WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |

«СТАВРОПОЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ На правах рукописи ЖУКОВА НАТАЛЬЯ НИКОЛАЕВНА МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА Специальность 07.00.03 – Всеобщая история (Новая и новейшая история) ...»

-- [ Страница 2 ] --

Но тенденция увеличения общего количества населения внутри Сообществ, обусловленная в 60-е гг. усилением естественного прироста, уже с начала 70-х гг. не сопровождается высокой рождаемостью. В начале 70-х годов, когда экономика Западной Европы была в фазе подъема, чистая иммиграция в регионе росла в геометрической прогрессии. Миграционный прирост, в 1970 г. составлявший 92 тыс. человек, через пять лет, в 1975 г., составлял уже 654 тыс. человек165. Влияние миграций на динамику численности жителей в странах Западной Европы было больше, чем когда-либо прежде: иммиграция обеспечила около 20% суммарного роста населения. В то же время население трудоспособного возраста не увеличивалось166. Следовательно, уже с начала 1970-х гг. наблюдается постепенное повышение роли миграции в непрерывном процессе обновления населения западноевропейских стран. До начала 1070-х годов в государствах-членах ЕС использовалось два вида трудовой иммиграции: «иммиграция по контракту» (система ротации) и «иммиграция с поселением». В начальный период общественное мнение было проиммигрантским и находилось под влиянием групп, имеющих прямой интерес к иммиграции. Действительно, деловые ассоциации и отдельные фирмы играли ведущую роль в пополнении национальных трудовых рынков иностранной рабочей силой. Воздействуя на правительства, тем самым они добивались подписания трудовых соглашений с отправляющими государствами. Государства-члены ориентировались на использование рабочей силы из третьих стран, в том числе неевропейской, на основе двусторонних соглашений. Так, в октябре 1961 г. ФРГ было заключено соглашение по вербовке рабочих из Турции. В начале 1962 г. – аналогичное соглашение с Грецией. В период 1961-1966 гг. общее число иностранных рабочих выросло до 1.31 млн. Из пяти важнейших стран-поставщиков рабочей силы – Италия, Югославия, Греция, Испания и Турция – две первые поставили самые многочисленные контингенты. Турция в 1966 году занимала предпоследнее место. Первые гастарбайтеры были рабочим резервом, быстро привлекаемым в условиях бурного развития экономики и промышленности, требовавшей постоянного привлечения рабочей силы. Определяя иммиграцию как средство для частичного ослабления напряжения на рынке труда и для сопротивления социальному давлению, в 1963 г. Франция выдвинула ее как дополнительную решить с цель иммиграционной иммигрантов свои политики западноевропейских проблемы, государств167. В 50-60-е годы ХХ века Франция открыто заявляла о стремлении помощью демографические поддерживая «иммиграцию с поселением». Так, например, лидер французской крайне правой партии Национальный фронт Ж.-М. Ле Пен в 1958 г. заявлял: «Мы нуждаемся в алжирцах… В будущем они станут динамичной составной частью французской нации, в которую мы их интегрируем»168. Но в то же время привлекаемые государствами-членами ЕЭС гастарбайтеры являлись буфером для конъюнктуры, от которого быстро отказались, когда в 1966-1967 годах появились первые экономические трудности и высокая конъюнктура сменилась рецессией. Хотя безработица не может быть абсолютным индикатором экономического развития, утроение числа безработных с 1966 по 1967 гг. все же свидетельствует о трудностях в системе занятости. Однако вскоре выяснилось, что контрактная иммиграция получила распространение в основном среди европейцев. Выходцы же из стран Азии и Африки, как правило, оседали в Европе. «Контрактная иммиграция» плавно перетекала в «иммиграцию с поселением». Из 18-19 млн. мигрантов, работавших в Германии в период с 1960 по 1973 г., примерно 4-5 млн. осталось на постоянное жительство после окончания срока контракта169. Эти данные, безусловно, являются показателем того, что система ротации не функционировала так, как было запланировано. В данный период западноевропейские страны принимали иммиграцию как кратковременную неизбежность, не требующую дополнительного регулирования и обеспечивающую достаточное социально-экономическое развитие. К тому же проводимая западноевропейскими государствами политика так называемого «экспорта безработицы», когда во время возникающих в странах ЕС экономических кризисов в первую очередь увольнялись иммигранты, сохраняя рабочие места местных рабочих, не провоцировала безработицу, а помогала ее снижать в кризисные годы. Но в то же время с последствиями подобной политики неконтролируемой иммиграции они столкнулись несколько позже. Таким образом, трудовая миграция 50-х – начала 70-х гг. явилась следствием широкомасштабной государственной политики привлечения иностранной рабочей силы в западноевропейские страны. С одной стороны, это положительный процесс, т.к. иностранные рабочие нанимались на те рабочие места, которые являлись «социально непривлекательными» для местных трудящихся. Поэтому для национальных граждан факт наличия иностранной рабочей силы, причем в 50-70-гг. ХХ в. преимущественно низкой квалификации, предоставлял возможность большей вертикальной мобильности. С другой стороны, иностранные рабочие, создавая так называемые миграционные сети, стремились перевести в принимающие страны свои семьи, друзей, знакомых, для которых огромные различия в заработной плате между принимающей и отправляющей странами служили решающим фактором для эмиграции. Для предпринимателей такая форма политики давала ряд преимуществ, среди которых возможность сохранения низкого уровня оплаты, отсрочка модернизации некоторых отраслей производства и др. Подобная форма политики продолжалась в большинстве западноевропейских государств до начала 70-х годов. Нефтяной кризис 19731974 гг. вызвал взлет цен и безработицы в Западной Европе. Это повлекло за собой сокращение рабочих мест, прекращение либеральной иммиграционной политики, введение рестриктивных мер и как следствие – сокращение трудовой миграции. Отдельные западноевропейские страны были вынуждены принять ограничительные законодательные акты и развивать новую иммиграционную политику. В странах ЕЭС эти меры коснулись в первую очередь иммигрантов из «чужих» стран – Турции, Греции, Испании и т. д. Таким образом, синхрония потребностей трудовых экспортеров и импортеров изменилась на конфликт интересов170. В конце 1960-начале 1970-х гг. масштабы использования иностранных рабочих расширились. К 1975 г. их число превышало 7,5 млн. человек, т.е. увеличилось на 40% по сравнению с 1965 г. В то же время наблюдалось изменение национального состава миграционных потоков. Уменьшилась доля европейской рабочей сила, а число трудящихся из неевропейских государств достигло 2,2 млн. человек, составляющих 30% иностранцев171. В 1973 г. в 9 странах-членах Европейского сообщества проживали 10,4 млн. иностранцев, или 4% населения этих стран. С большим отрывом лидировал Люксембург (26,4% ), за ним шли Бельгия - 8% и Франция - 7%. В ФРГ в 1974 г. доля иностранцев составляла 6,7% населения, в Швеции - 4,9% и в Великобритании - 4,4%. По сравнению с предыдущим годом этот показатель несколько снизился в двух последних странах, тогда как в Германии вырос. Очень низкой, между 1 - 1,5% населения, была доля иностранцев в Дании и Нидерландах, несколько выше - в Австрии. Самый низкий показатель среди стран Европейского сообщества зафиксирован в Италии 0,3% (1973). Даже в Ирландии он был в десять раз выше, почти 3% (1973г.)172. Характеризуя процесс перемещения рабочей силы в Европе и в Средиземноморье по странам с высоким уровнем эмиграции, оказывается, что в 1974 г. Алжир отправлял за границу более 15% своей рабочей силы, что составляло почти 500 тыс. граждан. На втором месте шла Португалия с 14,5% (около 600 тыс.), за ней Югославия - 8,5% (примерно 800 тыс.). 250 тысяч греческих и 80 тысяч тунисских рабочих составили примерно по 7% общего потока. Доля работающих за границей турок, несмотря на ее высокое абсолютное значение в 700 тыс., была значительно ниже и составляла только 4% всей турецкой рабочей силы. Аналогичный процент составляли 975 тыс. испанских гастарбайтеров173. Число работающих за границей итальянцев равнялось 1 млн. чел., являясь в абсолютных цифрах наибольшим, но в отношении ко всему занятому населению страны (22 млн.), составляя только 2,3%. Работающие за границей итальянцы были распределены главным образом между тремя странами: Германией, Швейцарией и Францией. Турки, греки и югославы работали в основном в Германии, североафриканцы, португальцы, а также испанцы - преимущественно во Франции, хотя, по крайней мере, для Испании, важную роль играла ФРГ. Финны работали преимущественно в Швеции174. Уже в 1975 г. в ФРГ и в Нидерландах более 6% иностранцев остались без работы, даже в Швейцарии, где уровень безработицы составлял только 1,2%, их доля в общем числе безработных достигла примерно 25%. Это практически соответствовало их доле в общем числе занятых в Швейцарии, равнявшейся 24%. В Германии иностранцы составляли всего 10% рабочей силы, а их доля в числе безработных в 1975 г. была 14%. Немногим лучше дело обстояло и в других европейских странах175. В этих условиях характер иммиграционной политики существенно изменился. Ее основной целью стала стабилизация, если не уменьшение численности иммигрантов. Почти во всех странах, принимающих эмигрантов, прилагались усилия с целью остановить их приток и побудить вернуться на родину часть уже переселившихся рабочих. В ряде стран Западной Европы без открытых политических дебатов были приняты рестриктивные законодательные акты: в Швеции в 1972 г., Германии - 1973 г., и Франции - 1974 г. В отличие от этих стран в Англии и Нидерландах поворотный момент проходил постепенно176. Равно во всех странах упало число выданных разрешений для работы. В 1974 году во Франции искали работу 95 тыс. иммигрантов. В этих условиях временно был прекращен въезд в страну рабочих до определения в договорном порядке с заинтересованными странами количества рабочей силы, необходимой для французской экономики (это, однако, не коснулось рабочих из стран ЕЭС). В октябре 1977 года во Франции была прекращена выдача трудовых книжек вновь прибывшим рабочим-иммигрантам. Им было запрещено вызывать к себе семью, а тем, кто работал во Франции более пяти лет (их было около миллиона), выдавалось специальное пособие для возвращения на родину177. В условиях изменения иммиграционной политики особое место среди мер, направленных на постоянный контроль над численностью иностранного населения в западноевропейских странах, занимает репатриация. Хотя некоторые страны-импортеры вначале рассчитывали на добровольный отъезд иностранных рабочих, избавление от иммигрантов не всегда носило добровольный характер. Все принятые западноевропейскими странами программы стимулирования репатриации были рассчитаны на официально находящихся в этих странах иностранцев. Часть таких программ была направлена на высылку иммигрантов одной или нескольких наиболее многочисленных национальностей (в ФРГ – турецких и греческих граждан, во Франции – североафриканцев), другие на сокращение численности определенных категорий иностранных рабочих, в частности низко- и неквалифицированных. В ФРГ на некоторых заводах с 1975 г. был введен один из видов программ, направленных на репатриацию иммигрантов, предусматривающий предоставление иностранцам материальной помощи при условии окончательного отъезда из страны. Некоторые предприятия ФРГ и Франции объявляли о выплате выходных пособий за добровольное увольнение. Бельгийское правительство меры финансового стимулирования репатриации начало проводить только с 1985 г. Одновременно с объявлением программы материального стимулирования репатриации велись межгосударственные переговоры со странами – поставщиками рабочей силы. В результате переговоров с Алжиром в 1978 г. был уменьшен с пяти лет до одного года срок действия документов, разрешающих проживание алжирцев во Франции. По соглашению между Францией и Алжиром, подписанному в 1980 г., которое действовало до конца 1983 г., для алжирских рабочих предлагалось три вида льгот при возвращении на родину: материальные выплаты, предоставление профессиональной подготовки, оказание помощи в создании мелких предприятий178. Но, следует отметить, что предпринимаемые государствами меры в значительной степени не оправдали себя. Отдельные иностранцы, воспользовавшись выплаченными средствами, не уезжали из страны. Другой вид государственных программ, разработанный в странахимпортерах для стимулирования репатриации иностранцев, был направлен на облегчение интеграции возвращающихся рабочих в экономику родных стран. Важное место в этом виде программ отводилось предоставлению профессиональной подготовки. Начиная с середины 70-х гг. три западноевропейских государства осуществляли этот вид программ с тем, чтобы иностранцы покинули страну и могли воспользоваться полученной специализацией по возвращению на родину. Но число иностранцев, прошедших курсы профподготовки в рамках государственной программы стимулирования репатриации, оказалось небольшим во всех странах. Так, во Франции число иностранных рабочих, окончивших курсы в 1979 г., составило около 800 человек. Кроме того, не все иммигранты, прошедшие профподготовку, фактически уезжали из страны179. Среди средств, направленных на сдерживание роста численности иностранцев, необходимо отметить установленную в некоторых западноевропейских странах плату за наем иностранных рабочих. Налоги с предпринимателей за наем новых рабочих-мигрантов рассматривались этими странами как источник на дополнительных школ доходов, для которые могли использоваться строительство детей иммигрантов, предоставление профподготовки, улучшение социально-бытовых условий. В период с 1973 по 1975 год в ФРГ, Франции, Швейцарии были повышены суммы налогов за наем каждого иностранного рабочего. Несмотря на повышение платы за наем рабочих-иммигрантов, для многих предпринимателей оставалось выгодным использование труда иностранцев. В целях сокращения контингента иностранцев страны-импортеры активно использовали также систему отказа в выдаче документов, разрешающих пребывание в стране и занятие трудовой деятельностью. Так, власти страны пребывания могли отказать иностранцам в возобновлении документов на том основании, что в данном районе много иммигрантов определенной специальности или потому, что иммигрант попал в полицию. Немаловажным направлением стали программы, направленные на стимулирование экономического роста стран-экспортеров рабочей силы. Программы предусматривали строительство совместными средствами странимпортеров и экспортеров рабочей силы предприятий в странах происхождения за счет денежных сбережений трудящихся. Таким образом, с одной стороны, предполагалось оказать сдерживающий эффект на новую эмиграцию, с другой – обеспечить новыми рабочими местами определенную часть реэмигрантов. Среди западноевропейских стран программы стимулирования экономического роста начали разрабатываться и получили развитие в ФРГ, которая заключала соглашения подобного рода с Турцией. Нидерланды также участвовали в реализации программ, направленные на реинтеграцию рабочих-мигрантов и обеспечение возможностей национального развития. Но по оценкам исследователей данные программы не выполнили поставленных задач. Их функционирование не привело к массовой репатриации иностранных граждан из западноевропейских стран180. Но в итоге ни одно из средств стимулирования репатриации не вызвало массового оттока иностранной рабочей силы из западноевропейских стран. Отдельные исследователи склонны считать, что уезжали в основном те иностранцы, которые уже давно приняли такое решение и только ожидали, когда можно будет воспользоваться льготами. Согласно некоторым оценкам, за 1973-1978 годы 1,5-2 млн. иммигрантов уехали из стран Западной Европы, вернувшись, главным образом, в Италию, Испанию, Югославию, Грецию и Турцию. Вместе с тем, не была полностью остановлена трудовая иммиграция. В результате конце 1975 г. численность иностранной рабочей силы в Западной Европе в целом составляла 6,3 млн. чел., что на 1,2 млн. меньше, чем в момент пика занятости иностранцев в начале 70-х гг.181 Невысокая эффективность государственных мер по стимулированию репатриации вновь показала, что реэмиграция находится в непосредственной зависимости от экономических условий в странах происхождения рабочей силы и требовала координации общих усилий принимающих государств. Одной из характерных черт миграционной политики данной периода является тот факт, что даже решения о введении ограничительных мер принимались без общественных консультаций и не являлись прямым ответом на общественные волнения. Политика была организована в типично административном контексте без участия общественности и практически в отсутствии парламентского контроля. Так, Т. Хаммар отмечает, что «Решения Франции, Германии и Швеции, чтобы «остановить» иммиграцию, имеют общую важную особенность: они все были сделаны без общественных дебатов и парламентского обсуждения, которое обычно окружает важные изменения в правительственной политике.... Это... удивительно, что такое изменение политики..., затрагивая так много интересов и полное будущих значений, могло пройти без дебатов между политическими сторонами и без конфликта между внутренними группами интересов»182. К концу 70-х гг. с ростом безработицы в Европе положение гастарбайтеров обострилось еще более. Запреты на прием на работу, стимулы к возвращению на родину и высокий уровень безработицы в странах иммиграции привели лишь к временному ограничению числа иностранцев в Западной и Центральной Европе с начала нефтяного кризиса. Безработица в их собственных странах росла теми же темпами, сохранялся также дефицит доходов. К началу 80-х гг. иностранная рабочая сила в ФРГ и Франции составляла все еще 7-8%, в Бельгии - 9%, в Швейцарии - больше 17%, в Люксембурге - почти треть трудящихся. Семьи, прибывавшие вслед за рабочими, и более высокий, чем у местного населения, коэффициент рождаемости способствовали увеличению количества иностранцев в индустриальных странах Европы. В 1981-1982 гг. доля иностранцев в общем населении снизилась по сравнению с 1973-1974 гг. только в тех двух странах, где она была особенно высока, - в Люксембурге и Швейцарии;

в Бельгии, ФРГ, Франции и Нидерландах она выросла183. Таким образом, несмотря на ужесточение иммиграционной политики государствами-членами, сокращения численности иностранцев, въезжающих в страны Сообщества, не произошло. С одной стороны, большинство иммигрантов вопреки ожиданиям не покинули принимающие государства во время очередного кризиса. Мировой экономический кризис обусловил отказ иностранных трудящихся возвращаться в родные страны, где безработица уже приняла огромные масштабы. Многие из них предпочли воспользоваться пособиями по безработице и остаться в принимающей стране, учитывая то обстоятельство, что после введенных ограничений на иммиграцию им было бы трудно получить повторное разрешение на въезд. С другой, иммигрантское население не уменьшилось, а продолжало расти, прежде всего, за счет иммиграции по линии воссоединения семей. Также уменьшение возможностей законного въезда в страну для экономических иммигрантов обусловило необходимость поиска ими других путей. Это привело к увеличению числа лиц ищущих убежище и нелегальных иммигрантов. Соответственно, наблюдается изменение и половозрастного состава иммигрантов. Если раньше это были, прежде всего, мужчины трудоспособного возраста, то теперь в общем миграционном потоке превалировали женщины и дети. Иностранные трудящиеся глубоко укоренялись в странах ЕС, превращаясь со временем в «постоянных гостей». Но в западноевропейских государствах они все еще воспринимались как временные рабочие184. Так, основной линией германской политики, провозглашенной в 1977г., являлось утверждение, что Германия не является страной иммиграции. А наличие большого числа гастарбайтеров правящие круги объясняли временной необходимостью, не рассматривая вопрос об их интеграции в немецкое общество. Принятая за основу иммиграционной политики в ряде государств-членов ЕЭС и в том числе в Германии система ротации или вращения предполагала возврат рабочих-иммигрантов в отправляющие страны. В 1981 г. правительство Германии впервые заявило, что готово отказаться от услуг иностранных рабочих и призвала иммигрантов вернуться домой185. В 1970-е гг. также произошло изменение направленности миграционных потоков. Если в период 1950-х - начала 1970-х гг. иммиграция протекала с юга на север Европы, то впоследствии постепенно увеличивается иммиграционное давление из стран третьего мира. В 70-е годы вектор миграционных потоков меняется на восток-запад: наблюдается смещение источников эмиграции из Южной Европы в Африку, Азию и Ближний Восток186. В новом потоке появились сильно выраженные отличия в культуре и традициях от прежних «традиционных» групп иммигрантов. За относительно короткий период, с середины 50-х до начала 70-х гг., Западная Европа превратилась из континента эмиграции в континент иммиграции: прежние страны эмиграции становились иммиграционными странами. Однако этот общий опыт не воздействовал одинаково на различные страны. Их статус менялся стремительно, но основные силы, приведшие к этому, реализовывались постепенно. Германия стала иммиграционной страной сразу после войны, но этот приток людей был непосредственно связан с общей послевоенной ситуацией. Нидерланды имели отрицательный миграционный баланс в течение первых лет послевоенного периода, но скоро это сменилось активным сальдо миграции. В 1972 г. миграция возвращения превысила эмиграцию в Италии, в Испании и Греции в 1975 г., а в Португалии в 1981 г.187 Эти государства стали получать новую существенную иммиграцию из-за пределов Европейского Сообщества, в то же время, продолжая отправлять граждан за границу (оставаясь странами-реципиентами). Факторы, оказавшие влияние на произошедшие изменения, включают быстрый экономический рост, развитие сегментированных секторами, слабый трудовых механизм рынков с большими иммиграции неофициальными и интенсивное контроля миграционное давление из близлежащих стран. В результате, миграции оказали большое влияние на общую динамику численности населения принимающих государств. Всего за период 1950-х-1970-х гг. в Западную Европу прибыло на 5,7 млн. человек больше, чем покинуло ее188. В рассматриваемый период государства-члены ЕС, переживая этап непрерывной массовой иммиграции, за исключением Ирландии, столкнулись с демографическим, культурным и социальным воздействием иммиграции на общество. В то же самое время все они, кроме Франции, никогда не провозглашали себя иммиграционными странами. Самым известным примером обозначения привлекаемых трудящихся-иммигрантов являлось немецкое слово гастарбайтер (gastarbeiter), которое было принято в других языках. Применение принимающими странами целого ряда различных терминов, типа «репатрианты» (gerepatrieerden) в Голландии, должны были помочь избежать любой ассоциации с иммиграцией. Однако, даже если страна фактически является иммиграционной, это не подразумевает автоматически, что государство определяет себя также. Примером тому может служить Германия, которая до сих пор не признавала себя иммиграционной страной. Нидерланды с трудом признали, что иммиграция стала непрерывным аспектом ее демографического и социального развития. Франция стоит несколько обособленно в европейском опыте. Это единственная европейская страна, которая имеет исторический опыт приглашения иммигрантов, благотворно влияющих на увеличение численности ее населения. Таким образом, миграционная ситуация в странах Западной Европы не однородна. Миграционный опыт в европейских странах отличается от постколониальной иммиграции в Великобритании и Франции до иммиграции гостевых рабочих в Германии и других странах. Конечно же, в период с начала 1950-х до середины 1970-х годов не произошло преобразования государств ЕС в иммиграционные государства в классическом смысле. Но в результате активной международной миграции сильно изменился национальный состав населения многих западноевропейских государств, внеся также огромные коррективы в их развитие. Экономически развитые страны континента являлись привлекательным регионом для различных категорий мигрантов. Поэтому иммиграция в данный где период основной характеризовалась высокими показателями прироста, составляющей миграционных потоков постепенно становилась трудовая иммиграция граждан европейских государств, не входящих в Сообщества. В результате в странах-импортерах рабочей силы сложилась система государственных мер регулирования миграции, включающая в себя принятие законодательства по юридическому, политическому и профессиональному статусу, деятельность национальных иммиграционных служб, а также заключение межгосударственных соглашений. 1.3. Формирование базиса миграционного законодательства в период становления Европейских Сообществ Внешняя международной в более трудовая миграция относится к одному из видов миграции страны населения, на временную который работу с характеризуется последующим перемещением рабочей силы, как правило, из экономически менее развитых развитые возвращением на родину. В самом общем виде содержание миграционной политики определяется экономическими, политическими и социальными задачами, стоящими перед страной. Вместе с тем выработка целей, концепции и средств миграционной политики носит территориально дифференцированный характер, что вытекает, в первую очередь, из положения стран по отношению к направленности потока трудящихсямигрантов. При этом миграционная политика стран-импортеров и странэкспортеров рабочей силы имеет значительные различия. Цели иммиграционной политики могут быть рассмотрены в трех аспектах: обеспечение защиты национальной экономики от нежелательного притока трудящихся-мигрантов как по масштабам, так и по качественному составу;

решение наиболее острых проблем в области занятости населения внутри принимающей страны за счет гибкого регулирования численности иностранной использование рабочей силы («экспорт» в страну безработицы);

рациональное в прибывающих трудящихся-мигрантов экономических и политических интересах страны-импортера. При выборе концепции миграционной политики большое значение имеют национально-исторические особенности страны. Так, правительства стран Европейского сообщества, ставя своей целью создание единого международного рынка рабочей силы, с середины 70-х гг. исходят из концепции интеграции. Необходимо отметить, что концепция интеграции в условиях Западной Европы пришла на смену системе ротации, которая начала применяться еще в начале ХХ века и приобрела наиболее массовые масштабы с начала 60-х и частично в 70-е гг. Система ротации предусматривала прием иммигрантов на работу только на строго определенный срок. К моменту основания сообществ государства-члены имели собственное иммиграционное законодательство, в ряде случае достаточно отличающееся от страны к стране. Создание сообществ несколько изменило привычный ход вещей. В целях обеспечения экономического и социального прогресса европейских стран предполагалось принятие общих действий, направленных на устранение разделяемых Европу границ. Так, в договор об учреждении Европейского объединения угля и стали были включены специальные статьи, обязывающие государства-члены предпринимать меры, направленные на устранение ограничений по национальному признаку в вопросах занятости в данной области промышленности для трудящихся, являющихся гражданами государствчленов и являющихся специалистами в упомянутой отрасли. Договором вводился запрет на дискриминацию в условиях труда и заработной платы трудящихся-мигрантов в угольном и сталелитейном производстве. Вносимые изменения призваны были обеспечить трудоустройство рабочих, вытесненных из угольной и сталелитейной промышленности других государств-членов189. Особое внимание вопросу движения лиц в рамках Сообщества уделялось Здесь ЕЭС. Согласно теории интеграции создание единого рынка влияет на благосостояние, позволяя труду двигаться туда, где он будет наиболее востребованным. Предпосылками являются мобильность трудящихся, информированность о возможностях работы в других странах, отсутствие ограничений на передвижение в узком (разрешение на работу, вид на жительство) и в более широком смысле (специфические различия для определенных стран по выполнению данной работы, условия проживания, знание языка). Обеспечение возможностей дальнейшего успешного развития интеграции в рамках ЕЭС обусловило постановку Комиссией ЕЭС цели по удалению барьеров на пути свободного движения труда среди стран Сообщества. В намерения входил не только отказ от формальных (юридических) барьеров такого рода, как получение разрешений на работу и видов на жительство, но также установление равных возможностей работы для всех граждан ЕЭС. Свобода движения лиц, услуг, товаров и капитала уже в договоре, имелся учреждающем Европейское Экономическое вопросам, Сообщество, который несомненно является ядром Европейского Союза. специальный раздел, посвященный регулирующим свободное движение лиц, услуг, товаров и капитала в рамках должна была гарантировать рост и процветание во всех странах ЕЭС. Договором предусматривалось введение свободного движения трудящихся в рамках создаваемого общего рынка, распространяющееся только на граждан государств-членов190. Это право включало в себя не только возможность принимать предлагаемую работу, свободно передвигаться в этих целях по территории государств-членов, но и оставаться на территории одного из них после завершения трудовой деятельности191. Ограничения на свободу поселения, основанные на национальной принадлежности, предполагалось снять в течение переходного периода до 31 декабря 1969 г.192 По истечению указанного срока иностранцам, являющимся гражданами другого государства-члена ЕЭС, гарантировалось такое же право на поселение и экономическую деятельность, как и гражданам данного государства Сообщества. В целом принятые меры были направлены на более эффективное использование трудовых ресурсов в создаваемом общем рынке, имея в виду главным образом огромную армию безработных в Италии и их массовую эмиграцию в другие западноевропейские страны, испытывавшие острую нехватку рабочей силы (ФРГ, Франция и др.). В целях создания более благоприятных условий для лиц, занимающихся самостоятельной экономической деятельностью (работающих не по найму), в течение переходного периода устранялись ограничения на свободу жительства и экономической деятельности на территории государств-членов, что включает право самостоятельной деятельности, а также создания предприятий (компаний и фирм) и управления ими. Приоритет, как правило, отдавался тем видам деятельности, где свобода жительства и экономической деятельности вносила особенно полезный вклад в развитие производства и торговли193. Провозглашенная договором о ЕЭС одна из основных свобод общего рынка – свобода предоставления услуг – включала вопросы самостоятельной коммерческой деятельности граждан, которым требовалось лишь временно находиться в другом государстве-члене ЕС. Следовательно, договором сюда не включалось право на поселение194. Несмотря на провозглашаемые договором свободы, все еще существовали труднопреодолимые препятствия в процессе организации собственного дела в другой стране. Это связано с тем, что иностранец имел право учреждения предприятия на территории государства-члена ЕЭС только в том случае, если он выполнял все требования, предъявляемые принимающей страной к собственным гражданам. Например, он должен был иметь соответствующую стандартам данного государства профессиональную подготовку или сдать необходимые экзамены и получить сертификаты и дипломы страны приема, что, как правило, не выполнялось. С целью устранения этих препятствий Договор о ЕЭС предусматривал принятие мер по координации юридических норм государствами-членами Сообщества, регулирующих постоянную самостоятельную коммерческую деятельность граждан.

При этом гарантировалось осуществление взаимного признания дипломов, сертификатов и других надлежащим образом оформленных свидетельств полученной квалификации195. В целях реализации статей договора, а также увеличения географической и профессиональной мобильности трудящихся Сообщества учреждался Европейский социальный фонд, основная задача которого состояла в том, чтобы «…обеспечить общих трудоустройство касающихся рабочих в Сообществе»196. деятельность Реализация Комиссии мер, социального обеспечения трудящихся-мигрантов, поручалась Комиссии ЕС, хотя при этом несколько ограничивалась необходимостью консультаций с Экономическим и социальным комитетом197. Но следует отметить, что впоследствии подобная практика себя оправдала. По мере развития Сообщества возникает потребность в интерпретации и реализации правовых норм, изложенных в основополагающих договорах. А впоследствии, с вхождением в него новых членов, - в распространении действия принятых документов на новые государства. При этом учреждающими договорами обеспечивалось сохранение единообразия права Сообщества. Так обстояло дело и с правовыми нормами, регламентирующими условия въезда, работы, проживания и выезда трудящихся-мигрантов на территории государств-членов. Для обеспечения права свободного передвижения рабочих в рамках ЕС Совет наделялся определенными полномочиями в сфере миграционной политики. В сотрудничестве с Европейским парламентом и по предложению Комиссии Совет принимал директивы по координации мер, направленных на регулирование вопросов миграционной политики в рамках Европейского Союза. Но данные положения и меры, принимаемые для их исполнения, не затрагивали предусмотренный двусторонними договорами особый режим для иностранных граждан, основанный на сохранении общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения198. Проведенный анализ Договора, учреждающего Европейское Экономическое Сообщество, позволяет утверждать, что формирование законодательства по вопросам иммиграционной политики в отношении граждан других государств-членов передавалось под юрисдикцию созданного Сообщества. Но необходимо отметить, что в то же время сохранялось национальное законодательство по данному вопросу. Именно поэтому в ЕЭС возникла проблема соотношения национального вводилось законодательства государств-членов и наднационального. В целях снятия возникающих противоречий учреждающими договорами превалирование отдельных юридических норм Сообщества. Это, прежде всего, относится к нормотворческой деятельности Комиссии и Совета ЕС, принимаемым ими регламентам и директивам199. Но вводимая свобода на передвижение и проживание не распространялась на граждан третьих стран. Регулирование свободы движения трудящихся между государствами-членами и третьими странами регулировалась исключительно национальным законодательством и двусторонними соглашениями. Но следует отметить, что в целях контроля миграционного потока из третьих стран в отдельные государства-члены ЕЭС принимаемые двусторонние договоры требовали единодушного одобрения государств-членов200. Существующие для иммиграции граждан третьих стран барьеры Комиссия EЭC планировала отменить в ходе создания единого рынка201. В течение введенного Римским договором транзитного периода до 1969 гг. свободное движение рабочих вводилось несколькими стадиями. Первым шагом, предпринятым в 1961 г., было принятие Советом ЕЭС Регламента № 15/61 о свободе движения рабочих. Документ предоставлял возможность гражданам государств-членов принимать предложения от предпринимателей, если у работодателя не было возможности в течение как минимум трех недель найти подходящего рабочего среди граждан государства-члена. Регламент применялся на европейской территории государств-членов, не затрагивая обязательства государств-членов по специальным отношениям, которые они поддерживают с отдельными неевропейскими странами или территориями из-за установленных связей, которые существуют или существовали между ними202. Следовательно, принятый нормативный акт не давал права на свободу передвижения гражданам заграничных территорий государств-членов. Таким образом, первый предпринятый шаг в области свободного передвижения рабочих вводил приоритетность граждан принимающей страны. При этом трудящиеся из других государств-членов могли занять предлагаемую вакансию, если национальные граждане не претендовали на рабочее место. Принимая во внимание, что условия регламента 15/61 были все еще довольно ограничительны, в рамках ЕЭС был принят новый регламент №38/64. Открывая новые возможности для долгосрочных, сезонных и приграничных рабочих Сообщества, он обеспечивал им право занимать предлагаемые вакансии под единым режимом. Здесь уже устранялась потребность для предпринимателей искать местных рабочих в течение трех недель, и устанавливалось, что разрешение на работу более не привязывается к предпринимателям или сферам деятельности и могло возобновляться. Принятый Регламент включал условия относительно равенства обращения с рабочими независимо от национальности и расширение права воссоединения семей, включая не только супругов и детей моложе 21 года, но также и зависимых от трудящегося или его супруги лиц (статья 17 (I) (b)). Воссоединение семей, однако, оставалось подчиненным возможности «нормального» размещения. Документ также, ссылаясь на граждан заграничных территорий государств-членов, устанавливал, что те рабочие, «…кто продолжает трудиться на территории одного из государств-членов, не могут извлечь выгоду из условий этого Регламента на территории других государствчленов»203. Таким образом, исключение граждан из заграничных территорий государств - членов было сохранено. Практически одновременно с принятием вышеупомянутого документа, регламентирующего свободное передвижение трудящихся, была издана Директива Совета 64/221/EEC. В целях координации специальных мер по передвижению и проживанию иностранных граждан документом обеспечивалось сближение процедур, подлежащих применению в каждом государстве на основании публичной политики, общественной безопасности или общественного здоровья204. Данный нормативный акт, регламентируя вопросы въезда трудящихсямигрантов и членов их семей на территорию государств-членов, затрагивал также вопросы выдачи или возобновления видов на жительство и высылки с их территории205. Выполнение положений настоящей Директивы гарантировалось принятием мер, базирующихся исключительно на личном поведении соответствующего человека. Решение о предоставлении или отказе в первом виде на жительство предоставлялось в возможно кратчайший срок – в течение шести еще месяцев. Причем в данный период на заинтересованному лицу разрешалось временно оставаться территории государства-члена в ожидании решения по его вопросу206. Как упоминалось, решение о допуске в государство-член принималось на основании публичной опасных для политики, общественной безопасности и общественного здоровья. В этой связи интересен прилагаемый перечень заболеваний, общественного здоровья (карантинные заболевания, туберкулез в активной форме или прогрессирующий, сифилис и другие инфекционные или заразные паразитические заболевания), публичной политики умственное или общественной безопасности (наркомания, глубокое с расстройство, случаи психопатического расстройства повышенной возбудимостью и др.)207. При их наличии претенденту отказывалось во въезде в страну и выдаче вида на жительство. Государства-члены самостоятельно обеспечивали принятие мер, необходимых для выполнения положений данной Директивы, основываясь при этом на ключевых положениях национального права. Таким образом, государство имело возможность самостоятельно ограничивать въезд в страну нежелательных лиц, причем на законных основаниях, ссылаясь на определенный пункт данной Директивы. Таким образом, вторым шагом в процессе формирования единого миграционного пространства в рамках ЕЭС явилась отмена приоритета собственных граждан принимающих государств при осуществлении права на свободу передвижения между государствами членами. Но все же остались некоторые ограничения, по которым граждане других государств могли претендовать на предлагаемые рабочие места, без права поиска работы по собственной инициативе. Главный шаг на пути введения полной свободы движения всех рабочих Сообщества приходится на 1968 г., когда были приняты очередные нормативные акты, регламентирующие свободу передвижения трудящихся в рамках Сообщества. Большое значение для развития общей миграционной политики ЕС имеет Регламент Совета (ЕЭС) №1612/68 о свободе передвижения работников в Сообществе208. Совет, руководствуясь определенными статьями Договора об учреждении ЕЭС, принял регламент, в котором определялось, что «каждый гражданин любого государства-члена независимо от своего места жительства имеет право на трудоустройство и осуществление деятельности в качестве наемного работника на территории другого государства-члена в соответствии с положениями, … которыми регулируется наемный труд граждан данного государства»209. При приеме на работу трудящимся-иммигрантам гарантировалось отсутствие дискриминации на основании гражданства, то есть осуществление прав наравне с гражданами данного государства. Определяя условия доступа к работе по найму, в документе устанавливались также нормы обращения с гражданами государств-членов, работающими на территории другого государства-члена. Так, в условиях найма и работы, в частности, вознаграждения, увольнения, безработицы, восстановления на работу и повторного найма, трудящиеся-мигранты других государств-членов приравнивались к национальным работникам210. При этом трудящиеся, являющиеся гражданами других государств-членов, приобрели часть политических прав, получив возможность уже не только участвовать, но и занимать руководящие посты в профсоюзах211. В целях обеспечения равного положения с гражданами данного государства рабочим из государств-членов позволялось ввозить на территорию государства, в котором они работают, свои семьи. Наравне с местными рабочими иностранные работники могли претендовать на жилье, так как их супруг(супруга) и дети до 21 года или иждивенцы, независимо от гражданства, получили право на проживание совместно с работником. Причем данная категория лиц получила, в том числе, право работать, даже не являясь гражданами государств-членов ЕС, а дети рабочих из государствчленов допускались к общему образованию и курсам профессионального обучения212. Как видим, в целях упрощения процесса интеграции со стороны государств-членов предпринимались отдельные попытки уравнения в правах собственных граждан и трудящихся-мигрантов путем наделения последних частью политических прав и введения целенаправленного социального обеспечения. Для выполнения положений данного акта государствами-членами назначались специальные государственные службы, проводящие расчеты имеющихся вакансий по специальному механизму. Центральные службы занятости государств-членов совместными усилиями с Комиссией обеспечивали изучение занятости или безработицы в рамках Сообщества. Вакансии, не заполненные трудящимися, являющимися гражданами данного государства, могли заниматься рабочими-мигрантами из других государствчленов. Такие вакансии предлагались, прежде всего, рабочим, постоянно проживающим на приграничной территории, так называемым фронтольерам. Да и службы занятости сами были вправе решать вопрос о возможности продолжения трудовой деятельности трудящимися-мигрантами, если это требовалось для бесперебойной работы предприятия213. А в целях достижения баланса между вакансиями и заявлениями на работу в рамках Сообщества государства-члены совместно с Комиссией проводили изучение всех возможностей предоставления приоритета своим гражданам при заполнении вакантных мест214. Для обеспечения тесного сотрудничества между государствамичленами в вопросах, касающихся свободы передвижения рабочих и их занятости, вводился Консультативный Комитет. В его состав входили по два представителя от правительства, профсоюзов и ассоциации предпринимателей каждого государства-члена. В обязанности членов Комитета входило исследование проблем свободы передвижения и занятости в рамках национальной политики, касающейся трудовых ресурсов215. Таким образом, координируя политику занятости на уровне Сообщества, Комитет оказывал помощь развитию экономики и улучшению баланса трудового рынка. В связи с постоянным процессом расширения Европейского Сообщества периодически появлялась необходимость в обновлении списков членов Консультативного Комитета. В этих целях был принят ряд Решений Совета, корректирующих исходный Регламент по вопросу состава Комитета, путем назначения новых и введения дополнительных членов в состав данного органа. Следовательно, нормативным актом устанавливалась основная институциональная структура, включающая Европейский офис для координации вакансий, Консультативный комитет и Технический комитет. Но нужно отметить, что не все рабочие попадали под действие данного регламента. Он не распространялся на рабочих, попадающих под статьи Договоров об учреждении Европейского сообщества угля и стали и Европейского сообщества по атомной энергии. Регламент также не затрагивал обязательств государств-членов ЕС, имеющихся в существующих или будущих двусторонних соглашениях с некоторыми неевропейскими странами и территориями216. Но в целях координации общей миграционной политики в рамках Сообщества регламент обязывал государства-члены предоставлять Комиссии заключенные между ними соглашения в области трудовых ресурсов217. Подобно Регламенту 38/64, Регламент 1612/68 включает статью, которая является явно исключающей для рабочих из третьих стран218. Однако путем принятия дополнительных нормативных актов было расширено применение статей 48 и 49 из Договора ЕЭС и мер, принятых для их выполнения (т.е. Регламента 1612/68) на определенные категории граждан третьих стран. Например, решением Совета французские граждане из Гвианы, островов Гваделупа, Мартиника получали право, как рабочие, на свободу передвижения на территории Европейского Сообщества219. Следует отметить, что в отсутствие единого миграционного законодательства ЕЭС государствами-членами заключались двусторонние договоры, регулирующие вопросы свободы передвижения работников в рамках Сообщества, основанные на установленных между государствами связях. Любое достигнутое в рамках ЕС соглашение, являясь результатом межправительственных переговоров, было исключающим (для граждан третьих стран). Это происходило вследствие разделения миграции внутри Сообщества, создавая «группу посвященных лиц» - граждан государств-членов, которые имеют право на привилегии в пределах европейского социального пространства и исключая «группу посторонних» - граждан третьих стран. Обеспечивая право свободного передвижения в рамках ЕС как для граждан Сообщества, так и третьих стран, происходило ужесточение законодательства, разрешавшего свободный въезд на территорию государствчленов. Таким образом, являясь одним из самых существенных решений в области миграционной политики ЕС, Регламент заложил основу для складывания образа «крепости Европы»220. Охватывая основные условия свободы передвижения рабочих в рамках Сообщества, Регламент 1612/68 до сих пор являлся одним из ключевых нормативных актов законодательной базы Европейского Союза по вопросам миграции. Постепенно, по мере развития Сообщества, в него вносились отдельные изменения. Одним из последних является введение в сотрудничестве с Техническим комитетом с 2003 г. Единой информационной системы европейского офиса координации. В сферу деятельности офиса вошло проведение анализа географической и профессиональной подвижности, формулировка последовательного подхода и соответствующих мер по продвижению сотрудничества и координации между государствамичленами221. Таким образом, принятый в 1968 г. Регламент был взят Советом за основу в своей дальнейшей нормотворческой деятельности. Для выполнения закрепленных Регламентом Совета 1612/68/ЕЭС мер об отмене ограничений на передвижение и проживание в пределах Сообщества для рабочих из Государств - членов ЕС и их семей была принята Директива Совета 68/360/ЕЭС от 15 октября 1968222. Данный документ предусматривал порядок отмены ограничений на свободу передвижения и проживания граждан государств-членов и членов их семей на территории Сообщества.

Перемещение граждан и членов их семей из одного государства-члена на территорию другого осуществлялось в безвизовом режиме, путем предъявления паспорта или удостоверения личности, где в то же время указывалось гражданство предъявителя. Причем во избежание проблем с законным выездом из страны паспорт был действителен в течение не менее пяти лет223. Согласно постановлению Регламента 1612/68/ЕЭС, взятого за основу при выработке данной Директивы, гражданам государств-членов выдавался специальный документ - «Вид на жительство». Следует отметить, что работнику, планирующему находиться в данном государстве от трех месяцев до года, выдавался временный вид на жительство. Действие такого разрешения ограничивалось ожидаемым сроком работы, указанным в документе, подтверждающем прием на работу224. Определенным категориям работников вообще не требовалось получения вида на жительство: работники по найму, срок контракта которых был менее трех месяцев;

сезонные рабочие;

фронтольеры225. Вместе с тем если работник оказывался временно безработным как вследствие временной нетрудоспособности из-за болезни или травмы, так и вследствие вынужденной безработицы, то в этом случае вид на жительство у него не изымался226. Наряду с этим, членам семьи, не являющимся гражданами государствачлена, также выдавался документ, разрешающий проживание вместе с работающим родственником. Разрешение имело силу, аналогичную виду на жительство227. Действуя на территории выдавшего государства-члена в течение как минимум пяти лет, вид на жительство автоматически возобновлялся228. Для получения вида на жительство от работника требовалось предоставление некоторых обязательных документов: а) документа, с которым он прибыл на территорию государства;

b) подтверждения приема на работу со стороны работодателя или сертификат о работе по найму. Для членов семьи работника были нужны несколько иные бумаги: а) документ, с которым они прибыли на территорию;

b) документ, подтверждающий их родственные связи;

с) документ, удостоверяющий, что они являются иждивенцами работника стране. или Оба что они проживают документа совместно в соответствующей последних выдавались компетентным органом власти государства, в устойчивой правовой связи с которым они находились, или государства, из которого они прибыли229. В результате анализа документальной базы в процессе формирования свободы передвижения трудящихся в рамках ЕС можно выделить первый этап, проходивший в период с 1957 по 1968 гг. В течение первой стадии - с 1957 по 1964 г. - граждане государств-членов получили приоритет в свободе передвижения перед гражданами третьих стран. Роль Комиссии ЕС на этой стадии была ограничена. Она действовала как обслуживающая организация, распространяющая информацию, связанную с условиями на рынке труда в государствах-членах и помогающая разрешению конфликтов между ними. Причем при выполнении с своих обязанностей КЕС должна состоящим была из консультироваться Консультативным комитетом, представителей рабочей силы, управления и производства и Техническим комитетом, состоящим их правительственных представителей. Вторая стадия соответствует периоду между 1964 и 1968 гг. Деятельность КЕС ограничивалась гарантированием выполнения принятых на уровне Сообщества нормативных актов. Но эта исполнительная деятельность была разделена с Консультативным и Техническим комитетами, созданными для этих целей. Рассматривая процесс постепенного перехода к свободе перемещения внутри Сообществ, можно утверждать, что к 1968 г. он был завершен. Вместе с тем свобода передвижения в рамках ЕС распространялась только на граждан государств-членов. Исключение рабочих из третьих стран подразумевало, что миллионы рабочих из Греции, Турции, Югославии и других государств останутся под влиянием национального законодательства государств-членов ЕС. При этом граждане третьих стран сталкивались с двойной дискриминацией и были вынуждены конкурировать с местными рабочими на не выгодных для себя условиях230. Итак, принятыми в течение переходного периода нормативными актами гарантировалось осуществление прав трудящихся-мигрантов из государств-членов ЕС наравне с гражданами принимающего государства. Это, прежде всего, включало отсутствие дискриминации на основании гражданства в условиях найма и работы, в частности, вознаграждения, увольнения, безработицы, восстановления на работу и повторного найма. Получив возможность не только участвовать в профсоюзах, но и занимать руководящие должности, трудящиеся-граждане других государств-членов приобрели часть политических прав. Работа по координации национального законодательства в области миграции не прекращалась. Комиссия и Совет ЕЭС продолжали принимать отдельные законодательные акты (директивы, регламенты и др.) по правам рабочих-мигрантов и членов их семей. Очередным документом, расширяющим права граждан государств-членов ЕС в этой сфере, является Регламент Комиссии (ЕЭС) № 1251/70 от 29 июня 1970 о праве работников оставаться на территории государства - члена после прекращения трудовой деятельности в данном государстве231. В нем содержался перечень лиц, которым разрешалось остаться на постоянных государства-члена. Непосредственно положения началах на территории данного Регламента распространялись на граждан государств-членов, работающих по найму и членов их семей, определенных Регламентом Совета 1612/68/ЕЭС о свободе передвижения работников в Сообществе232. Прежде всего, право остаться имел работник пенсионного возраста, проживавший в данном государстве на протяжении, по крайней мере, трех лет и работавший в течение последних 12 месяцев, т.е. обеспеченный пенсионным пособием. Также вид на жительство получали инвалиды труда, проживавшие на территории государства в течение двух лет, и трудящиеся, проживающие три года в одном государстве-члене и ведущие трудовую деятельность в другом233. Итак, здесь речь идет о возможной смене постоянного места жительства для рабочих уже после окончания срока контракта, а также для членов их семей даже после смерти работника (если смерть была результатом производственной аварии или профессионального заболевания). Это, возможно, могло быть обусловлено либо поиском новой работы, в большей степени отвечающей запросам трудящегося-мигранта, либо выходом его на пенсию и нежеланием возвращаться в родную страну. В любом случае у работника появлялось право остаться в государстве-члене после окончания трудовой деятельности, а возможность реализации данного права обеспечивалась вышеназванной Директивой. Таким образом, данная Директива явилась очередным этапом на пути формирования единого миграционного пространства в рамках Сообщества. Со временем принимался ряд нормативных актов, действие которых распространялось постепенно на различные категории граждан государствчленов ЕС. Но предпринимаемые первые шаги по регламентации свободы передвижения и проживания на территории Сообщества не носили еще систематического характера. По мере появления отдельной проблемы государства-члены пытались найти приемлемые пути ее решения. С принятием в 1973 г. Великобритании, Ирландии и Дании в Европейские Сообщества право на свободу передвижения распространялось на граждан новых государств-членов. Происходили постепенное налаживание инструментов и координация действий государств-членов в сфере миграционной политики. Одним из таких актов является Решение Совета Европейского Сообщества от 1 января 1973, регулирующее документы относительно вступления новых государств - членов в Европейское Сообщество234. Для гарантированного функционирования единого рынка необходимо осуществление одной из свобод – свободы движения услуг. В этих целях государства-члены постепенно отменяли ограничения на передвижение и проживание граждан одного из государств-членов, направляющихся на территорию другого государства-члена для осуществления индивидуальной трудовой деятельности. С этой целью была принята Директива Совета 73/148/EEC235. Принятый документ гарантировал отмену ограничений на свободу передвижения и проживания с возможностью предоставления и получения услуг для граждан государств-членов. Под действие данного акта независимо от гражданства подпадали, кроме самих трудящихся, их супруги и дети моложе двадцати одного года. Кроме близкого семейного круга включались родственники по восходящей или нисходящей линиям, а также их супруги, являющиеся иждивенцами236. Но следует отметить некоторые отличия в допуске различных категорий граждан. Если трудящимся из государств-членов разрешался въезд без визы, то данное правило не применялось к членам их семьи, не являющимся гражданами государства-члена. Таким родственникам требовалось специальное разрешение237. Право трудящихся на проживание на территории принимающего подтверждалось специальным документом видом на жительство, действительным в течение пяти лет и подлежащим автоматическому возобновлению. В данном вопросе члены семьи уравнивались в правах с работником, и им выдавался аналогичный документ238. Таким образом, анализ принятой Директивы подтверждает, что реализация свободы предоставления услуг была подчинена тем же принципам, что и свобода передвижения. В вопросах допуска на свою территорию трудящихся государства Сообщества подчеркивали различие между гражданами и не гражданами государств-членов, продолжая реализовывать принцип исключающей политики в отношении граждан третьих стран. Интерес к числу и условиям проживания иммигрантов из третьих стран относят к началу 1970-х гг., когда иммиграционный поток составлял примерно 700.000 рабочих в год. Согласно цифрам, предоставленным Комиссией, в период с конца 1960 по начало 1970 гг. общее количество иностранного населения, живущего в ЕС, было 6.743.100 человек. Из них 4.714.900 (около 70 %) были граждане третьих стран. Несмотря на высокий уровень иностранных трудовых потоков и значительное число граждан третьих стран, проживающих в ЕС в начале 1970-х, не было никакой попытки ни со стороны Комиссии, ни со стороны Совета развивать общую иммиграционную политику Сообщества239. Разрешая гражданам государств-членов для осуществления трудовой деятельности передвигаться в рамках Сообщества вместе с семьей, вводится их социальное обеспечение. Примером тому может быть Регламент ЕЭС № 1408/71 от 14 июня 1971 о применении схем социального обеспечения к трудящимся и их семьям, перемещающимся в пределах Сообщества. Принятый годом позже Регламент устанавливал процедуру осуществления предыдущего Регламента240. Таким образом, в целях успешной интеграции мигрантов и членов их семей в новое для них общество вводилось социальное обеспечение трудящихся-мигрантов. А вышеозначенные документы, получив ряд дополнений и изменений, стали основными в решении вопросов социального обеспечения трудящихся-мигрантов и членов их семей, передвигающихся и проживающих в Сообществе. В число приоритетных направлений Совет включил действия, направленные на улучшение условий обеспечения свободы передвижения работников, касающихся, в частности, приема и образования детей. У детей трудящихся-мигрантов из государств-членов появилось право получения соответствующего образования, включая изучение языка принимающего государства. Эти меры принимались в целях интеграции детей в образовательную среду и школьные системы принимающего государства. Реализуя право, предусмотренное договором об учреждении ЕЭС, на принятие директив и регламентов в целях поэтапной координации мер, направленных на осуществление свободного движения трудящихся в рамках Сообщества, была принята Директива Совета 77/486/EEC от 25 июля 1977 об образовании детей мигрирующих рабочих241. Принимающее государство в сотрудничестве с государством происхождения обязано было обеспечить изучение родного языка и культуры242. При этом Комиссия строго следила за выполнением принятых мер. Таким образом, в рамках нормативных актов Сообщества, принимающие государства обеспечивали ускорение и облегчение процесса интеграции трудящихся из государств-членов ЕС. Данное направление стало основной составляющей формирования миграционной политики ЕС с середины 70-х годов. Перемещение граждан и членов их семей между государствами-членами осуществлялось в безвизовом режиме, путем предъявления паспорта или удостоверения личности. У трудящихся, получивших вид на жительство, появлялась возможность привезти свои семьи и, соответственно, претендовать на жилье в принимающем государстве, причем родственники получали право на ведение трудовой деятельности. Больше всего заботы было проявлено в отношении детей трудящихся-мигрантов, которым открывалась дорога к образованию и курсам профессионального обучения. Следовательно, «второе поколение» имело преимущества в обучении и проживании. Таким образом, в целом принятое законодательство являлось лояльным по отношению к лицам, охватываемым его действием. Вводимые новшества можно объяснить тем, что государства-члены ЕС в лице данной категории граждан видели новую рабочую силу, причем подготовленную частично или полностью в собственных странах. Отдельные исследователи даже склонны отмечать, что политика воссоединения семей, активно проводимая национальными государствами с середины 70-х гг., была нацелена на среднесрочное планирование западноевропейского рынка труда243. Хотя по специальному механизму расчета вакансий при заполнении свободных мест предпочтение отдавалось национальным гражданам или фронтольерам, дети иммигрантов представлялись важным ресурсом для определенных секторов трудового рынка, отвергнутых более образованной западноевропейской молодежью. Одной из целей создаваемых в 50-е гг. ХХ века Сообществ являлось обеспечение гражданам государств-членов свободы передвижения в целях трудоустройства в других странах-участницах. Введение свободы передвижения внутри ЕС происходило на основе национальности и равного обращения. В результате отмечается появление европейской идентичности, направленной против граждан третьих стран, а также предотвращение непредвиденных миграционных потоков внутри ЕС и введение межправительственных процедур в отношении граждан третьих стран. Введение свободы передвижения внутри ЕС на основе национальности отдельными начальной исследователями формы даже интерпретируется гражданства244. как появление европейского Происходившее противопоставление граждан и не граждан государств-членов Сообществ подразумевало исключение граждан третьих стран, лишение различных социальных привилегий, связанных с новым социальным статусом. В результате функционирования введенного принципа равного обращения в отношении граждан других государств-членов перестали работать стимулы более низкой зарплаты и социальной защиты. В результате предприниматели оказались ограничены рабочей силой собственного государства и третьих стран. Интенсификации межгосударственных перемещений внутри ЕЭС не произошло. Так, если за период 1958-1961 гг. 60% всех разрешений на работу было выдано в государствах-членах рабочим из стран ЕЭС, то за 1966-1969 гг. – только 30%, а за 1970-1979 гг. – 26%245. С 1963 г. уроженцы стран ЕЭС составляли менее 1/3 всех новых иностранных рабочих, регистрируемых в Сообществе. С полной уверенностью можно говорить о снижении экономической миграции между государствамичленами ЕЭС. После введения права на свободу передвижения в 1968 г. не произошло никакого неожиданного крупномасштабного перемещения итальянской рабочей силы, которая в тот период составляла основу трудовых мигрантов в Европейском сообществе. Численность итальянцев в странах-членах снизилась с 50% в 1960 г. до 18% в 1973 г.246 Дополнительными факторами сокращения миграции рабочей силы внутри Сообщества являются также рост свободы торговли и уменьшение разрыва в оплате труда в результате экономического роста в Италии. В целом хотелось бы подчеркнуть, что создание Европейских Сообществ стало первой официальной попыткой формирования единого миграционного пространства и общего трудового рынка в рамках шести государств-членов. В результате анализа документов нами было выявлено, что со временем происходило постепенное расширение компетенции Сообщества. Отдельные вопросы регулирования миграционных потоков передавались под юрисдикцию законодательства сообщества. Но национальные полномочия в этом вопросе все еще сохранялись. Здесь правомерно утверждать, что основы миграционной политики были заложены договорами об учреждении Европейских Сообществ, хотя, прежде всего, эти договоры были нацелены на создание специальных условий, способствующих усилению торгового оборота между шестью первоначально подписавшими его сторонами. На основе учреждающих договоров Комиссией и Советом ЕЭС принимались нормативные акты, которыми четко регламентировалась свобода передвижения граждан государств-членов и членов их семей в рамках Сообщества. Государствами-членами принимались меры для имплементации их в национальное законодательство. Таким образом, велась координация действий, вводимых в соответствии с законом. Путем реализации специальных нормативных актов, принятых в 1960-е гг. в ходе строительства общего рынка, на территории ЕЭС были отменены ограничения на свободу передвижения для граждан государств-членов, которые осуществляли экономическую деятельность: трудовую («свобода движения работников»), предпринимательскую («свобода учреждения»), деятельность по предоставлению услуг («свобода движения услуг»). В результате общие (внутренние) границы Сообщества, т.е. границы между его государствами-членами, стали более открытыми для национальных граждан. В то же время пограничный контроль внутри ЕЭС сохранялся, хотя и был значительно упрощен - гражданам государств-членов, чтобы пересечь границу, стало достаточно предъявить свой паспорт или иное удостоверение личности, въездных виз более не требовалось. Свободное движение рабочих внутри ЕЭС было фактически достигнуто в 1968 году, еще до истечения установленного транзитного периода. Однако это право на передвижение осуществлялось в определенных рамках, позволяя государствам-членам ограничить движение некоторых категорий людей на основаниях общественной политики, общественной безопасности или здравоохранения. Но нужно отметить, что в данный период передвижение и проживание граждан третьих стран регламентировалось национальными государствами. Здесь правомерно говорить только о национальной миграционной политике государств-членов ЕС, которая оставалась в компетенции отдельных государств-членов. Изменение законодательства практически не затрагивало правового статуса не граждан. Нужно отметить, что вопросы миграции, в том числе нелегальной, предоставления виз и видов на жительство и прочие животрепещущие проблемы, находились в компетенции самих государствчленов. Допуск, проживание и работа трудящихся-мигрантов из третьих стран решался путем заключения двусторонних договоров между государствами-членами и третьими странами. Учреждающие договоры и нормативные акты, принятые на их основе, не затрагивают международных обязательств государств-членов, вытекающих из двусторонних договоров с третьими странами. Таким образом, законодательство перемещения труда сообщества становилось более детальным и гибким. В комплексе, эти меры были нацелены на создание общей политики иммиграции ЕС, но все еще национальный уровень преобладал. Потребность в иммигрантском труде все еще в значительной степени удовлетворялась на основе двусторонних соглашений между отправляющими и принимающими странами. Вопросы миграционной политики не регулировались основополагающими договорами в должной мере. Являясь прерогативой национальных правительств, миграционная политика ЕС заметно отставала от требований, выдвигаемых процессами интеграции. Это требовало принятия ряда решений на законодательном уровне, направленных на отмену существовавших ранее ограничений на передвижение и проживание как граждан стран Сообщества, так и рабочих из третьих стран. В указанный период развития законодательство Сообщества в области миграционной политики было ограничено нескольких принятием нормативных на базе актов, основополагающих договоров координирующих усилия национальных правительств в этой сфере. О наличии единой миграционной политики Европейского Сообщества говорить еще не приходится.

* * * Представленный материал позволил сделать вывод, что развитие интеграционных процессов в середине ХХ века стимулировало старые и вело к созданию новых миграционных потоков на территории европейского континента. Быстрый экономический подъем стран Европейского Сообщества во многом был обусловлен привлечением рабочих с бедной периферии Европы и трудящихся из бывших колоний. В этом контексте, каждая импортирующая трудящихся страна развивала свою миграционную политику, основываясь на привлечении временной трудовой силы. Концентрация иммигрантов в государствах-членах ЕС происходила под влиянием разнообразных факторов (юридических, социальных, экономических и т.д.), с учетом географического положения страны. Соответственно, государствам-членам приходилось прилагать различные усилия по ограничению миграционного потока. До начала 1970-х годов европейские страны не рассматривали возможность регулирования миграционных потоков граждан третьих стран как важную область формирования политики. Иммиграция не расценивалась обществом как серьезная потребностям политическая проблема и и, казалось, соответствовала экспортирующих импортирующих трудящихся стран. Принимающие государства, когда это было необходимо, использовали классические инструменты регулирования миграционных потоков. Прежде всего – это выдача разрешений на работу, которые использовались, чтобы остановить нежелательную иммиграцию. Важным элементом национальной политики в данный период являлось устойчивое, постоянно подчеркиваемое убеждение, что в Европе присутствуют только «временные иностранные рабочие». Таким образом, принимаемые государствами меры были направлены на регулирование вербовки трудящихся. Это были одномоментные меры, направленные на решение возникающих в связи с периодическими экономическими кризисами проблем. Вместе создание с тем западноевропейская интеграция в предусматривала рамках которого единого экономического пространства, отсутствуют преграды для передвижения ресурсов, в том числе рабочей силы. В результате, создание единого внутреннего рынка повлекло за собой тенденцию к гармонизации миграционной политики, осуществляемой в отношении граждан государств-членов Сообщества. Это подразумевало выработку на наднациональном уровне общих критериев, стандартов и направлений деятельности в этой области, ставших частью национального законодательства. После принятия на основе учреждающих договоров ряда законодательных актов в русле основных направлений миграционной политики Сообщества, регулирование экономической миграции граждан государств-членов получило развитие на наднациональном уровне. Но полученное национальными гражданами право на свободное передвижение и проживание в любом из государств-членов не имело особого значения для активизации внутренних миграционных потоков. Вследствие выравнивания уровней экономического развития стран-участниц, интенсификации внутреннего перемещения не произошло. Основу миграционного потока составляли граждане третьих стран, регулирование передвижения которых оставалось в ведении государств-членов. Изменение курса миграционной политики западноевропейских государств, вызванное мировым экономическим кризисом 1973-1974 гг., было направлено на уменьшение, вплоть до прекращения, внешней трудовой иммиграции, сокращение численности «лишних» иностранцев, а также интеграцию, проживающих в Сообществе на законном основании. Однако общий миграционный поток не был остановлен. Он получил новые составляющие и к концу десятилетия принимающими государствами уже не мог делаться акцент исключительно на трудовом перемещении. В общем миграционном потоке превалировали лица, прибывающие по линии воссоединения семей, политическим мотивам, а также нелегальные иммигранты. Неуспешными оказались также меры, направленные на сокращение численности иностранных граждан в государствах-членах: иммигранты не желали возвращаться в собственные страны, которые также были охвачены мировым экономическим кризисом. Вместе с тем одним из результатов процесса западноевропейской интеграции и в целом мирового социально-экономического развития стал растущий разрыв в уровнях благосостояния населения Европы и государств «третьего мира». Следствием этого стало усиление влияния притягивающевыталкивающих факторов, что неизбежно привело к росту миграционного давления, бросив вызов способности стран Западной Европы управлять своими границами.

ГЛАВА II. РОЛЬ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В РАЗРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА 2.1. Возникновение и деятельность межправительственных групп по выработке основных направлений миграционной политики ЕС Одной из самых важных тенденций в развитии политики Европейского сообщества в 1980-е гг. стало увеличение числа партий и движений правого крыла, которые были восприняты как угроза законным политическим режимам. В отличие от инерции и нежелания 70-х гг., на фоне центробежных тенденций начала 80-х гг. правительства государств ЕС показали более высокий уровень деятельности и готовности к сближению иммиграционной политики. Одним из главных возникающих вопросов являлось определение степени, до которой государства-члены Евросообществ пожелают развивать объединенную в пределах Союза миграционную политику. Учреждение свободы передвижения внутри ЕС способствовало временной активизации деятельности Комиссия ЕС (КЕС) по подготовке законопроектов, направленных на решение отдельных аспектов миграционного вопроса. Так, в 1973 г. КЕС предложила программу действий, которая призывала к усилению межправительственного сотрудничества по формированию иммиграционной политики в отношении граждан третьих стран и борьбе с незаконной иммиграцией. Хотя при этом не уточнялся механизм консультаций и сотрудничества. Таким образом, несмотря на сопротивление государств-членов, КЕС стремилась к установлению надправительственных структур. По мысли КЕС сближение политики должно было сделать более эффективной борьбу против незаконной иммиграции и облегчить достижение полной занятости247. Но внесенное КЕС предложение не получило своего развития на наднациональном уровне. Фактически до 1985 г. КЕС не выдвигала более инициатив. Но и внесенное нашло в г.

предложение о необходимости Опираясь на продвижения статьи ЕЕА, сотрудничества и консультаций между КЕС и государствами-членами не поддержки среди последних248. подтверждающие права государств-членов ЕС принимать необходимые меры для управления иммиграцией и борьбы с терроризмом, государства-члены на время обезопасились от вторжений КЕС. Действительно, мысли государствчленов были направлены на поддержание национального контроля над иммиграционной политикой, а не на утверждение необходимости гармонизации национальной политики стран ЕС. В это время Комиссия ЕС показала большее понимание пределов редактирования политики, когда вице-президент Марин в своем сообщении заявил, что тонкий характер проблемы иммиграции сделал Комиссию больше знающей о потребности достижения соглашения с различными государствами-членами так, чтобы любое предложение, которое будет сделано, вело к продвижению, а не отклонению249. Как ни странно, но данное положение получило поддержку Европейского Парламента, который призвал к выравниванию иммиграционной политики государств-членов при объединении внутреннего рынка, но воздержался от определения структуры, в рамках которой это должно проходить. Таким образом, к концу 1970-х гг. КЕС имела отдельные неудачные попытки установления компетентности в вопросах иммиграционной политики. В то же время казалось, что страны Сообщества уходили от консультаций в рамках общей структуры. Нежелание государств-членов отдавать под юрисдикцию Сообщества вопросы, которые относятся к национальному суверенитету, вело к постепенному углублению межправительственного сотрудничества по вопросам миграционной политики, избегая институтов Европейского Сообщества и их законодательных процедур. Межправительственные соглашения, заключаемые между государствами-членами Сообщества, регулировались международным правом и не использовали институты ЕС для их интерпретации или реализации. Но зачастую, однако, такие соглашения охватывали сферы деятельности, лежащие в рамках компетенции Сообществ и те сферы, по которым шла разработка политики. Одним из существующих препятствий на пути формирования единой иммиграционной политики ЕС, наряду с продолжающимися спорами о целях Сообщества в отношении средств управления границей и о компетентности Сообщества, являлось множество технических групп и форумов, среди которых было раздроблено обсуждение текущих проблем. Имелось, по крайней мере, четыре главных. ТРЕВИ группа, в составе министров внутренних дел государств-членов, сконцентрировалась на проблемах внутренней безопасности и преступности, Моментальная включая группа по регулирование иммиграции в иммиграции, визовую политику, пограничный контроль, противодействие распространению занималась наркотиков. проблемами иммиграции, убежища, законодательства отношении иностранцев и средств управления границей. «Юридическое сотрудничество» специализировалось на оказании судебной помощи. Совет министров разрабатывал директивы по огнестрельному оружию, боеприпасам и защите секретности. И это ни в коем случае не полная картина250. Целый ряд разнообразных проблем рассматривался в рамках других форумов. Чтобы обеспечить некоторую организационную инфраструктуру и координацию в работе всех этих групп, Европейский Совет в 1988 г. установил группу национальных координаторов251. Создание и работа разнообразных межправительственных групп, безусловно, являлись важным шагом на пути объединения усилий стран-участниц ЕС на общеевропейском уровне. Необходимо отметить, что координация миграционной политики на межправительственном уровне не предполагала приведения законодательств в данной области к единому стандарту. Нельзя не согласиться с тем, что определить такой стандарт достаточно сложно. Но государства-члены Сообщества решили пойти на подобный шаг.

В этой связи весьма показательным стало подписание Единого Европейского Акта. Принятый в результате ряда проведенных межправительственных встреч и переговоров в 1986 г. Единый европейский акт (ЕЕА) стал очередной важной вехой на пути расширения европейского политического сотрудничества и создания Европейского Союза. Он предусматривал частичное изменение основополагающих Парижского и Римских договоров путем расширения полномочий Комиссии ЕС, консультативных полномочий Европарламента и увеличения числа случаев, в которых решения Совета министров должны были приниматься не консенсусом, а большинством голосов. Принятый акт узаконил европейское политическое сотрудничество как часть единого Европейского сообщества и поставил задачу к 1992 г. создать в Европе единое пространство без внутренних границ, в рамках которого было бы обеспечено свободное движение товаров, рабочей силы, услуг и капиталов. Для реализации поставленной цели вводилась программа «Европа 1992». В результате Единый европейский акт стал неким переходным этапом в процессе формирования общего рынка в процессе западноевропейской интеграции. А цели, установленные в документе, представляли только предварительный шаг к существующей перспективе, а не прыжок вперед к созданию Европы «людей». Посредством принятия ЕЕА в учредительные договоры были внесены некоторые изменения, касающиеся упразднения препятствий на пути передвижения и предоставления услуг гражданами на территории ЕЭС. Совет получил право распространять действие отдельных положений на граждан третьих стран, поселившихся в Сообществе и оказывающих услуги252. По сравнению с Римским договором Единый европейский акт не вносил нового в условия свободного передвижения лиц. Однако политическая декларация правительств государств-участников гласила, что государства-члены развивают сотрудничество с целью способствовать свободному движению лиц, не затрагивая, в частности, вопросы въезда, движения и пребывания лиц из третьих стран253. Таким образом, страны Сообщества ясно давали понять, что свою иммиграционную политику они намереваются формировать самостоятельно. В целом Единый европейский акт способствовал активизации процессов интеграции, заложил предпосылки для перерастания межгосударственного сотрудничества в более тесный экономический, валютный и политический союз, а также создал правовую основу для перехода к новому, более высокому уровню сотрудничества государствчленов – к созданию Европейского Союза. Контекст, в котором проходило обсуждение проблем миграционной политики, быстро изменялся – теперь практически каждая встреча государств-членов на высшем уровне рассматривала различные аспекты иммиграционной проблемы. Межправительственные структуры приняли новый импульс после принятия ЕЕА. Вместе с тем межправительственность, по существу, была связана с принципом национальности, интеграции что сделало и перед формы позволило лицом межправительственного государствам-членам Вскоре быстрого сотрудничества избежать достаточными политики ЕС решили повышающихся центробежных социальных тенденций. несколько государств-членов по формированию практически, миграционного посредством заключения отдельных договоров, предпринять попытку более продвижения единого пространства и снятию контроля на внутренних границах. Но они не предвидели, насколько трудно будет быстро снять контроль на внутренних границах, договорившись обо всех проблемах, прежде чем такой контроль мог быть снят. Подписание двух основополагающих документов Шенгенского Соглашения «Об отмене контроля на общих границах» и Конвенции о применении Шенгенского Соглашения, - составивших основу правовой базы, регламентирующей свободу передвижения в рамках Евросоюза, стало одним из главных достижений межправительственных переговоров. Первое Шенгенское Соглашение было подписано 14 июля 1985 г. между правительствами стран Бельгии, Нидерландов, Люксембурга, Франции и Германии254. Оно выросло из Саарбрюкского договора, заключенного двумя годами ранее между Францией и Германией в целях отмены контроля на своих внутренних границах. Соглашение является небольшим документом, состоящим из преамбулы и тридцати трех статей, объединенных в два раздела. Каждый из разделов содержал собственные задачи и имел различные сроки реализации. Договор охватывал меры, принимаемые государствами-участниками в краткосрочном плане, по упрощению автодорожных перевозок, пересечению границ на любом автомобильном транспорте. Второй раздел устанавливал долгосрочные меры, принятие которых предполагалось с 1 января 1990 г. Они включали гармонизацию законодательства в области передвижения лиц, а также принятие дополнительных мер по охране безопасности и созданию препятствий для нелегальной иммиграции граждан третьих стран. Необходимо отметить, что одной из особенностей первого Шенгенского договора является рамочный характер принятого нормативного акта. Государства, его подписавшие, «прилагают усилия», «стремятся», «рассматривают возможность» для выполнения поставленных задач. Вместе с тем Шенгенское Соглашение является первым звеном в цепи документов, обеспечивающих свободное передвижение лиц, товаров и услуг в рамках Сообщества. Он послужил основой для подписания следующего документа, являющегося главным правовым источником Шенгенского процесса – «Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1986 г….»255. Конвенция была подписана государствами-участниками первого Шенгенского соглашения в 1990 г. Принятие Конвенции предполагалось годом раньше, но государства– участники, постепенно принимая меры, предусмотренные первым разделом Шенгенского Соглашения, медлили с окончательным решением по открытию границ. Тем не менее так называемое Второе Шенгенское соглашение было подписано. Конвенция являлась более пространным документом, содержащим 142 статьи, объединенные в восемь разделов. Первоначально ее участниками стали пять стран, подписавших первое Шенгенское Соглашение – государства союза Бенилюкс, Франция, Германия, а также Италия. Несомненным достижением принятого документа стало рассмотрение основной включенной терминологии, употребляемой в Конвенции. Здесь формулируются и раскрываются важнейшие понятия, такие, как внутренние и внешние границы, третье государство, иностранец, пограничный контроль, перевозчик, вид на жительство, а также основные понятия, касающиеся вопросов о предоставлении убежища. Так, например, во избежание столкновений и путаницы между законодательством Сообщества и Шенгенских соглашений граждане государств-членов были исключены из определения иностранцев256. Безусловно, унификация столь важных понятий оказала существенное воздействие сотрудничества на успешность дальнейшего а также межправительственного государств-членов, формирование общей политики ЕС по насущным вопросам. Основная цель Конвенции состоит в отмене проверок на внутренних границах договаривающихся сторон. Компенсация отмены внутреннего пограничного контроля происходила путем установления однородного уровня контроля и однородных условий въезда на внешних границах. Но цель однородности, провозглашаемая в тексте Конвенции, достигалась с учетом потребностей национальной политики. Государства-члены в исключительных обстоятельствах, по гуманитарным соображениям, в национальных интересах или на основании международных обязательств, имели право отступить от отдельных принципов Шенгенских соглашений257, в том числе введенных принципов однородной визовой политики. Данной возможностью, например, впоследствии воспользовалась Франция, временно восстановившая пограничный контроль со странами Бенилюкс. Причиной этому послужила либеральная политика Нидерландов в отношении наркотиков. Несомненно, наиболее эффективным и универсальным методом регулирования иммиграционного потока является введение унифицированных въездных документов для всех государств Евросоюза. Этот вопрос и стал ключевым пунктом Шенгенского соглашения. Поскольку наличие визы являлось главным инструментом пограничного контроля, Конвенцией устанавливался принцип общей визовой политики258. В связи с этим выявилась необходимость их унификации. Фактически предусмотренный договором механизм предполагал поэтапное достижение однородности в этой области, направляя национальную политику в русло общей политики ЕС. До введения единой визы Конвенцией предусматривалось признание национальных виз договаривающихся сторон. В отношении граждан третьих стран вводился общий визовый режим, отступление от которого разрешалось в исключительных случаях. Введенная единая виза – туристическая или транзитная – выдавалась консульством страны въезда на срок до 3 месяцев259. Причем ее действие распространялось на территорию всех государств Шенгенского пространства260. Таким образом, все иностранцы, обладавшие Шенгенской визой, получили возможность свободно путешествовать по территории Шенгенской области. Но, пересекая внутренние границы, они были обязаны в течение трех рабочих дней сообщать властям о своем прибытии261. Обладая национальной визой, видом на жительство или временным разрешением на пребывание, иностранцы также имели право в период действия данных документов свободно перемещаться по территории других договаривающихся сторон. Но срок передвижения ограничивался тремя месяцами262. В то же время, при наличии национальной визы, выданной для перемещения по территории только одной страны, граждане третьих стран получили возможность перемещаться только в пределах ее границ, не имея возможности выезжать в другое государство Шенгенской зоны. Итак, Шенгенской Конвенцией регламентировалось применение только краткосрочных виз для граждан третьих стран. Для долгосрочного пребывания в стране иностранцам предусматривалась выдача национальных виз, согласно законодательству принимающей стороны263. Формулировка статьи ясно показывает, что достигнутое межправительственное соглашение носило ограниченный характер, оставляя регулирование основной части визового вопроса национальным государствам. На основе статей Шенгенской Конвенции применяемые на территории Сообщества визы можно разделить на четыре категории: единая виза для краткосрочного пребывания, единая транзитная виза, национальная виза для долгосрочного пребывания, виза с ограниченной территориальной сферой действия. Как видно из приведенного перечня, визы первой и второй групп являются едиными (шенгенскими), дающими право находиться в любой из стран Шенгенского пространства, остальные – национальными. Для граждан государств-членов не существовало никаких препятствий в передвижении между государствами Шенгенской области. С момента вступления в силу данного документа и создания общей визовой политики существующие ранее ограничения на передвижение снимались. Полученная в результате принятия договора система мер по эффективному пограничному контролю и выборочному ограничению иммиграции, названная «политикой контролируемой иммиграции», была одобрена всеми странами-членами Шенгенской группы в качестве базы для совместных действий. Гармонизация законодательства государств-членов ЕС далеко не всегда проходила на либеральном основании. С одной стороны, был облегчен процесс передвижения между государствами-участниками, с другой, ужесточены меры, применяемые к нарушителям. Иностранцы, нарушившие условия пребывания или более не отвечающие им по каким-либо причинам, подлежали безжалостному выдворению из государства в страну происхождения или любую другую264.

Одним из самых спорных вопросов Шенгенской Конвенции является глава об ответственности государства за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Потребность в законодательстве по этому вопросу уже ощущалась и, строго говоря, не была связана с результатом отмены пограничного контроля. Главным принципом, лежащим в основе данной главы, является ответственность государства за выдачу разрешений на въезд ищущим Основное убежище265. возражение Определение состояло в статуса беженца у проводилось в соответствии с национальным законодательством и Женевской конвенцией. отсутствии государств-членов согласованных правил по признанию беженцев, что могло привести к нарушению Женевской конвенции. Но в то же время внесением в текст договора данной главы Шенгенская Конвенция обеспечивала основание для практической гармонизации национальных методов убежища. В результате активных консультаций, проводимых государствами по данному вопросу, была подписана Дублинская Конвенция. С ее принятием глава, посвященная ответственности государства за рассмотрение ходатайства об убежище, утратила силу. Вопросы полиции и безопасности, включающей принципы полицейского сотрудничества, взаимную правовую помощь по уголовным делам, содержит третий раздел Шенгенского договора, устанавливающий полицейское сотрудничество. Положения данной главы призваны дополнить и облегчить применение Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., а также иных договоров, заключенных ранее участниками данной Конвенции. Характерной особенностью движения людей через национальные границы является тот факт, что в большинстве случаев оно идет отдельно от потока товаров. Но это не относится к торговле наркотиками и оружием, т.к. их незаконный ввоз производится людьми. В этом случае отмена внутренних границ могла привести к потере национального контроля над этими проблемами. Поэтому Шенгенская Конвенция устанавливает минимальные стандарты законодательства по внутренней политике266. Определенная форма сотрудничества и информационного обмена была предусмотрена введением Шенгенской информационной системы (SIS) компьютерной системы для обмена информацией между полициями странучастниц. Конвенцией вводились общие правила по обмену персональными данными267, обмену данными в рамках полицейского сотрудничества268, а также В обмену данными относительно систему беженцев269 и в отношении о лицах, функционирования Шенгенской информационной системы270. информационную заносились сведения въезжающих в ЕС, которым была выдана виза, вид на жительство или временное разрешение на пребывание, а также информация об отказе или присвоении статуса беженца и допуске в страну. Заносимые в базу данные личного характера использовались только в рамках специализированных учреждений и не подлежали огласке. Следовательно, Договором обеспечивалась конфиденциальность полученных данных личного характера. Именно этот пункт Конвенции стал причиной задержки его реализации из-за технической сложности установления системы. По нашему мнению, комбинация общей визовой политики и функционирование базы данных, где зарегистрированы все те, кто рассматривается нежелательным в Шенгенской области, стала важным элементом на пути создания общей миграционной политики Сообщества. Но реализация Шенгенской Конвенции вела к осуществлению общей иммиграционной политики самым ограничительным способом. Это означало сокращение возможностей въезда в Западную Европу для граждан третьих стран. Вводимые ограничения оправдывались необходимостью предотвращения въезда в Шенгенскую область большего количества людей, чем установлено странами-участниками. Теперь претенденты должны были удовлетворять критериям всех подписавших договор стран. С применением Шенгенского соглашения впервые целая группа государств регламентировала процедуру проверки иностранцев, оформляющих въездную визу на территорию Сообщества. Однако страныучастницы оставили за собой некоторые права и на самостоятельные решения с учетом сложившихся традиций и национальных особенностей, но не противоречащих букве Шенгенского соглашения. Особое значение в данном вопросе приобрели организация обмена информацией и согласованность действий загранпредставительств стран. В первую очередь это касалось вопросов практической выдачи виз и решения возникающих при этом проблем. Предусматривался также обмен информацией о тенденциях политического и экономического развития в странах, выходцы из которых являются потенциальными иммигрантами. Итак, условия въезда на территорию одной из договаривающихся сторон – всего лишь сумма национальных условий. И однородность здесь не могла быть получена из-за национального характера концепции общественной безопасности. Этот вопрос решался посредством введения государствами-членами так называемого «черного списка», включающего перечень людей, которым отказано в допуске на основании национальных законов271, а с введением Шенгенской Информационной Системы список стал доступен всем членам Шенгенского пространства272. Принятием таких мер исключалась возможность проникновения нежелательных граждан на территорию Шенгенской зоны. Следовательно, с подписанием Конвенции в 1990 г. был сформирован базис Шенгенского процесса. Шенгенские соглашения содержали не все необходимые правила и процедуры для дальнейшего процесса гармонизации и сотрудничества. По многим пунктам требовалась разработка дальнейших правил осуществления, которые должен был установить Исполнительный комитет, сформированный в соответствии с Конвенцией. А в приложении к Конвенции стороны внесли список множества вопросов, по которым должно было продолжаться обсуждение. Таким образом, Шенгенские соглашения не ограничивались отменой средств управления на внутренних границах, а скорее составили структуру для дальнейшей гармонизации и строительства.

Несомненно, передвижение между данными государствами становилось намного проще, но пограничный контроль до конца не упрощался. На самом деле в процессе подготовки и реализации Конвенции существовало множество сложностей. Полное уничтожение контроля на границах подписавших его стран, предполагаемое в 1993 г., в ряде стран произошло только с 1995 г. Это было обусловлено необходимостью гармонизации законодательства стран-участниц в области миграционной и визовой политики, координации деятельности полицейских сил, налаживания работы Шенгенской информационной системы. Задержки с принятием необходимого законодательства стали причиной поздней интеграции в шенгенскую систему Италии. Только в 1997 г. Италия присоединилась к структуре контроля, определенной стратегическими интересами других государств – стран Северной Европы, - не получив при этом для себя особой выгоды. Необходимо напомнить, что Соглашения были приняты на межправительственном уровне, вне законодательных рамок Сообщества. Государства-участники Шенгенских соглашений параллельно являлись еще и членами Европейского подход, Сообщества. определяющий Во избежание совместимость столкновений статей с Шенгенской Конвенции с законодательством Сообщества был необходим осторожный законодательством Сообщества273. С принятием новых межправительственных соглашений все острее вставал вопрос о соотношении национального права государств-членов, международного права и правовых норм Европейского Сообщества. Международное и национальное право государств-членов как два различных типа правовых систем сосуществуют при нарастающем взаимовлиянии друг с другом. Право Европейского Сообщества развивается на стыке международного и внутригосударственного права: оно черпает свои истоки из права международного и имеет большое влияние на национальное право государств-членов ЕС, осуществляя его унификацию и гармонизацию. Таким образом, соглашения заключаемые по государствами-членами миграционных в ложились межгосударственные потоков между наднациональной регулированию государствами национальными основу миграционной политики Европейского Сообщества. Содержание, реализация и развитие всей нормативно-правовой базы и в том числе по миграционной политике, определялись основными принципами права Сообщества, среди которых превалировали принципы верховенства и прямого действия права ЕС. Принцип верховенства права означал приоритет права Сообщества над нормами национального законодательства государств-членов. А принцип прямого действия права ЕС - непосредственное применение права ЕС на территории государств-членов, действие норм права Сообщества без какой-либо трансформации в правопорядок государств-членов. В результате реализация вышеозначенных принципов правовой системы Евросоюза позволила избежать столкновений законодательства Сообщества и межправительственных договоров. Дальнейшее развитие Шенгена осуществлялось по нескольким направлениям. Во-первых, это географическая направленность расширения. Вскоре к странам, подписавшим соглашения, присоединились Италия, Испания, Португалия и Греция274. С вступлением новых членов в ЕС расширялся и круг стран-участниц Шенгенских соглашений. Дания, переосмыслив свою позицию, вместе с новыми государствами-членами ЕС Австрией, В Финляндией, результате Швецией присоединилась членов число к Шенгенской Конвенции275. принятия новых стран-участниц Шенгенских соглашений достигло тринадцати из пятнадцати членов ЕС. Вне рамок Шенгена остались государства, не присоединившиеся к Шенгенскому процессу, – Великобритания, Ирландия и Дания276. Одной из причин отказа Великобритании стало слабое развитие в стране института паспортного контроля за передвижением и проживанием людей. Ирландия же, связанная с Великобританией тесными историческими, экономическими и культурными узами, в том числе общим туристическим пространством, имеющим некоторое сходство с Шенгенским, не решилась пойти на разрыв существующих связей. Ирландия получила право участвовать в отдельных нормах Шенгенских достижений согласно Решению Совета, принятому в 2002 г.277 Правила «Шенгенских достижений», которые приобретают обязательную силу для Ирландии, — это главным образом нормы правоохранительной направленности, посвященные сотрудничеству государств-членов в борьбе с преступностью. Кроме того, в соответствии с принятым Решением Ирландия была подключена к Шенгенской информационной системе. Великобритания аналогичный шаг предприняла еще в 2000 г. 278 В то же время Исландия и Норвегия, не являясь членами ЕС, но входящие в созданный вместе с Данией, Финляндией и Швецией северный паспортный союз, присоединились к Шенгенской Конвенции. В целях сохранения безвизового пространства на севере Европы было принято решение допустить государства, не являющиеся членами ЕС - Исландию и Норвегию - к участию в Шенгенском процессе на правах ассоциированных членов, заключив с ними особый договор279. Но присоединение государства к Шенгенской конвенции не означало его автоматическое вхождение в Шенгенскую зону. Затянувшийся процесс ратификации и практические трудности, связанные с выполнением предварительных условий Конвенции, привели к тому, что функционировать она начала только с 1995 г. в отношении отдельных стран280. Таким образом, практическое создание и постепенное расширение Шенгенской зоны на основе Конвенции тем 1990 г. является следующим является самостоятельным по своей сути направлением развития Шенгенского процесса. Между Шенгенская Конвенция «рамочной», закрепляющей свод общих правил, на основе которых издаются расширяющие, уточняющие нормативные акты. Для реализации этой цели Конвенцией специально создавался Исполнительный комитет.

Следовательно, подготовка и принятие новых юридических норм, развивающих и дополняющих Шенгенские соглашения, является третьим направлением данного процесса. Результатом работы Исполнительного комитета явилось формирование широкого круга юридических норм, именуемых Шенгенскими достижениями (Schengen acquis)281. Прежде всего, они включают Шенгенское Соглашение «Об отмене проверок на общих границах» 1985 г., Шенгенскую Конвенцию 1990 г. о применении Соглашения 1985 г., а также договоры о присоединении новых государств к Шенгенским соглашениям и другие многочисленные нормативные акты282. Договор, предусматривающий гармонизацию мер по борьбе с нелегальной иммиграцией, включал подписание договоров о репатриации со странами донорами. В апреле 1991 г., например, было подписано соглашение между Шенгенскими странами и Польшей, обязывающее Польшу забрать нелегальных польских иммигрантов283. В то же время на уровне государствчленов национальными правительствами продолжали приниматься двусторонние соглашения со странами – источниками иммиграции и транзитными странами, в целях облегчения репатриации. Примером тому может служить договоры, подписанные в 1996 г. Италией с Албанией и Турцией284. В результате заключения Шенгенских соглашений и реализации межправительственных сформировалось договоров на территории Западной Европы единое Шенгенское пространство. Полученное пространство можно охарактеризовать двумя признаками. С одной стороны, это «прозрачность» внутренних границ, т.е. отсутствие личных проверок на границах, связывающих друг с другом государства-члены, с другой, введение единого визового режима на внешних границах, т.е. со странами, не входящими в Шенгенское пространство. Следовательно, главная цель, ради которой начался «шенгенский процесс», - достижение прозрачности внутренних границ, отмена погра ничных проверок, мешающих свободному передвижению граждан между странами Европейского сообщества, - была достигнута. Без этого невозможно существование европейского гражданства и функционирование единого внутреннего рынка. Однако следует заметить, что окончательно контроль с внутренних границ так и не был снят. Ему подвергались граждане третьих стран, не обладающие единой шенгенской визой. Не вызывает сомнения тот факт, что Шенгенские достижения играют очень важную роль в правовой системе ЕС. Сфера, охватываемая ими, традиционно относилась к исключительной компетенции государств, поскольку являлась основой национальной безопасности. Вместе с тем передача полномочий по регулированию этих отношений наднациональному органу стала, несомненно, значительным шагом вперед в деле европейской интеграции. С другой стороны, такая передача — весьма трудоемкий процесс, который требует много времени на согласование позиций. Особенно большие трудности возникают, когда дело доходит до реализации принятых положений на местах. Потому ЕС уделял большое внимание полноте выполнения государствами принятых на себя обязательств. Являясь изначально межправительственными договорами, находящимися вне рамок ЕС, Шенгенские соглашения оказали огромное влияние на процесс гармонизации миграционного законодательства государств-членов и складывание единой правовой базы в области миграционной политики в рамках ЕС. Посредством принятия договоров государствами-членами был сделан серьезный шаг к реализации идеи единого европейского пространства. Но в то же время наличие основных признаков Шенгенского пространства – «прозрачность» внутренних границ и введение единого визового режима на внешних границах – позволяет говорить о возведении в Европе невидимой стены, отгораживающей некую крепость под названием «внутренняя Европа». Как точно подметил В.Швиммер, Генеральный секретарь Совета Европы: «С одной стороны, оно позволяет … без помех предаваться мечте о Европе без границ, путешествуя по суше, по морю и по воздуху без ограничений, без виз, а если бы не угроза терроризма, можно было бы сказать — и без паспортного контроля. С другой стороны, Шенген делает из Европы крепость, куда нет доступа без шенгенской визы. Валы и рвы сравниваются с землей на одной стороне, чтобы быть заново насыпанными и вырытыми на другой»285. Суть концепции «Крепость Европа» состоит в усилении внешних границ ЕС для обеспечения безопасности внутри «крепости». Получив развитие после заключения Шенгенской конвенции 1990 г., она постепенно трансформировалась в концепцию «Европа концентрических кругов», смысл которой сводится к обеспечению нескольких уровней безопасности и сотрудничества в самом ЕС и странах, граничащих с ним. Отдельные авторы даже склонны видеть в Шенгене отрицательный вклад в развитие открытой иммиграционной политики ЕС. Так, английский исследователь М.Угер отмечает, что из-за акцента на исключении нежелательных иностранцев и смешения иммигрантов с терроризмом и торговлей наркотиками и т.д. Шенген способствовал усилению расистских и ксенофобских настроений среди граждан государств-членов ЕС286. Здесь немаловажную роль играли европейские СМИ и национальные политики, которые, намеренно преувеличивая численность присутствующих в стране иммигрантов, умело играли на настроениях граждан. Так, например, в течение 1980-х годов французы полагали, что большинство иммигрантов приехали из Северной Африки. Фактически же североафриканцы никогда не составляли большинство и до конца десятилетия были превзойдены по численности португальцами. Точно так же иммигрантская проблема в Германии часто виделась в большой численности присутствующих иммигрантов из Турции. На самом деле только одна треть иностранных резидентов была родом из Турции, и их число не увеличивалось в течение всего десятилетия. Наконец, единственная наибольшая группа иностранцев в Великобритании всегда была ирландской, хотя проживающие пакистанцы являются центром внимания287. В целом нужно отметить, что иностранное население к тому времени являлось важным демографическим фактором и неотъемлемой частью западного общества. Так, У.Р. Брубейкер отмечает, что уже в конце 1980-х годов «долгосрочные иностранные переселенцы стали полноправными участниками социальной и экономической жизни»288. Так, например, количество выходцев из Турции от числа всех иностранцев в ФРГ с начала 70-х выросло с 13% до 33 % в 1980 г.289 Во Франции в 1982 г. насчитывалось 805,3 тыс. человек алжирцев, 492,7 тыс. – марроканцев, 212,9 тыс. – тунисцев, являющихся основными группами иммигрантов290. В ФРГ лидировали турецкие и греческие граждане, а также граждане бывшей Югославии и Италии, составившие 18%. В общем иммиграционном потоке в стране граждане ЕС составляли всего 25% иностранного населения291. В Великобритании среди иммигрантов ведущее место занимали выходцы из стран Содружества, которые до 1962 г. юридически являлись гражданами Великобритании. По данным на 1984-1986 гг., 4-6% трудоспособного населения Великобритании составляли иммигранты, что составляло около 1,5 млн. человек, из них 489 тыс. - индийцы. 375 тыс. выходцы из стран Карибского бассейна, 269 тыс. - из Пакистана и Бангладеш, остальные китайского, нужно африканского отметить, что или арабского происхождения292. цветного населения. Необходимо напомнить, что до 1970-х гг. потребность в рабочей силе восполнялась в основном за счет трудящихся из европейских стран, не входящих в ЕС. На протяжении восьмидесятых годов доля европейской рабочей силы в общей массе международной миграции внутри ЕС снизилась. Так, например, исследования, проведенные во Франции в 80-е гг., показали, что половину ежегодного притока иностранных рабочих составили выходцы из стран ЕС, пользующиеся правом свободного движения, менее 10% - из Вообще отличительной особенностью иммиграции в эту страну является большая численность стран, традиционно поставляющих рабочую силу Франции (Алжир, Марокко, Португалия), остальные 40% прибыли из других стран, не входящих в ЕС293. Также немаловажным процессом является и изменение в их составе, происходящее в основном по линии воссоединения семей и за счет высокого коэффициента рождаемости. Вместе с тем рост ксенофобии был обусловлен наблюдаемым во второй половине 80-х годов увеличением иммиграции в государства-члены Сообщества. В начале 80-х гг. западноевропейским странам удалось отчасти стабилизировать миграционную ситуацию, добившись снижения миграционного потока. Основными принимающими странами являлись Германия и Франция, которые среди общей численности иммигрантов имели наиболее высокий процент граждан из третьих стран. Но вскоре нетто миграции, имеющее в 1982 и 1984 гг. даже отрицательные значения для Сообщества в целом, в период с 1985 по 1990 гг. поднялось с 300 тыс. до 1000 тыс. человек в год294. Основной составляющей этого увеличения являлась иммиграция около полумиллиона людей немецкого происхождения в Германию295 (из Восточной Германии и Восточной Европы до 1990 г., из Восточной Европы в 1990 г. и 1991 г.)296. Важно обратить внимание на то, что движение немцев из восточной в западную часть Германии, являвшееся наиболее значительным в 1989-1990 гг., с 1990 г. больше не являлось международным миграционным потоком, а расценивалось как часть внутреннего немецкого перемещения. В Люксембурге и Бельгии наблюдалось наибольшее количество граждан государств-членов ЕС. В южных государствах - Греции, Испании, Португалии, - а также в Ирландии пропорции граждан третьих стран были весьма низки. Согласно статистическим данным наибольший процент населения ЕС, проживающих в других государствах-членах, наблюдался среди граждан Ирландии (более 13,5%), Португалии (около 8%), Люксембурга (около 5%) и Греции (чуть меньше 4%). В остальных государствах ЕС эта цифра составила менее 2%. В общем миграционном потоке, в период 1990-1991 гг. европейцы составляли 45%, т.е. большую часть населения государств-членов Сообщества. Вторую по величине группу составляли африканцы и азиаты297. В общем миграционном потоке 40% иммигрантов являлись гражданами государств-членов ЕС. Более 65% иммигрантов являлись гражданами третьих стран, среди которых 35% составляли граждане других европейских государств, а 25% - не европейских стран. Внутренняя миграция граждан государств-членов находилась на порядок ниже миграции внешней. Несмотря на усиление интеграционных процессов в сфере торговли и капитала, потоки внутренней трудовой миграции в 1980-е гг. уменьшались. В общем иммиграционном потоке снижалась доля экономически активных людей. До 80-х гг. 80-90% иммигрантов являлись экономически активными, однако затем произошел сдвиг в сторону увеличения в их числе иждивенцев за счет увеличения семейной иммиграции. Все это ставило степень мобильности трудовых ресурсов намного ниже уровня реальной миграции в Европейском Сообществе298. К концу 1992 г. предполагалось устранение существующих формальностей для свободного передвижения на внутренних границах. В связи с этим Комиссией даже высказывалось мнение, что создание общего европейского рынка обострит иммиграционные проблемы299. Необходимость регулирования растущих миграционных потоков, включая решение визовых проблем, контроль внешних границ, репатриацию нелегальных граждан третьих стран и ограничение потока ищущих убежище, побудила государства-члены вернуться к дальнейшему изучению этих вопросов и обусловило появление специальной группы. В 1986 г. группой министров государств-членов на основе европейского политического сотрудничества и работы группы ТРЕВИ было принято решение о создании Специальной рабочей группы по проблемам иммиграции. Разработка принципов предоставления политического убежища и пересечения внешних границ Сообщества стала главной целью работы Специальной группы. Основным подписание рассмотрение Дублинская подавать достижением межправительственного государство, для в механизма, за работающего над проблемой свободного передвижения людей, стало договора, конвенция, определяющего о ответственное заявления предоставлении политического ограничения одно из убежища. притока предназначенная заявление принявшее претендентов на политическое убежище, предоставляла иммигрантам право соответствующее Государство, лишь государств на себя Евросоюза300. заявление, хотя в и брало обязательство его рассмотрения. Положения необходимыми предоставления Дублинской для политического конвенции, политики убежища, представлялись иммиграции в и реальности координации сфере оказались трудновыполнимыми. В процессе ее реализации государства, имеющие наиболее либеральное законодательство в области убежища, испытывали огромное давление со стороны притока ищущих убежище. Например, Германия, которая в 1993 г. вынуждена была ужесточить законодательство по беженцам. В результате процесс ратификации Конвенции затянулся на семь лет, и она начала действовать лишь с 1 сентября 1997 г. Взаимное признание виз, определение правил въезда и пребывания на территории Сообщества граждан третьих стран должна была обеспечить Конвенция о порядке пересечения внешних границ. В соответствии с Конвенцией иммигранты, проживающие на законном основании в одной из стран ЕС, должны были получить право находиться без визы в другом государстве Сообщества не более трех месяцев. Но выдача разрешения предполагалась лишь в том случае, если претендент мог доказать, что не ставит своей целью поиск работы. Учитывая трудности, с которыми сталкивались правительства отдельных стран при возвращении иммигрантов, было введено новое понятие «принимающей третьей страны». Это могла быть любая страна на периферии ЕС, через которую ищущий убежище попал на территорию государств-членов и куда он мог быть возвращен. Принятые меры должны были оказать помощь в идентификации и решении важных проблем. Однако Конвенция не была подписана всеми государствами-членами из-за ряда существовавших между ними разногласий301. Необходимо отметить, что в течение всего периода возрастания межправительственного сотрудничества, с середины 1970-х до начала 1990-х гг., Комиссия участвовала во всех встречах Специальной группы по вопросам иммиграции на уровне вице-президента КЕС. Однако роль, которую она играла, была все еще далека от той, к которой стремилась КЕС. Можно согласиться с исследователем М.Угур, утверждающим, что это была роль «эффективного брокера», когда государства-члены были не в состоянии достичь согласия между собой302. В этот период успех деятельности Комиссии ЕС был ограниченным. Соглашения, подписанные между государствами, являлись результатом работы межправительственного механизма и являлись исключающими для граждан третьих стран. Это произошло из-за разделения миграционной политики внутри ЕС, которая, создавая «группу посвященных лиц» - граждан ЕС, имеющих право на привилегии в рамках европейской социальной общности, исключала «группу посторонних» - граждан третьих стран. В результате межправительственная исключающая позиция, направленная против иммигрантов из третьих стран, стала результатом осуществления свободы передвижения на основе национальности303. Но вместе с тем, следуя за отдельными исследователями, нельзя утверждать, что основным структуры результатом стало работы чрезвычайной исключающей межправительственной формирование политики в отношении граждан третьих стран. Прежде всего, следует отметить, что основы такой политики были заложены учреждающими договорами, на основании которых проходило формирование миграционной политики Сообщества. С другой стороны, межправительственная структура позволила создать обстановку доверия между государствами-членами, а также определить основные проблемы, работа над которыми продолжилась уже на наднациональном уровне. Таким образом, как показывает анализ межправительственных договоров Европейского сообщества, иммиграционная политика развивалась в рамках процесса европейской интеграции. Вопросы иммиграционной политики в этот период рассматривались со ссылкой на национальность, а реализуемая политика была результатом межправительственных соглашений и как следствие исключающей для граждан третьих стран. Государствачлены упорно не хотели передавать регулирование иммиграции граждан третьих стран в рамках Союза и национальных границах в руки Союза. В то же время межправительственное сотрудничество, выбранное государствамичленами для развития иммиграционной политики, показало себя медленным, непрозрачным, а иногда и трудновыполнимым процессом. Но следует констатировать, что государства-члены все же сумели добиться некоторой стабилизации миграционных потоков внутри Сообщества, и в результате делегирование власти наднациональным учреждениям в этой области стало выполнимым и желательным. И хотя отдельные западноевропейские исследователи склонны утверждать об отсутствии на тот момент какого-либо свидетельства целеустремленной гармонизации или сотрудничества в этой области304, ясно, что Европейское Сообщество постепенно приобретало одинаково власть и компетентность в отдельных аспектах иммиграционной политики, даже когда установленная ответственность была разделена и являлась главным образом межправительственной. Принятые в этот период конвенции составили основные достижения межправительственного механизма, заложив предпосылки перерастания межправительственного сотрудничества в более тесный союз. Определение основных принципов общей визовой политики позволило государствам-членам проводить «политику контролируемой миграции». 2.2. Развитие сотрудничества государств-членов Европейского Союза в сфере правосудия и внутренних дел По мере углубления процесса западноевропейской интеграции к середине 80-х гг. все более очевидной стала необходимость рассмотрения вопросов миграционной политики в общеевропейском контексте. До сих пор государства-члены придерживались привычной и проверенной практики заключения межправительственных договоров в этой животрепещущей сфере. Однако западноевропейским странам приходилось решать фактически одни и те же задачи миграционной политики, многие из которых попадали в поле зрения институтов ЕС. В то же время заключенные межправительственные соглашения оказались неупорядоченными, трудновыполнимыми и малоэффективными. В 1976 г. премьер-министр Бельгии Л. Тиндеманс разработал программу перестройки институтов Европейского сообщества в целях их превращения в звенья единого механизма управления западноевропейской интеграцией во всех областях. Таким образом, предусматривалось превращение Европейского сообщества в Европейский Союз. Хотя «доклад Тиндеманса» не был одобрен, но государства-члены решили проводить обсуждение путей преобразования Европейского Сообщества в Союз ежегодно. В целях координации действий государств-членов ЕС на международной арене было предложено официально включить в состав институтов сообщества систему политических консультаций. Этот шаг иллюстрирует выход Сообщества на новый уровень сотрудничества – европейское политическое сотрудничество. После некоторой переработки основные идеи «доклада Тиндеманса» получили развитие в 80-е гг. в проекте нового документа министра иностранных дел ФРГ Г.-Д. Геншера и премьер-министра Италии Э. Коломбо. На его основе планировалось в течение пяти следующих лет преобразовать Сообщество в Европейский Союз. Создаваемому союзу предполагалась передача более обширных наднациональных полномочий. Но хотелось бы отметить, что ряд стран - Британия, Греция и Дания высказывались против ограничения национального суверенитета в политической сфере. Таким образом, идея потери государствами части национального суверенитета на данный момент не нашла полной поддержки среди государств-членов. В ходе развития Сообщества государства-члены принимали все больше решений на коммунитарном (наднациональном) уровне, передавая по мере необходимости свои полномочия его структурам: Комиссии Европейских Сообществ, Совету министров, Европейскому парламенту и Суду ЕС. Следует констатировать, что хотя и с некоторыми трудностями, но интеграционные процессы постепенно набирали свою силу. Это наглядно отразилось еще в 70-е гг., когда страны ЕС начали сотрудничество в области внешней политики, а также состоялись первые всеобщие выборы в Европейский парламент. В целях координации деятельности государств ЕС в 1985 г. было принято Решение Совета по руководящим принципам для миграционной политики Сообщества305. Принятие настоящего документа, прежде всего, означало понимание государствами-членами необходимости складывания в рамках Европейского Сообщества единой миграционной политики в отношении не только собственных граждан, но и граждан третьих стран. Анализ документа показывает, что вопросы, касающиеся оставались под все юрисдикцией правительств проблемы доступа, проживания и работы мигрирующих рабочих из третьих стран все еще государств-членов. оговаривались в Соответственно, вышеперечисленные двусторонних договорах, заключаемых государствами-членами с третьими странами. В то же время весь текст документа сквозит назревшей необходимостью приведения в соответствие с современными условиями миграционной политики Сообщества. Посредством принятия Решения Советом ЕС высказывались намерения постепенно значительно продвинуть сотрудничество и консультации между государствами-членами и Комиссией, касающиеся миграционной политики, включая переговоры с третьими странами. Намеченные направления деятельности начали постепенно реализовываться и получать свое воплощение в нормативных актах, принимаемых органами Сообщества. Восстановление прежней активности интеграционных процессов в 80-е годы наглядно показывает вступление в ЕС Греции (1981 г.), Испании и Португалии (1986 г.). В то же время определенное оживление в деятельность институтов начала ЕС внесло председательство на пути в к Комиссии известного цели политического деятеля Франции Жака Делора. Возглавляемая им Комиссия практическое продвижение стратегической Европейских Сообществ – Европейскому Союзу и созданию единого экономического пространства с четырьмя провозглашенными свободами. Для обеспечения необходимой нормативной базы государства-члены должны были, прежде всего, внести поправки в основополагающие договоры. В период 1985-1992 гг. Европейское сообщество приняло и последовательно реализовало семилетнюю программу завершения строительства единого внутреннего рынка, объединяющего на тот момент уже 12 стран. В контексте перехода к единому внутреннему рынку более остро встал и вопрос о сближении уровней социального и экономического развития государств-членов и их регионов. Правда, этот процесс развивался в определенной степени и сам по себе, как следствие открытия национальных хозяйств, причем не только в рамках Сообщества, но и за его пределами306. К середине 1980-х гг. в Сообществе сохранялся, хотя и уменьшился межрегиональный разрыв в уровнях развития. В этих условиях наличие четырех государств – Греции, Испании, Ирландии и Португалии - и без того существенно менее развитых, чем остальные участники Сообщества, плохо вписывалось в стратегию перехода к единому внутреннему рынку, а затем - к экономическому и валютному союзу. Наконец, следует учесть еще одну направленность интеграционного процесса в 1980-е гг. - распространение интеграционных тенденций на сферу общественно-политической жизни и внешней политики. За 40 лет строительства «единой Европы» заметно укрепилось чувство солидарности участников этого уникального в европейской истории процесса, начало формироваться европейское самосознание. Социальные проблемы стали приобретать не только национальное, но и европейское измерение. В первую очередь это проблемы безработицы, профессиональной подготовки и переподготовки, трудоустройства. Резкое повышение уровня безработицы в странах Сообщества, которое сначала связывалось с экономическими кризисами и «холодной» конъюнктурой 70-х гг., оказалось не кратковременным явлением, а длительным состоянием, связанным с глубоким структурным кризисом западноевропейской экономики. Поэтому согласованная политика занятости также стала составной частью социальной политики Сообщества307. К концу 80-х гг. государства-члены вынуждены были признать наличие некоторых проблем с интеграцией иммигрантов из третьих стран. В основном, это касалось получения образования и занятости второго поколения. Так, Комиссия, подтверждая присутствие большого числа иммигрантов, с тревогой отмечала, что произошедшие важные изменения в структуре иммиграции оказали влияние на интеграционный процесс308. Показательно, что в 1990 г. из общего числа населения Сообщества, составляющего 327 млн. граждан, 14,1 млн. человек не являлись гражданами ни одного из государств-членов ЕС. Причем 6,4 млн. человек или 45% из них составляли женщины309. Из представленных Евростат статистических данных отчетливо видно изменение полового состава из иммиграционного потока, в частности 26% увеличение пропорции женщин. Например, к 1991 году в Люксембурге женщины-иммигранты других государств-членов составляли населения, а 27,4 % - мужчины. В Бельгии это соотношение 5% женщин и 6,1% мужчин. Во Франции и Германии, государствах-членах, имеющих наибольшее число граждан из третьих стран, численность мужчин также ненамного превышала долю женщин310. Экономические факторы, культурное и географическое родство являлись основными критериями в выборе страны проживания. Для женщин семья являлась решающим фактором. Среди женщин-трудящихся из государств-членов Сообщества до 65% были замужними, в то время как для женщин из третьих стран доля замужних составляла 68%. Наибольшую группу иммигрантов из третьих стран составили женщины из Турции – 1 млн. человек. Затем следуют иммигрантки из стран Магриба – 0,8 млн. человек из Алжира, Марроко и Туниса. В рамках отдельных государств-членов история создала связи, которые все еще заметны. Так, женщины из стран Магриба были основательно представлены во Франции;

Pages:     | 1 || 3 | 4 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.