отношения, сколько изменяют, преобразуют их. * * * Подводя общий итог можно сделать вывод, что с середины 1970-х годов межправительственное сотрудничество играло ведущую роль в разработке и реализации единой миграционной политики Европейского Сообщества. В период 1975-1991 гг. миграционная политика Сообщества развивалась на уровне работы специальных групп: ТРЕВИ, Специальная группа по проблемам иммиграции, юридическое сотрудничество и др. Оформление и развитие межправительственного механизма в рамках специальных групп было обусловлено нежеланием государств-членов передавать часть национального суверенитета институтам ЕС. Один из основных результатов работы межправительственного механизма – Шенгенские соглашения – представляет собой серьезный шаг к реализации идеи единого европейского пространства и гармонизации визовой политики в рамках Европейского Союза. Снятие проверок на внутренних границах было предусмотрено параллельно с ужесточением контроля на внешних границах Европейского союза и введением единого визового режима для всех въезжающих лиц. Унификация визового формата стала важным шагом к гармонизации визовой политики, осуществляемой в рамках Маастрихтского договора. В результате способность Союза по контролю над миграционными потоками повысилась, а граждане третьих стран получили возможность передвигаться по территории Союза с единой визой. Несомненным достижением межправительственных переговоров стали осознание и формулировка основных проблем регулирования миграционных потоков в рамках ЕС. С одной стороны, раздробленность между разнообразными межправительственными группами отдельных вопросов по регулированию миграционных потоков, являлась некоторым препятствием на пути формирования единой миграционной политики ЕС. Но, с другой стороны, данные группы подчас являлись более гибкими, позволяя создать обстановку доверия между должностными лицами перед формальной стадией переговоров. В данный период особое внимание в рамках Союза уделялось гармонизации политики по въезду для экономической деятельности. Существующий высокий уровень безработицы в государствах-членах диктовал необходимость увеличения занятости собственных граждан. Принятыми в этой связи законодательными актами государства-члены ограничили возможности постоянной законной иммиграции трудящихсяграждан третьих стран. В рамках политики интеграции иностранных граждан долгосрочные резиденты в вопросах, касающихся условий работы, членства в профсоюзах, социального обеспечения, здравоохранения, обязательного обучения получили права наравне с национальными гражданами. Хотя институты Европейского Союза постепенно включались в процесс принятия решений, во время следующей стадии развития миграционной политики ЕС – с 1992 по 1996 гг. – межправительственные договоры являлись основной формой сотрудничества стран-участниц. Главным результатом активизации деятельности органов Союза стало включение миграционной политики в сферу сотрудничества государствчленов по вопросам правосудия и внутренних дел. Одна из фундаментальных свобод, гарантируемых гражданам законодательством Сообщества - свободное передвижение людей - включает право проживать и работать в другом государстве-члене. Первоначально, эта свобода предоставлялась экономически активным лицам, то есть мигрирующим рабочим и членам их семей. С распространением данного права в рамках Сообщества на другие категории населения, не являющихся трудовыми мигрантами (студентов, пенсионеров и др.), оно, возможно, стало самым важным правом законодательства Сообщества для индивидуумов и существенным элементом европейского гражданства. В то же время гражданство Союза, обеспечив национальным гражданам право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории любого государствачлена ЕС, еще более усилило тенденцию исключения иностранцев на основе национальности и гражданства. Наличие заключенных межправительственных соглашений, охватывающих различные аспекты регулирования миграционных потоков, а также включение иммиграционной политики и Шенгенских достижений в структуру Амстердамского договора позволяет говорить о вынесении с 1997 года отдельных аспектов регулирования миграционных потоков в наднациональную область. В результате достижения ряда договоренностей между участниками процесса на наднациональном уровне были приняты общие решения по визовому вопросу, включая возможности безвизового въезда на территорию ЕС, происходил постоянный обмен информацией через Шенгенскую и другие информационные системы. Основным показателем результативности общей деятельности государств-членов Европейского Союза по регулированию миграционных потоков стало его уменьшение после пика в 1991-1992 гг.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Проведенное исследование свидетельствует, что процессы интернационализации и экономической интеграции стимулируют людей мигрировать в более развитые страны в поисках средств к существованию или торговых партнеров. Проблема трудового перемещения в Европе становилась все более и более важной с начала процесса европейской интеграции. В настоящее время этот вопрос имеет определенное значение на местных, региональных и международных уровнях. Европейские страны осуществляют разнообразную миграционную политику в целях оптимизации влияния различных трудовых потоков. Международное регулирование выполняется на уровне сообщества в пределах централизованных правовых рамок Европейского Союза. Сегодня такое регулирование в ЕС касается двух основных аспектов трудового перемещения: создание общеевропейского трудового рынка в рамках государств - членов Союза для собственных граждан, а также граждан третьих стран. В результате анализа учреждающих договоров сделан вывод о том, что с момента создания Сообществ поэтапно, путем реализации основных положений договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества, вводилась свобода передвижения экономических иммигрантов, исключая трудящихся третьих стран. В их отношении продолжало действовать законодательство принимающих государств, так как решение данного вопроса являлось прерогативой национальных государств. По нашему мнению ни принимающие государства, ни иммигранты оказались не готовы к сопутствующим миграции проблемам. Но вместе с тем необходимо признать, что иммигранты вносили существенный вклад в формирование общественного благосостояния и высокий уровень жизни принимающих обществ, заполняя рабочие места, которые оказались не востребованными национальными гражданами. Изменение этих фактов имело бы негативные последствия для принимающих государств.

Изучение начале 1970-х особенностей осуществления в миграционной политики государств-членов Сообществ позволяет сделать вывод о прекращении в гг. наблюдаемой 1950-1960-е гг. интенсификации межгосударственных перемещений. В результате сложившейся во время кризиса 1973-1974 гг. тяжелой социально-экономической ситуации, роста общей безработицы государства-члены вынуждены были пресечь приток иностранных трудящихся. Путем введения рестриктивного законодательства, заключения двусторонних договоров о репатриации со странами-донорами государства ЕС пытались повлиять на миграционную положение в ситуацию странах. и В стабилизировать социально-экономическое результате переориентации миграционной политики западноевропейских стран и запрещения въезда трудящихся произошло изменение состава миграционного потока, где основу составила иммиграция по линии воссоединения семей, по политическим мотивам, а также нелегальная иммиграция. Наряду с этим произошло увеличение длительности пребывания иммигрантов. В диссертации показано, что в данный период весьма важным стало проведение принимающими государствами разграничения между политикой, направленной на регулирование миграционных потоков и мерами по интеграции иностранных граждан. Таким образом, в западноевропейских странах произошло принятие, хотя и не всеми странами, иммиграции недавнего прошлого и ее последствий, и в то же время существовало намерение предотвратить дальнейшие потоки массовой иммиграции. В исследовании на конкретных примерах показано, что предпринимаемые государствами-членами меры по прекращению иммиграции и сокращению численности иностранцев в итоге оказались недостаточно результативными. В ходе исследования нами сделан вывод, что слабая эффективность принимаемых отдельными государствами-членами односторонних мер по регулированию миграционных потоков послужила одной из главных предпосылок активизации межправительственного сотрудничества.

Установление единого рынка, включая свободное движение людей, интенсификация миграционного давления из третьих стран, безусловно, находились среди многих факторов, стимулирующих правительства в дальнейшем к более близкому сотрудничеству и формированию общей политики. Вместе с тем существенные различия в миграционном посредством законодательстве государств-членов являлись некоторым препятствием результативному управлению миграционными потоками заключенных межправительственных договоров. Но в итоге активизация межправительственного сотрудничества государств-членов по различным вопросам миграционной политики способствовала формированию единой законодательной базы. Так, принятие Шенгенских соглашений позволило создать единую безвизовую зону в рамках Сообщества для передвижения национальных граждан. Изучив особенности отношения западноевропейских стран к миграции, мы пришли к выводу о двойственности его характера. С одной стороны, существовала устойчивая вера в то, что свобода движения людей, услуг, капиталов и товаров является активом для дальнейшего развития национальных экономик и обществ. С другой стороны, иммиграция из стран третьего мира считалась угрозой европейским государствам всеобщего благоденствия. Проведенный анализ миграционного законодательства Сообщества отражает разделение миграционных потоков, подчеркивая разницу между ожидаемыми и не желаемыми мигрантами. При рассмотрении ряда мер Европейского Сообщества, направленных на регулирование миграционных потоков, в диссертации показано, что акцент делался на активизации внутренней миграции. В целях интенсификации миграционных потоков между государствами-членами в данный период были расширены условия свободного передвижения, проживания и работы национальных рабочих, охватывая лиц, работающих не по найму, национальных граждан, прекративших трудовую деятельность, а также студентов.

Установленная Европейская о служба занятости в других обеспечивала трудящихся информацией существующих государствах-членах вакансиях. Но уровень подвижности граждан странучастниц оставался несколько ниже, чем граждан третьих стран. Миграционная политика как в отношении граждан государств-членов, так и в отношении граждан третьих стран, постепенно развивалась в государствах-членах ЕС. И только в начале 1990-х гг., с выделением Маастрихтским договором миграционной политики в сферу вопросов общей компетенции, появилось убеждение о декларировании общей миграционной политики Европейского Союза. Анализ миграционной ситуации, возникшей в конце 1980-х – начале 1990-х гг., показал, что усиление классических инструментов управления миграционными потоками, включая визовый вопрос, представление новых – ответственности транспортировщиков – не предотвратило появление новых миграционных потоков. В этот период способность межправительственного сотрудничества либеральных демократических государств по успешному управлению миграционными процессами подверглась серьезному сомнению. При рассмотрении Амстердамского договора нами показано, что процесс расширения компетенции Европейского Союза по регулированию миграционных потоков был продолжен. К ведению ЕС стали относиться визовая и иммиграционная политика, свободное движение людей, права граждан третьих стран, правила при пересечении внешних границ Союза, переведенные из третьей в первую опору. Отдельные аспекты миграционной политики, такие как, например, вопросы внутренней безопасности, остались в исключительном ведении национальных государств. По нашему мнению основная часть миграционной политики являлась ответом на внешнюю, а не на внутреннюю миграцию, являясь большей частью ограничительной на национальных и европейских уровнях. В результате формирования единого рынка и функционирования Шенгенских соглашений внутренние границы между государствами-членами Европейского Союза постепенно отменялись, в то время как внешние границы усиливались. Таким образом, вводимые меры привели к появлению в 90-е гг. ХХ в. так называемой «Крепости Европы» или «Европы концентрических кругов». Ее основными характеристиками стали жесткий контроль над возможностью легального въезда иммигрантов, ограничение возможности получения политического убежища, борьба с нелегальной иммиграцией, повышение внимания органов безопасности к миграции, международная координация и контроль не только в странах происхождения иммигрантов, но также транзита. В результате анализа предпринятых государствами-членами усилий по регулированию миграционных потоков мы пришли к выводу, что способность Евросоюза контролировать миграцию повысилась. В основном это произошло посредством принятия ряда новых документов и принципов: введения понятия «безопасных третьих стран», санкций против перевозчиков, гармонизации визовой политики, создания буферных зон. На основе анализа статистических данных сделан вывод о том, что наблюдаемая в рассматриваемый период реальная тенденция в области миграции говорит о постоянном увеличении миграционной подвижности населения в мире и Европейском Союзе, в частности. Проблема международной миграции становится все более и более актуальной и останется таковой в ближайшее время. Как мы выяснили, иммиграция имеет под собой, прежде всего, экономическую основу. Следовательно, пока существует в мире резкое экономическое различие между государствами Европейского Союза и третьими странами, будут действовать основные факторы, обуславливающие миграционную активность населения третьих стран. Вместе с тем нынешние демографические процессы, происходящие в Западной Европе, ведут к быстрому старению и, следовательно, сокращению экономически активного населения. Поэтому, несмотря на существенный уровень безработицы, эти обстоятельства вызывают организацию новых программ по привлечению временных рабочих из третьих стран. Тем более, что одной из особенностей миграционной ситуации в Западной Европе является более низкая миграционная активность граждан государств-членов ЕС, чем граждан третьих стран. В результате проведенного исследования мы пришли к выводу, что в целом иммиграция продолжается не только потому, что физически ее трудно остановить. Фактически статистические данные указывают, что действия государства, направленные на уменьшение потока, были умеренно успешны. Но международные миграционные потоки бросили вызов западноевропейским государствам, подписанным ими соглашениям и юридическим обязательствам. Регулирование уровня законной иммиграции до сих пор остается связанным с текущей экономической необходимостью и рядом международных соглашений, являясь показателем предела национального суверенитета. Но вместе с тем при отсутствии жестких международных обязательства и четкой международной политики, а также соответствующих механизмов ее осуществления политика регулирования международных миграционных потоков не может быть успешной. Изученный позволяет исторический опыт формирования и реализации по государствами-членами Европейского Союза общей миграционной политики предложить некоторые практические рекомендации формированию основных направлений миграционной политики Российской Федерации и развития сотрудничества двух государств в данной сфере. Формирование в конце 1980-х – начале 1990-х годов широких миграционных потоков на территории Российской Федерации происходило под влиянием различных факторов. Распад СССР, открытие внешних границ РФ обусловили резкий рост эмиграции, направленной в основном в страны Западной Европы. Вместе с тем появление новых независимых государств, волна межэтнических конфликтов на территории бывших Советских республик, где проживало большое количество российских граждан, вызвало массовый отток русскоязычного населения. Одновременно Россия является и транзитной страной, через территорию которой проходят миграционные потоки, направленные преимущественно в страны Европейского Союза. Необходимые соответствующие рамки для проведения политического диалога между двумя государствами по различным вопросам обеспечило подписанное в 1994 г. между Россией и ЕС соглашение о партнерстве и сотрудничестве. Его реализация включала в числе прочих сотрудничество в области правосудия и внутренних дел и проведения диалога по вопросам политики в области безопасности. В результате проведения ежегодных саммитов Россия – ЕС, а также текущей деятельности к настоящему времени была создана основа для более тесного взаимодействия России и Европейского Союза по таким вопросам, как облегчение свободы передвижения людей, продвижение к согласованной долгосрочной цели безвизового режима перемещения, репатриация, обустройство границ, миграция и т.д. Сторонам удалось существенно продвинуться в формировании общих пространств - экономического, внутренней и внешней безопасности, а также гуманитарного пространства. «Это позволило нам снять барьеры в торговле, создать возможности для прямого общения граждан», - подчеркнул президент России В.В.Путин420. На саммите Россия-Евросоюз, проходившем 10 мая 2005 г. в Москве, представителями сторон были одобрены «дорожные карты» к четырем общим пространствам – в области экономики;

свободы, безопасности и правосудия;

внешней безопасности;

науки, образования и культуры. Необходимо отметить, что достигнутая в области пространства свободы, безопасности и правосудия договоренность является одним из приоритетов сотрудничества Вместе с России тем, по с для ЕС на будущее и открывает путь для интенсификации диалога в данной области. развития конструктивного сотрудничества режима с государств-членов вопросу установления безвизового Европейским Союзом Россией должны быть предприняты следующие шаги:

- заключение соглашения о реадмиссии между Россией и ЕС;

- принятие мер по обеспечению надежности проездных документов и паспортизация, включающая выдачу паспортов европейского образца;

- продолжение совместной работы по повышению эффективности пограничного режима;

- борьба с нелегальной иммиграцией и организованной преступностью. Учитывая выделенные аспекты, формирование российской политики, воздействующей на миграционные потоки должны включать принятие специальных мер по следующим направлениям:

- иммиграционная политика, касающаяся вопросов предоставления тем или иным лицам права на постоянное место жительства, контроля над нелегальной иммиграцией;

- политика натурализации, связанная с условиями и процедурой предоставления гражданства легальным иммигрантам;

политика социокультурной интеграции, касающаяся проблем включения иммигрантов в жизнь страны своего пребывания. В целях среднесрочного регулирования миграционных потоков в РФ в соответствии с выделенными основными направлениями необходимо принять комплекс мер, направленных на:

- предупреждение неконтролируемых миграционных потоков и негативных последствий, вызванных ими;

- организацию добровольного возвращения мигрантов;

- приведение к европейскому уровню систем миграционного контроля на территории регионов страны. Вместе с тем при организации управления миграционными процессами необходимо исходить из обеспечения условий для решения триединой задачи: выполнения РФ международных обязательств, реализации прав человека и защиты национальных интересов государства, в том числе обеспечение его безопасности. Таким образом, в быстро меняющемся мире одной из наиболее важных задач, стоящих перед мировым сообществом, является обеспечение условий, которые сделали бы международную миграцию более организованной, управляемой и эффективной. А иммигрантов следует рассматривать не столько как обузу, сколько как потенциальный актив общества, а первоначальные расходы на них – не как издержки, а как инвестиции, которые вскоре окупят себя.

ПРИМЕЧАНИЯ Введение.

1 International Migration Report 2002. United Nations. - New York, 2002. P.4. Княжинский В.Б. Провал планов «Объединения Европы».Очерк истории имперских попыток антисоветского «Объединения Европы» между Первой и Второй мировыми войнами. – М., 1958;

Он же. Политическая стратегия антикоммунизма. Очерки истории политики и европейской интеграции. – М., 1969.

Лисовский В.И. «Европейский Совет» - орудие англо-американских империалистов // Советское государство и право. 1952. № 1;

Герасимов Г.И. Европейский Совет - совет по расколу Европы // Советское государство и право. 1957. № 10.

Белоусова З.С. План Бриана и позиция СССР в свете новых документов // Артемов В.А. Европейская интеграция: история и современность. – Новая и новейшая история. 1992. № 6.

Воронеж, 1999;

Артемов В.А., Акульшина А.В. У истоков идеи «единой Европы» и панъевропейского движения в Европе в 20-40 гг. ХХ века // Из истории международных отношений и европейской интеграции. Выпуск 1/1. – Воронеж, 2003.;

Акульшина А.В. Европейское общественное движение за создание единой Европы в послевоенные годы (1945-1948) // Демократия и общественное движение в новое и новейшее время: история и общественная мысль. – Волгоград, 1998.;

Акульшина А.В. Пан-европейское движение в период между мировыми войнами // Новик. – Воронеж, 1999. Вып. 2;

Акульшина А.В. Франция и Германия в новом европейском старте в 19561958 гг. (К истории создания Евратома) // Из истории международных отношений и европейской интеграции. Межвузовский сборник научных статей. Выпуск 1/1. – Воронеж, 2003.

Борко Ю.А. Новый этап углубления и расширения европейской интеграции:

социальные аспекты // Мировая экономика и междунар. отношения. – М., 2000. № 9;

Борко Ю.А. Что такое Европейский Союз? – М., 2000;

7 Борко Ю.А. От европейской идеи – к единой Европе. – М., 2003. Иноземцев В., Кузнецова Е. Возвращение Европы. Объединенная Европа на к лидерству в мировой политике // Мировая экономика и пути международные отношения. 2002. № 4. Ионцев В.А. Международная миграция населения: теории и история Рыбаковский Л.Л. Региональный анализ миграций. – М., 1973;

изучения. – М., 1999.

Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. – М., 1987;

Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. Приложение к журналу «Миграция в России». – М., 2001.

Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. Приложение к Слука А.Е. Основные особенности современных международных миграций журналу «Миграция в России». – М., 2001.

населения капиталистического мира // Вестник Московского университета. Серия география 1966. №6;

Слука А.Е. Основные черты внутренних миграций населения в Западной Европе // Вестник Московского университета. Серия география. 1978. № 6. и др. Слука А.Е. Население Западной Европы: Воспроизводство, миграции, Слука А.Е. Главные черты географии современных международных расселение, занятость. – М., 1984.

миграций населения // Вестник Московского университета. Серия география. 1988. № 5;

Слука А.Е. Важнейшие особенности динамики населения в современной Европе // Вестник Московского университета. Серия география. 1994. №1.

Каменский А.Н. Проблемы международного трудового обмена и Россия. Клинова Е.В. Правовое положение беженцев в странах Европейского Серия «Научные доклады», № 95. – М., 1999.

Союза: (Статус беженца, право на убежище). – М., 2000.

Западная Европа: проблемы рабочих-иммигрантов. Научно-аналитический Правила рынка: иностранные инвестиции;

внешняя торговля;

трудовая Потемкина О. Становление обновленной Европы (Европейское обзор. – М., 1990.

миграция;

конкурентоспособность;

дипломатия;

помощь. – М., 1993.

пространство свободы, безопасности и правопорядка – новый проект ЕС) // Современная Европа. 2001. №.3;

Она же. Сотрудничество в сфере внутренних дел и правосудия // Европейский Союз на пороге XXI века. – М., 2001.

Потемкина О. Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и Рязанцев С.В. Опыт и проблемы регулирования миграционных потоков в Рязанцев С.В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Шенгенские соглашения: Соглашение между правительствами государств правопорядка: границы, содержание, механизмы. – М., 2002.

странах Западной Европы. – М., 2001.

Европы: современные тенденции. – Ставрополь, 2001.

Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах;

Конвенция о применении Шенгенского Соглашения от 14 июня 1985г. между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене контроля на общих границах. - М.: Издательство «Профобразование», 2000.

Полян П. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии // Иммиграционная политика западных стран: Альтернативы для России. – М., 2002.

Чернышова О. Законодательные амнистии для незаконных иммигрантов:

может ли западный опыт быть полезен для России // Иммиграционная политика западных стран: Альтернативы для России. – М., 2002.

Актуальные проблемы Европы. Занятость и безработица в Западной Остроух И.Г. Шервуд Е.А. Проблемы иммиграции в ФРГ // Этнические Чернова Т.Н. К вопросу о социально-правовом статусе иностранных и экономические проблемы. Республиканский Европе. – М., 2002.

проблемы и политика государств Европы. – М., 1998.

рабочих в Австрии (70-80-е годы ХХ в.) // Зарубежный мир: социальнополитические межведомственный сборник научных трудов. Вып. 20. – Киев, 1991. Ю.А.Борко Социальная политика и экономическая интеграция: механизмы воздействия // Европейский Союз на пороге XXI века. – М., 2001;

Каргалова М.В. Строительство единого социального пространства ЕС // Актуальные проблемы Европы. – М., 1999. № 3.

Продолжительность жизни и проблемы старения в странах Запада. НаучноПотемкина О. Ю., Грацианская Н.Н. Основные тенденции современных аналитический обзор. – М., 1992.

миграционных процессов в Западной Европе: проблемы политики и этносоциальной адаптации // Этнические проблемы и политика государств Европы. – М., 1998;

Она же. «Свой-чужой»: эволюция моделей интеграции иммигрантов в западноевропейское общество // Региональное самосознание как фактор политической культуры в России. – М., 1999;

Она же. Иммиграционная политика стран Европейского Союза: проблемы и перспективы // Федерализм и региональные отношения. (Опыт России и Западной Европы). – М., 1999;

Она же. Миграция населения как фактор социокультурной трансформации обществ // Европа и Россия: проблемы южного направления. Средиземноморье-Черноморье-Каспий. – М., 1999.

Межуев Б. Политика натурализации в Европейском союзе и США // Тэвдой-Бурмули А.И. Европейский национализм в контексте европейской Государство и антропоток. URL: http://antropotok.achipelag.ru интеграции. - М., 1996;

Тэвдой-Бурмули А. Интеграция и кризис идентичности: националистический вызов объединяющейся Европе // Европейский Союз на пороге XXI века. – М., 2001.

Бурсова О.Г. Международные миграционные движения после второй мировой войны: Середина 40-х – начало 90-х гг. Дис…. канд. ист. наук: 07.00.03. – М., 1993.

Мельников И.А. Международная миграция рабочей силы в условиях западно-европейской интеграции (70-80-е годы). Автореф. дисс…. д-ра ист. наук: 07.00.02. – М., 1989.

Слука А.Е. Географический анализ динамики населения Западной Европы (воспроизводство, миграции, расселение, занятость). Автореф. дисс…. д-ра геогр. наук. – МГУ, 1981.

Гольдин Г. Г. Международная миграция: зарубежный опыт и Россия:

Дис…. канд. политол. наук: 23.00.04. – М., 1998;

Каменский А.Н. Международно-трудовая миграция и участие в ней России: Дисс… д-ра экон. наук: 08.00.05. – М., 2002.

Зокиров Г. Н. Миграционные процессы и национальные отношения:

вопросы взаимодействия и особенности развития. (теоретические и практикополитические аспекты). Дис…. канд. ист. наук:... – Душанбе, 1998.

Pages:     | 1 | 2 || 4 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.